弹性治理：乡村治理中的实践创新及其实现机制

2023-01-25罗兴佐刘天文

中共宁波市委党校学报 2022年6期

罗兴佐,刘天文

罗兴佐1,刘天文2

（1西南政法大学政治与公共管理学院，重庆 400120；2华中师范大学中国农村研究院，湖北武汉 430079）

近年来，乡村治理中的制度与实践创新十分活跃，弹性治理即是实践创新的一种形式。乡村组织通过双轨制村干部、灵活的项目运作和柔性的政策处理等实践创新，调动村干部的积极性，有效吸纳社会力量，化解社会矛盾纠纷，实现了良好的乡村治理。弹性治理之所以可能，源于动员机制与监督机制的建立和完善。弹性治理虽有一定的合理性，但也有其限度，这要求人们在乡村治理过程中既不能教条主义，也不能策略主义地执行上级政策，而是要在乡村治理现代化的总体目标和具体要求下寻求政策执行与实践创新之间的平衡。

乡村治理；弹性治理；双轨制村干部；政策处理

一、已有研究与本文思路

“弹性治理”（resilience governance）是国外学者提出的一个概念，最早出现在B.盖伊·彼得斯对传统治理反思而提出的四种政府治理模式中。弹性治理要求政府及其行政机构具有一定的灵活性和适应性，能够根据环境的变化进行政策调适，对问题做出灵活地应对而非一成不变的举措[1](pp87-90)。“弹性治理”模式的提出对传统治理模式带来极大冲击，因其具备适应性、灵活性、自主性等特点而受到学界越来越多的关注，以至于“弹性”似乎是全球治理首选的“时髦词”[2](p132)。国外学者对“弹性治理”的研究主要集中于突发事件、战争、自然灾害、社会风险等问题的应对，如Igor Linkov等人发现决策者会利用弹性概念来评估和审查系统如何不断调整适应变化的信息、关系、目标、威胁和其他因素的能力，以适应变化特别是那些可能产生负面结果的潜在变化[3]。Riyanti Djalante等人认为“弹性治理”所具备的多中心、多层次的机构参与协作、自组织和网络、学习和创新四个重要特征，有助于提高对自然灾害的抵御能力[4]。

“弹性治理”概念和理论进入中国学者的视野后，被应用到政府治理、机构改革、国家制度、风险治理、基层治理等问题的研究中。综合来看，已有研究主要集中于以下议题。

一是强调制度弹性。认为制度本身具有脆弱性和滞后性，在面对社会经济环境变化所带来的社会风险和矛盾时显得无力，公共部门无法及时化解社会矛盾，抑制社会风险的发生。基于此，有学者在反思制度脆弱性的基础上，提出要建立起具有制度弹性的国家治理体系，让其具备回应社会风险和化解社会矛盾的动态适应能力[5]。林雪霏在中国扶贫实践的调研中发现，弹性的制度设置能够在很大程度上提升公共部门的资源整合能力，化解政策执行僵化以及扶贫资源与目标受众分离的困境[6]。

二是强调组织/体制弹性。在政府治理过程中，因受到“科层制反功能”（僵化、刚性、低效和自我扩张）的影响，组织、机构的效能以及成员的积极性无法发挥，最终影响治理效能[7](pp249-253)。因此，在反思“科层制反功能”的基础上，有学者提出要建立弹性政府，主张通过不断地政府机构改革、灵活的组织设置和定期自我反思等方式来增加政府机构的自主性、灵活性和应变能力。如蒋满元认为，由于社会本身具有自我组织性，以致政府组织之永久性既无法解决实际问题，其控制社会的能力也难以为继，因此设置弹性的组织将比固定而永久的组织更易产生良好的结果[8]。靳文辉认为，弹性政府因其具有的灵活性，能够迅速弥补制度和组织的缺位，保证风险治理中政府的积极和主动[9]。刘圣中认为，要推动政府治理模式转变，从原来单一性、强制性的管理模式向建立在沟通、协商、对话基础上的“柔性治理”方式转变，这样才能更好地回应社会矛盾和风险[10]。武小龙认为，柔性治理可以理解为一种更加人性化的回应策略，是社会转型期的适切方案。在回应手段上，主要是集软法、软权力、对话、沟通、协商、情感、心理等技术于一体的组合机制，而非硬性、刚性与强制力的回应表达；在回应目标上，是为了在尊重民众合理利益诉求的基础上，达成公共利益与私人利益的均衡，从而平息纠纷、维持基层社会秩序稳定；在回应本质上，则是一种“非正式”的行动规范，是基于刚性制度框架下的一种策略调适[11]。另有学者从体制出发，认为弹性的体制是基层治理有效的关键，而弹性体制的核心在于体制的韧性和强大的适应性。如田先红认为保持一定的体制弹性，才能为基层创新治理机制营造自主空间；而治理机制创新反过来又会整合体制资源、激活体制，增加体制的适应能力，实现有效治理[12]。

