“十四五”投融资主体可持续发展分析

文 江苏交通控股有限公司 孙玮

当前，受建设任务、建设成本、政策变化等因素影响，高速公路行业投融资风险正不断加大。面对2.5万公里高速公路的新改建任务，如何保障投融资主体的可持续发展成为当前高速公路领域关注的重点。

哈同高速 姜久明 摄

高速公路投融资风险分析

建设成本大幅增加 投资效益下降

以江苏为例，1996年，江苏省第一条高速公路沪宁高速，每公里造价3137万元。20多年来，随着江苏省高速公路建设里程不断增加，高速公路发展需求发生了较大变化，从需求旺盛的骨架线路建设转向了提升覆盖度的互联互通网络路线，从基本满足公众快速出行的基本需求转向了适度超前的更高标准要求。在这样的大环境下，高速公路的建设成本不断攀升。据统计，工程量不断变大、材料人工单价上升和土地使用费增加，是造成高速公路建设成本攀升的主要原因。根据江苏省待建高速公路项目工可投资估算，江苏省四车道高速公路每公里造价已接近2亿元，六车道高速公路每公里最高造价已突破3亿元。随着建设成本的快速增加，江苏省大部分新建项目收益率未能达到基准收益率，甚至运营期内无法偿还银行贷款（债券）。

政策环境不断变化 高速公路经营风险加大

京台高速

随着高速公路网的逐步完善、经济社会的快速发展，以及国家财税体制改革的推进，高速公路收费政策在制定和实施的过程中出现了不少问题，2004年出台的《收费公路管理条例》（以下简称《条例》）政策导向、部分制度已不适应公路发展的要求。2018年12月21日，交通运输部发布《收费公路管理条例（修订草案）》征求意见稿。此次修订在收费门槛、收费期限、收费标准等方面都发生了重大变化，将对未来收费公路发展产生重大影响。

2019年5月，国务院出台了《关于印发深化收费公路制度改革取消高速公路省界收费站实施方案的通知》，要求加快建设和完善高速公路收费体系，调整货车通行费计费方式。从2020年1月1日起，统一按车（轴）型收费。

同时，为充分彰显收费公路的公益属性，进-步提升收费公路通行效率和服务水平，近年来我国出台了多项收费优惠政策。2012年，交通运输部联合发展改革委等相关部门共同制定了《重大节假日免收小型客车通行费实施方案》，《方案》中提出国家规定的重大节假日期间，在收费公路上行驶的7座以下（含7座）载客车辆（包括允许在普通收费公路行驶的摩托车）可免费通行。此后，相关部门陆续发布了ETC优惠政策，分时段差异化收费政策的探索实施方案，引起广泛的舆论关注。

2020年初，受新冠肺炎疫情影响，全国各地部分客运暂停，民众出行意愿明显降低，高速公路交通量大幅下降。2020年2月，交通运输部印发《关于新冠肺炎疫情防控期间免收收费公路车辆通行费的通知》，决定在新冠肺炎疫情防控期间，免收全国收费公路车辆通行费。免费政策终止于2020年5月5日24时。以江苏为例，免费期间，江苏交通控股有限公司（以下简称“江苏交控”）减免通行费约123亿元，相当于2019年营业收入的26%。

高速公路债务余额不断攀升投融资难度加大

由于高速公路建设任务和建设成本不断增加，近年来全国收费高速累计投资额不断扩大，债务余额随之上升。绝大部分省份高速公路收不抵支，通行费收入无法覆盖债务还本付息支出。2020年末，全国收费公路债务余额已高达7.07万亿元，较2019年末增长14.8%。

与此同时，高速公路投资企业负债率不断走高。据统计，陕西、山东、贵州、湖北、广东、山西、内蒙古等省份的交投企业负债率已超过70%。近年来，随着对政府隐性债务管控不断趋紧，高速公路企业资金筹措难度增加，新建项目资金难以有效落实。

国内外的经验借鉴

探索科学合理的收费政策

国际上，世界各国政府在建设公路基础设施过程中都面临这样一个艰难的选择：是让全民付税，还是让使用者付费来承担这项长期的责任。美国最终选择了开征燃油税的融资方式，解决了大部分的建设维护资金来源：而日本、法国等国家则选择了用户付费的融资方式，支持公路的发展。

日本高速公路收费标准与物价指数挂钩，据统计，1963年至2002年，日本高速公路收费标准年均增速约3.2%，同期物价年均涨幅3.7%，即便如此，随着建设养护运营管理成本不断增加，日本高速公路仍不可避免地陷入债务危机。2005年，日本立法明确高速公路债务偿还的最长期限为从2005年算起的45年；2014年，由于全面整修高速公路设施，计划债务偿还期限延长到60年。

