宁波学前教育高质量普及普惠的现状和思考

徐宪斌

（宁波幼儿师范高等专科学校 儿童研究院，浙江 宁波 315336）

学前教育是重要的民生事业，高质量普及普惠是当前国家推进学前教育事业发展的基本方向，为此，教育部督导局2020年1号文件就是启动县域学前教育普及普惠的督导评估工作，推进各地落实中央关于公办园在园幼儿占比不低于50%，普惠性幼儿园招生覆盖面不低于80%等普及普惠要求[1]。《浙江省学前教育普及普惠县督导评估工作实施方案》中要求在2025年完成90%以上县（市、区）的评估认定，并努力争取全部完成[2]。在2020年底中共宁波市委、宁波市人民政府印发的《关于学前教育深化改革规范发展的实施意见》中提出，到2025年，宁波所有区县（市）创成全国学前教育普及普惠区县（市），这一目标也写进了《宁波高质量发展建设共同富裕先行市行动计划（2021—2025年）》[3]。

一、宁波推进普及普惠县创建的现状

学前教育的普及普惠是在学前教育面临“入园难”“入园贵”等现实问题基础上提出的，从纵向比较而言，学前教育事业是教育体系中最为薄弱的环节[4]。近年来，国家高度重视发展学前教育，从2010年《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》到2018年《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》，剑指学前教育普惠性资源特别是公办资源不足、财政支持不到位、师资队伍数量短缺、素质偏低等问题。推进学前教育普及普惠县（市、区）评估和认定工作，是国家推进学前教育事业普及普惠的重要抓手。而学前教育普及普惠水平、政府的保障力度和幼儿园的科学保教是国家学前教育普及普惠县评估认定的主要指标。具体而言，高质量普及普惠主要体现在四个方面：一是普及水平，主要的衡量指标就是学前三年毛入园率；二是普惠水平，也就是学前教育的普惠覆盖率，包括了公办幼儿园和民办普惠性幼儿园的招生覆盖率；三是优质水平，包括了师生比（主要是专任教师和幼儿的师生比）、合格学历比、教师持证率和优质园覆盖率（浙江省将二级以上幼儿园认定为优质园）；四是政府投入，包括学前教育经费占同级财政性教育经费比例和生均经费。

表1 学前教育高质量普及普惠的主要观测指标

根据国家学前教育普及普惠县的认定要求，学前三年毛入园率要达到85%以上，学前教育普惠性幼儿园招生覆盖率达到80%以上，其中公办覆盖率不低于50%，专任教师师生比不低于1:15。从宁波市的整体情况来看，2021年，全市学前三年净入园率达99.9%。公办幼儿园和普惠性民办幼儿园招生覆盖率达92.8%，专任教师平均负担13.67名幼儿。所以，从整体来看，宁波的学前教育普及普惠水平是比较高的。目前，宁波市江北区和北仑区率先通过全国学前教育普及普惠区的省级评估认定。以宁波市江北区为例，2021年底，该区学前教育普惠性幼儿园招生覆盖率达到97.2%，公办幼儿园招生覆盖率为64.5%，省二等级及以上优质幼儿园占比89.3%[5]。

二、面临的主要问题和挑战

经过持续不断的学前教育三年提升行动，宁波学前教育发展迅速，成效显著。但在国内一流、世界先进的高水平现代化教育强市建设的征程中，学前教育仍然是宁波各级各类教育中的较为薄弱的环节，优质资源总量不足、发展不平衡，师资力量偏弱等问题比较突出。

（一）优质资源总量欠缺

宁波市委、市政府印发的《关于学前教育深化改革规范发展的实施意见》指出到2022年，二级及以上幼儿园在园幼儿占比达到75%以上，全市公办园在园幼儿占比达到50%以上。2020年，杭州市公办幼儿园占比已经达到74.26%，二级以上幼儿园的招生覆盖率已经达到90.39%[6]。因而，从横向比较来看，宁波市的公办幼儿园和二级以上幼儿园的招生覆盖率都有较大的提升空间。比对2021年各地的统计年鉴中关于幼儿园办园的同口径数据，宁波市在园幼儿291751人，幼儿园1093所，杭州市在园幼儿374861人，比宁波多出8万多幼儿，但园所数却比宁波少，为1049所。究其原因一方面是宁波“低小散”幼儿园相比杭州市偏多；另一方面，杭州市1049所幼儿园中，园区数有1573所，也就是集团化办园程度比较高。从人民群众对美好教育的期盼来看，随着全国范围内学前教育行动计划的实施，一系列具体政策措施和规范标准出台，特别是一些与办园紧密联系的事项，例如园舍建筑、职业规范、教师待遇、收费规定、课程建设等，都有了规范性文件和明确的要求，学前教育逐步进入发展目标明确、政策导向清晰、制度规范健全、执行标准统一的时代。经过十余年努力，幼儿园面貌、非编教师收入、基本课程等方面在一定程度上确实有了明显的改观。可是，因为底子薄、差距大、力量弱，幼儿园的许多发展需求尽管非常强烈，但是以实际行动促使幼儿园产生根本性改变的效果却不尽如人意。例如宁波某区域，2017年即提出了逐步消除准办园的目标，梳理了包括一星级幼儿园的薄弱幼儿园31所，每所幼儿园都上报了提升整改计划。从整改计划上看，幼儿园都有尽快改善办园条件、积极提高办学水平的意愿，但是直至目前，仍有19所幼儿园没有摘掉“薄弱园”的帽子或者停止办学，其中16所未能按计划完成阶段性整改目标。部分民办园为迎合部分家长的需求仍有非常严重的“小学化”倾向。