三是强调时间弹性。当“自然时间”向“社会时间”转化时，时间便成为一种社会资源，甚至是治理过程中不可缺少的一个变量，但当前的治理模式恰恰缺乏时间维度的考量。张康之认为时间资源的稀缺化会对社会治理产生影响，在现实中应该给予关注和回应[13]。韩志明等认为良好的治理样态往往都有科学的时间方案和比较灵活的“节奏感”，以保证治理的良性运转[14]。杨雪冬提出国家治理应该具备时间管理的弹性，即在治理过程中，各部门、主体需进行时间协调，通过调整时间安排、划分工作阶段、明确最后期限等方式来形成弹性的时间管理，按时完成治理任务[15]。

总的来说，学界对弹性治理进行了有益探讨，也取得了一些成果，但从研究视角和路径来看，仍然有许多值得进一步探讨的问题。一是受国外研究影响，国内学者主要关注弹性治理模式应对社会矛盾风险、自然灾害、战争等突发性事件的效用，对具体的政策实践过程及日常治理关注不够。二是已有研究偏重从制度、组织/体制等较为宏观且横向的层面去讨论弹性治理的特点和效用，缺乏微观且纵向层面的讨论，因为弹性治理不仅涉及横向的制度、组织机构，还涉及纵向的国家与社会关系、中央与地方关系等。三是学界通常将“弹性治理”作为描述性概念使用，缺乏对“弹性治理”的反思。实际上，在具体的治理实践中，弹性治理是有限度的，并非弹性程度越大治理效果就越好，需要我们正确理解和对待。另外，近年来，学界在探讨基层治理创新问题时，多聚焦于制度创新，对实践创新关注不够。基于此，本文以某乡三个村的村级治理实践为案例，分析弹性治理的实践过程与实现机制，并对弹性治理的效用和限度进行讨论，以期丰富弹性治理的实践经验与理论。

本文的经验材料源于笔者2019年7月6日—25日在浙江省S县Y乡的调查①。资料主要通过与村干部、农户的深度访谈，以及收集村级组织和乡政府的相关文件获取的。Y乡位于浙江的偏西南地区，属浙江欠发达地区。Y乡总面积83平方公里，现有9个行政村，79个自然村，103个村民小组，2385户人家，共8525人。

二、弹性治理的实践过程

伴随着资源下沉和治理重心下移，乡村如何在保证有效自治的同时又具备承接国家治理目标和任务的能力，是基层治理有效的关键。乡村治理中的弹性治理，意指乡村组织在治理实践中，根据实际情况，对制度设置和政策实施进行一定范围和程度的变通与创新。Y乡在治理过程中，通过双轨制村干部、灵活的项目运作和柔性的政策处理等实践创新，实现了乡村的有效治理。