法国高速公路收费标准则根据CPI动态调整。法国政府与特许经营公司每5年签订一次合同，规定收费上限价格。特许经营公司在规定的价格范围内和不超过当年通涨率的前提下，可调整收费价格，并报交通部核准。2005年至2018年，法国高速公路收费标准上涨20%，年均涨幅约1.4%，同期法国CPI平均值约1.3%。

国内各省份在收费政策的制定上也不尽相同，山东、安徽、河南、甘肃等地针对高速公路桥梁隧道按次加收附加费；山西、四川等地实行桥梁隧道按里程加收附加费；浙江则针对连续高架桥、陆上隧道、跨海高速公路制定了3种不同的收费标准，其中既包含按里程收费，也包含按次收费。

完善高速公路项目资本金分担机制

2013年，江苏省政府印发了《关于调整全省高速公路建设项目资本金和地方出资比例的通知》，明确了高速公路项目资本金占总投资的比例由原来的不低于35%提高至不低于40%。资本金省市分摊方面，苏南5市地方资本金出资比例由30%提高至40%，苏中3市由20%提高至30%，苏北5市提高至10%。

2017年，江苏省政府印发《关于进一步加快推进高速公路和干线航道建设的意见》，再次提高地方资本金出资比例，明确了对于2017年7月1日之后批复可行性研究报告的新建高速公路项目，资本金省市出资比例按苏南地区5：5、苏中地区6：4，苏北地区7：3执行。

在上述政策推动下，截至2020年8月，江苏交控累计节约资本金123亿元，有力保障了江苏高速公路投融资稳定运行。

做好工程造价控制工作

2013年，江西省交通运输厅印发了《关于进一步加强我省高速公路工程造价管理意见的通知》（以下简称《通知》），要求在不牺牲工程质量、生态环境和规范强制性标准的前提下，做好江西省高速公路工程造价的控制工作。《通知》提出要加强建设成本管理，建立主材业主统购机制，对钢材、沥青、路面用碎石等主材可实行甲供方式；对支座、伸缩缝、钢护栏、隧道防水板、外掺剂等关键性材料可实行甲控乙购方式由业主实行集中招标采购供应，确保工程质量和降低工程造价。

2018年，浙江省交通运输厅也聚焦于控制高速公路建设成本，出台《关于进一步加强我省高速公路造价控制的若干意见》要求在工可研究阶段要合理控制互通和枢纽的规模，避免设置占地多、交通组织复杂的组合式枢纽，严格控制互通间距；在勘察设计阶段设计单位应在设计文件中提供造价控制专篇。

2020年8月，江苏省交通工程建设局和江苏交控就新建高速公路、过江通道项目及高速公路改扩建工程沥青供应工作进行了会商，提出新建高速公路、过江通道项目所用沥青可以由江苏省交建局通过公开招标方式确定，也可以由江苏交控直接提供；高速公路改扩建项目所用沥青一般由江苏交控直接提供。2021年8月，两家单位再次召开高速公路建设协调会，提出在符合国家相关规定的前提下，双方进一步加强提升沥青供应范围，并按照已有模式开展相关项目沥青供应工作。目前，该模式已应用在京沪高速改扩建、沪陕高速改扩建、长深高速连淮段改扩建等项目中，有效降低了高速公路建设成本，缓解投资方（江苏交控）资金压力。

盘活存量资产

2015年7月，福建省政府印发《关于做好高速公路存量土地资产处置工作的通知》提出支持高速公路公司对条件成熟的土地进行综合开发；2017年至2019年期间，福建省高速公路集团有限公司完成18宗划拨用地土地性质变更，合计转增国有资本金68亿元，有效降低了企业负债率，同时为存量土地综合利用奠定了基础。

2020年7月，广东省“交通强国建设试点”项目之一广深高速新塘立交沿线土地综合开发项目开工，改造后释放土地约300亩，并将在立交上方增建居住小区和市政公园。

2020年12月，浙江省政府印发《关于深化铁路、高速公路投融资改革的若干意见》，提出优化土地综合开发，对符合国土空间规划的高速公路附属经营设施，支持由原划拨用地依法转为出让用地，支持依法盘活高速公路沿线闲散土地资源。