（二）发展不平衡问题突出

浙江省2017年实施的《浙江省学前教育条例》规定，县级财政性学前教育经费占同级财政性教育经费的比例不低于5%，这为学前教育的发展经费投入进行了刚性的保障，学前教育事业得到了较快的发展。但在高速发展的过程中不平衡和不充分问题依旧十分突出，以表2为例，宁波市下辖的县（市、区）单从师均学生数来看，尽管都能满足国家普及普惠县认定的要求，但是县（市、区）之间的差异还是比较明显。从优质资源，特别是公办和二级以上幼儿园招生覆盖率来看，有质量的普惠性学前教育资源远不能满足社会需求，以宁波某区域为例，该地在世纪之交曾经历一轮较彻底的办园体制民营化改革，公办幼儿园特别是乡镇中心幼儿园纷纷转制为民营。尽管“国十条”之后，该地大力发展公办幼儿园，但受这一历史因素的影响，目前公办园所占比仅为37.2%，覆盖面为52.6%，省二级以上幼儿园的招生覆盖率仅为66.5%，这与区域经济发展程度不匹配，也无法满足当地老百姓的高期望。从优质学前教育资源的分配来看，优质园主要集中在城区和城镇中心，而农村等级园的数量总体偏少。另外，学前教育经费投入和使用在县域之间也存在失衡现象，财政补助机制尚缺乏适切性，致使城镇和农村保教质量差距拉大。部分县（市、区）仍实行二级管理，财力投入和招生范围以乡（镇）为主，各街道、乡镇之间经费投入存在不平衡，严重影响了区域内的统筹协调。从幼儿园的类型来看，普惠性民办园占到幼儿园总数的51.4%，但财政资金对民办园的支持力度还不够，普惠性民办幼儿园的收入主要来源于保育费和财政补助，随着办园成本提高，举办者对幼儿园的后续投入不足，幼儿园收益降低，办园条件变差，保教人员整体收入不高、素质不高、队伍不稳，专业化进程缓慢等问题日趋凸显。

表2 2020年底宁波县（市、区）幼儿园办园规模及其比较

（三）师资力量偏弱

学前教育师资力量偏弱表现在一是人员总量欠缺，二是师资结构失衡，三是专业力量偏弱，四是人员流动性过大。在人员总量上，持证的合格保教人员还比较欠缺，以宁波某区域2018年的统计数据为例，22.5%园区存在未达到每班“两教”的专任教师配置要求，29%的保育员学历不合格（初中以下），尚存在未持有教师资格证的在岗人员，这一现象在民办幼儿园中更为普遍。根据事业发展，近两年该地每年新增在园幼儿1200人，需要增加40个班级、80名专任教师和40名保育员加入保教队伍方可平衡。从师资结构来看，在岗的教师和保育员以青年教师、中年保育员为主。根据宁波某区的数据，该地50%的幼儿教师是30岁以下的青年教师，教学经验不足。从专业力量来看，在岗教师中具有职称的教师比例偏低，中、高级职称教师数量偏少。以2021年度宁波市中小学高级教师（小学、幼儿园）专业技术职务评审通过比例来看，小学共有251人，幼儿园仅为56人。对宁波某区域调研发现，该地有28个园区的教师职评率低于50%。综合宁波各县（市、区）的数据可知，目前，各地学前教育非编教师占比一般在70%～80%左右，非编教师是学前教育师资队伍中的主体。但由于待遇偏低、同工不同酬等问题严重影响幼儿教师的积极性和教师队伍的稳定性，部分县（市、区）公办幼儿园劳动合同制教师还达不到国家普及普惠县创建要求，人员流动性大，不利于学前教育事业的发展。