（一）双轨制村干部

Y乡是浙江省经济发展相对滞后地区，财政能力不强。乡村为了降低治理成本，构建了双轨制村干部结构。双轨制村干部就是将村干部分为主职干部（即书记、主任和监委会主任）和副职干部（包括村三委委员和临聘干部）两大类型。不同类型的村干部，其工作职责、任务和报酬均不同。主职干部是全职干部，纳入财政供养；副职干部实行“点工制”，干一天活领一天工资。以C村为例，村书记的工资4万元/年，村主任3万元/年，监委会主任2.4万元/年。副职干部上班一天80元，按实际上班时间领取报酬，因此，副职村干部均为兼业型村干部。除按规定设置岗位的村干部外还有村自聘人员，如会计，其工资3万元/年，由村集体发。主职干部实行坐班制，2018年开始，书记、主任一年值班240天，监委会主任一年值班200天；每天固定值班的5个人中，书记、主任、监委会主任是值班领导，另外还有2个副职干部值班。值班时间要求比较弹性，不要求一整天坐在办公室，值班的内容就是到村里巡查以及在村委会办公室服务群众。

（二）灵活的项目运作

近年来，进入Y乡村庄的项目资源越来越多，保证项目顺利实施成为村级治理的中心工作之一。从实践来看，Y乡通过灵活的项目运作推动项目顺利落地。如在项目分配上，既有正式一面，又存在非正式一面。一方面，项目立项是一个正式的科层化过程，从县到乡到村，采用目标责任制管理方式，上级从招标到验收等各个环节对项目进行技术化、制度化监控。另一方面，为保证项目资源有效落地，调动村干部的积极性，项目运作也存在一些非正式环节。因为项目资源本身的稀缺性，决定了项目是一种竞争性资源。在此背景下，一部分项目需要村干部到各级政府部门去跑，政府则倾向于将项目分配给比较信任的村干部，以保证项目的顺利落地，形成了项目分配方式私人化、非正式的一面。

在项目运作上，村级有一定的项目自主支配权。项目制是国家向村庄输入资源的一种方式，也是国家治理的重要手段[16]，其目的是通过资源输入激活村庄治理，但村级如果没有一定的自主支配权，而仅仅作为协调者和配合者，就很难激活村庄治理。就Y乡而言，不同金额项目的支配权分别掌握在不同层级的政府手里，同时也给予村级一定的项目自主支配权。一般来说，100万元以上的大项目由县级招标平台统一招标，程序比较严，但是50—100万元的项目则在乡级招标，乡政府为了动员村级组织，通常会默认地方规则，有一定的弹性空间；村级自主招标的是50万元及以下的项目（低于1万元的项目不用招投标），村级为节省招标费用，仍然统一到乡里招标，但采用“邀标—陪标”的简易招标方式，可操作空间大。

Y乡的项目运作之所以弹性空间较大，是因为当地把村级项目支配权的资金额度设定得较高，村庄对50万元内的项目拥有自主支配权。因为村级自主支配的金额较大，项目中的一部分资金就可以成为村级的活钱，村级可以根据自己的需求来决定资金的使用，在一定程度上调动了村干部的积极性，激活了村庄治理。同时，村级组织为了使项目更好地落地，通常将项目承包给村庄精英，村庄精英再通过自己的熟人关系网络，消化项目落地中的问题。项目分利秩序向村庄精英扩张，一方面可以整合村庄力量，保证项目顺利落地；另一方面可以减少村级组织的项目监督成本，因为熟人关系网络的内部约束机制可以对村庄精英形成有效的监督和约束。

（三）柔性的政策处理

Y乡的村级治理基本上围绕项目展开，但项目落地过程并非一帆风顺。在这个过程中，需要村干部与村民进行良性互动，对村民进行动员。同时，村级还必须解决征地、赔偿、矛盾化解、利益协调等问题，当地将这一系列问题的处理过程统称为“政策处理”。“政策处理”的好坏反映了村级治理的效能，Y乡通过弹性化的乡村关系及柔性的行政任务和灵活的协调方式，解决了项目实施中的难题。

一是弹性的乡村关系。通常来讲，乡村关系的紧密度影响着村级治理的效果。在Y乡，乡村关系一直相对平和，乡对村没有过高的要求与期待，村对乡的依赖性也不强，乡镇给予村级较大的治理自主权。村级有自主性后，就能够根据自身情况将乡一级的发展任务转化为村级治理目标，与村庄内生发展需求对接；同时，在相对弹性的乡村关系中，村干部具有一定的自主性，也能提升与村民打交道的能力。