破解投融资难题的对策建议

进一步完善收费政策体系

制定科学合理的收费标准定价机制

收费标准应考虑建设成本、养护运营管理成本、物价水平、经营期限、交通流量，以及合理投资回报等因素综合计算确定。建议出台收费标准计算方法，按照“一路一价”的模式经科学计算后确定收费标准，并报主管部门审批。

建立收费标准动态评估调整机制

由于高速公路运营期养护运营管理成本随着时间推移呈现增长趋势，而货币本身亦存在贬值趋势，为保障高速公路投融资可持续发展，建议研究建立收费标准动态评估调整机制，从提升全路网运行效率、降低全社会出行成本的角度，对收费标准进行动态调整。

提前谋划新能源汽车普及后燃油税下降问题

2020年9月，中国政府在第七十五届联合国大会上提出:“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，力争于2030年前二氧化碳排放达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。”未来新能源汽车占比不断提高，将导致燃油税下降，建议创新燃油税征收方式，将新能源车辆使用道路的费用，计入高速公路通行费共同征收。

控制高速公路建设成本过快增长

优化标准规范

目前，现存的一些行业规范标准过高，或者对不同地区的实际情况考虑不足，导致建设成本高企。比如2014年原住建部发布的《内河通航标准》，要求三级航道通航净高10米，导致新建桥梁规模大幅增加，部分老桥不满足规范，改扩建时面临废弃，造成浪费。浙江省2018年出台地方标准《内河限制性准Ⅲ级和准IV级航道通航标准》，提出通行两层集装箱船的三级航道，通航净高可降低至5.5米。江苏省2020年发布的《平原水网地区闸控航道通航标准》，其中亦有涉及三级航道通航净高条款；受建设条件限制近期难以改建的三级、四级航道跨河桥梁，经对设计通航水位核定后，如其通航净高不小于5.5米，且通航净宽不小于航道设计底宽，可暂缓改建。该标准实施后，有望降低改扩建项目建设成本。建议进一步梳理影响高速公路建设成本的相关标准规范，若有明显不符合实际情况的，可通过发布指导意见、地方标准等措施予以纠偏。

建立降本激励机制

改革现行设计费取费方法和审核办法，在执行原计费标准的基础上,通过设计方案优化节约投资，按节约部分给予提成奖励，因设计变更而增加投资，也按增加部分扣除一定比例的设计费，实行优质优价的计费方法，提高设计人员的责任意识和经济意识，把控制工程造价观念渗透到各项设计和施工技术措施中去。

我们老师作为学生时代的过来人，上述这些浅显易懂的道理，放在第一节课上给学生讲解，其中的利害关系，他们会牢记在心。

强化造价管理

进一步加强工可和设计文件审前核查工作，把造价控制作为核查的重要内容。对造价明显偏高的项目，要求设计单位作出说明或予以调整优化。同时，强化工程项目全过程造价管理，在概算审查基础上，进一步强化估算，预算和决算管理工作。设计单位进一步加强设计咨询工作，强化设计方案审查意见和造价控制意见的落实情况核查工作。

促进优质高速公路资产证券化

基础设施领域不动产投资信托基金（公募REITs）是除企业上市以外，实现基础设施资产证券化及权益性融资的重要工具，可有效盘活存量资产，拓宽直接融资渠道，加快回收项目投资资金。截至目前，我国公募REITs正在申报的项目超过100个，正式获批发行上市的项目14个，发行总规模超500亿元，溢价率高达10%。其中高速公路公募REITs项目数量和发行规模占比在所有资产类别中均为第一。

以江苏为例，江苏交控是江苏重点交通基础设施建设项目省级投融资平台，负责全省高速公路、铁路、机场、港口等重点交通基础设施建设项目的投融资工作，管理全省88%的高速公路，管辖里程4381公里。江苏交控旗下的高速公路均位于长三角区域，区位优势明显，资产运营成熟，通行条件好，具备了盘活的良好条件。面临重点交通基础设施项目的投资需求，江苏交控也迫切感受到了发挥创新工具以盘活存量资产的必要性。为积极响应国家政策号召，江苏交控在省内率先选取位于长三角核心区域（苏州市吴江区）的沪苏浙高速公路作为基础设施项目，积极参与基础设施REITs试点申报，目前该项目已上报至中国证监会，并已反馈回复函，预计年底前完成发行上市，可募集资金约30亿元，直接用作沿江高速扩建项目资本金，有效缓解资本金出资压力。