三、思考与建议

当前，“甬有善育”“甬有优学”是宁波推进共同富裕示范区建设的重要载体。高质量推进学前教育普及普惠是成为社会关切、政府关心、媒体关注的重要民生。总结宁波各县（市、区）有益的探索经验，梳理全国先进地区的优秀做法，有利于更好地推进新时期学前教育的高质量发展。

（一）多举措扩大优质资源覆盖面

如前所述，宁波学前教育在公办幼儿园和二级以上幼儿园的优质资源上还有提升的空间，要落实县级人民政府的主体责任，进一步加大学前教育财政投入，保障财政性学前教育经费占同级财政性教育经费比例巩固在5%以上。以创建全国学前教育普及普惠区为契机，合理配置区域内学前教育资源，促进学前教育均衡优质发展。在具体举措上，一是公办幼儿园覆盖率较低的县域新住宅小区配套幼儿园（包括收回和原住宅小区配套幼儿园）应举办成公办园。二是每个乡镇在建好1所公办中心幼儿园的基础上，根据适龄幼儿的入园需求，进一步规划建设公办幼儿园或公办中心幼儿园的分园、教学点，着力解决农村偏远地区幼儿入园和农村幼儿园低、小、散问题。三是推进学区化、集团化治理，积极发挥公办中心幼儿园、优质幼儿园等的辐射带动作用，鼓励名园办分园、合作办园、委托管理、连锁办园等多种形式举办幼儿园。四是巩固提升以普惠性资源为主体的办园体系，积极扩大学前教育资源供给，通过购买服务、综合奖补、减免租金、派驻公办教师、培训教师、教研指导等方式，加大扶持力度，引导社会力量更多举办普惠性幼儿园。

（二）全方位提升幼儿园办园水平

学前教育高质量的普及普惠落脚点还是在办好每一所幼儿园上。具体而言，一是要加强法制意识，强化依法依规办园，县级教育行政部门要加大普法、执法力度，督促幼儿园牢固树立守法的意识，依法治园。二是以“创等升星”为抓手，将教育部颁布的《幼儿园保育教育质量评估指南》纳入到幼儿园等级评估、质量提升、教师研训等全过程中，通过评估指南来引领幼儿园提升办园水平。三是借鉴海曙等地的经验，建立教育共同体，全面推进集团化办园，在园所管理、教师发展、资源整合、考核评价上做到园区一体化，从而实现“共享资源增值、共生发展增能”，推动区域学前教育优质均衡发展。四是全面推进幼儿园的课程改革，坚持以游戏为基本活动，建立、实行幼儿园课程备案审核制。加强课程建设，规范幼儿园课程实施和保教行为，确立“儿童发展为本”的课程定位，规范办园行为，严禁“拔苗助长”式的超前教育和过度教育，杜绝“小学化”倾向。目前，慈溪市和鄞州区分别在建设“安吉游戏”和“幼小衔接”的省级实验区，可以总结两地的建设经验加以推广。同时，可以借鉴鄞州区“九宫格”的生均教育经费拨款机制，从经费上调动园所“创等升星”，提升办园质量的积极性。

（三）多途径推进师资队伍建设

高质量的学前教育的落脚地是幼儿园，关键是师资队伍。鉴于幼儿教师队伍人员总量欠缺、师资结构失衡、专业力量偏弱、人员流动性过大的问题，需要多途径施策，综合治理。一是完善幼儿教师编制补充和工资待遇保障机制，逐年按照标准补足配齐在编教师缺口，并切实保障教师待遇，逐步提高幼儿园非编教师的工资待遇，其人均年收入不低于上一年度所在地全社会单位在岗职工年平均工资。二是依托高校，扩大幼儿教师培养规模，拓宽师资补充渠道，提高幼儿教师数量和质量。探索学前教育师范生定向培养和男幼师专项培养制度，加强农村幼儿园学前教育专业教师培养和培训。三是进一步加强幼儿教师的师德建设，将知识形态的儿童观、教育观等科学的教育观念转化为职业理想信念，切实增强保教人员的职业意识，使保教人员自觉按儿童身心发展规律和学前教育规律实施教育。四是加大非编教师的培育力度，目前和今后一段时间非编教师都会是幼儿教师的主体部分，由于待遇低，职业生涯前景不明，导致教师流动性非常大，建议可以推广宁波市江北区等地非编教师年金制、积分制的做法，让更多优秀的非编教师能够安心从教，同时，也要积极推进在“任教满三十周年”等荣誉体系的同等待遇。