高速公路领域资产证券化的尝试意义凸显，一是构建存量资产盘活新通道，提前回收存量高速公路项目投资资金，用于新建或改扩建项目的资本金出资，畅通存量资产和新增投资之间的良性循环。二是首创土地价值显化新方式，在解决土地历史遗留问题的同时，显化土地价值，发挥了良好的示范效应。三是打造高速项目上市新平台，合理运用扩募机制，可甄选符合条件的路桥资产置入公募REITs平台，进一步扩大路桥资产证券化规模。

探索创新项目投资模式

贵黄高速 供图 张云清

社会资本参与度不足、积极性不高、渠道不畅一直是制约基础设施建设发展的瓶颈。为引导和鼓励社会资本进入高速公路领域，江苏交控在成功引入中交建、中铁建两家央企参股江阴二通道项目（合计持股6%，约7.5亿元）的基础上，还与江苏省交建局不断加快高速公路项目投融资模式创新步伐，成功实施了“施工承包+股权投资”模式，将施工承建与项目公司股权出资联合，可有效化解资本金不足难题。

推进高速公路沿线土地综合开发

开发新能源项目

据统计，江苏交控存量土地资源约40.4万亩。其中，互通枢纽区半封闭用地9360亩，互通枢纽区封闭用地32122亩。建议在厘清土地权属，完善产权证明的基础上，通过综合开发，建设光伏发电站等新能源项目。

增加服务区用地面积

根据《公路工程项目建设用地指标》（建标〔2011〕124号），四车道、六车道、八车道高速公路服务区用地基准值分别为98亩、114亩、143亩。高速公路服务区已成为高速公路开展综合开发的重要载体，广东、江苏、山东等省份依托高速公路服务区开展了物流、商贸、旅游等多种经营业务。但目前服务区经济做大做强受到了用地指标的限制，尤其是开展物流、旅游等业务，对用地空间需求较大。随着新能源汽车不断增加，服务区需要同步增设充换电设施，亟需增加相应空间。同时，新能源车主普遍存在“续航焦虑”，有条件的地区服务区密度也应适当增加。此外，部分省份已出现八车道以上高速公路，规范未明确服务区面积相关规定。建议尽快完善相关规范，支持高速公路服务区经济发展。

探索存量用地转增国有资本金

江苏苏通长江大桥

目前，江苏交控存量土地市场价值高达1600亿元。建议探索合理可行的路径，将服务区、养护基地、收费站等划拨用地依法转变为出让用地，并将应缴土地出让金变更为国家作价出资（入股），转增国家资本金，减轻企业资金压力，做大国有资本规模，盘活高速公路土地资产。2021年10月，江苏省自然资源厅印发《关于江苏交通控股有限公司高速公路存量土地处置有关事项的通知》，提出针对江苏交控管理的高速公路用地中已确权的划拨用地，可采取作价出资（入股）方式处置。下一步江苏交控将选取典型项目探索落地实施路径。

新建高速公路项目配套一定数量综合开发用地

选取毗邻城镇、产业园区、旅游景区的高速公路服务区、收费站，配套一定数量综合开发用地。鼓励精细化设计，集约化用地。充分发挥土地增值收益，按照“一项目一平衡”的原则，根据项目财务分析计算出投资经营资金缺口情况，合理确定相应配套综合开发用地规模与边界，平衡项目建设和运营资金需求。地方政府在编制国土空间规划时，统筹考虑高速公路综合开发利用需求，并据此及时组织编制土地综合开发相关规划。建议在《收费公路管理条例（修订稿）》增加运营期收费公路通行费、广告经营和服务设施经营等收入无法覆盖贷款本息的，可配套一定数量综合开发用地，弥补经营期亏损等相关条款。

争取政策性金融工具

为有效应对外部冲击、稳定宏观经济大盘，国务院推出设立专项基金、定向发债、补充资本金等政策性开发性金融工具，以扩大交通有效投资，充分发挥重大项目对经济发展的“压舱石”作用。

江苏交控及各市交通运输局在省委省政府的领导下，积极响应国家层面工作部署，全力推进重大交通项目建设，配合省有关部门高质量申请并承接国家政策性开发性金融工具。截至目前，江苏交控共获批基金总额度87.5亿元，涉及南京都市圈环线高速、沪武高速太仓至常州段改扩建项目，以及张皋、海太过江通道等重大高速公路项目。为充分发挥基础设施建设投资基金撬动作用，江苏交控积极协调调度，推动项目实施，保障了获批基金全部签约并完成投放，在减轻省市资本金出资压力的同时，推动政策性、开发性金融工具有效运用跑出“加速度”，为稳住经济大盘提供强劲动力。