二是柔性的行政任务。村级治理的弹性空间很大程度上与治理任务有关，而治理任务一般分为硬任务和软任务。硬任务因为强大的行政压力，村干部基本没有讨价还价空间。在Y乡，乡一级虽然有很强的发展动力，但自上而下的硬性行政任务落到村一级之后会保留一定的弹性空间，即硬任务背后是软性要求。当前，输入各村的项目资源越来越多，村里要负责土地的征收、赔偿，村民利益补偿、矛盾协调等“政策处理”任务。乡里对于这些任务的考核有一定的灵活性。如修路，若遇到实在无法解决的钉子户可以调整路线，只要最终路线达到预先规划的80%就符合要求。换句话说，在修路过程中，村干部有20%的弹性空间。有了这个弹性空间，就算村干部能力较弱，也可以解决项目落地问题。

三是灵活的协调方式。项目进入村庄后，“政策处理”工作由村组分工完成，村一级负责协调统筹，村民小组落实征地利益分配。因此，项目落地过程中涉及的“政策处理”工作很大一部分分配到村民小组，由小组长动员群众实现项目落地，村一级的项目落地问题便转化为村民小组内部的合作问题，小组长基于自我激励、社会激励和制度激励来承担“政策处理”的部分成本，同时用制度化手段和社会制裁对钉子户形成约束。例如，2019年，A村征地赔偿标准为61元/㎡，征地款划归村民小组，其中21元/㎡的青苗补贴归农户，40元/㎡征地补偿划到村民小组，在村民小组内均分。这样一来，土地利益分散到农户和村民小组两个主体，极大稀释了土地利益的密集度，比较容易通过积极分子带头、少数服从多数的方式达成一致。

三、弹性治理的实现机制

在Y乡，弹性治理之所以可能，除了乡村组织善于根据本地实际情况灵活运用制度和政策外，还得益于乡村治理过程中动员机制和监督机制的建立及有效运转。

（一）动员机制

动员是乡村弹性治理的前提。要完成各项治理任务，乡村组织必须形成有效的动员机制，将村庄各种力量动员起来。以项目实施为例。在Y乡，无论是项目落地环节，还是政策处理环节，都形成了有效的动员机制。乡村组织除通过会议（村民大会、党员大会等）、制度等较为正式的方式动员和组织村民外，还善于利用身份、关系和利益等非正式方式实现对村民的动员。

1.身份动员。在治理过程中，村干部运用政治组织、政治角色、政治精英等身份资源进行动员。如村庄中的党员、村民代表和退休干部等具备一定的政治性身份，他们所享有的身份与地位赋予其一定的政治性义务，村干部通常会利用党员和村民代表这类政治角色来动员群众、宣传政策、调解矛盾等。例如，在项目落地过程中，X村党员发挥了重要作用，不仅带头调换土地，还积极主动帮助村干部动员群众、协调矛盾。H村新选举了一批村民代表来协助村干部宣传政策方案、动员村民群众。L村成立的“老娘舅调解室”，通过聘请调解员的方式为“老娘舅”群体赋予一定的政治性身份，以便化解矛盾纠纷，实现更好地动员。

2.关系动员。在村级治理中，村干部常常运用熟人社会关系、传统规则、文化习俗等社会资本对村民进行动员。以矛盾纠纷的治理为例。L村为了化解矛盾纠纷成立了“老娘舅纠纷调解室”，“老娘舅”是村庄中具有威信的人物，“情理法”是他们调解矛盾纠纷的依据。“情”是指村庄社会日常生活中建构起来的熟人社会关系、人情面子、社会规则等；“理”主要是熟人社会中的一套评判标准；“法”是指具有强制力的国家现代法律。在村庄社会中，村庄矛盾纠纷的调解需要综合考虑情、理、法。此外，村级治理中的许多工作也需要借助熟人社会关系进行动员。H村在修筑山道时，涉及占地、征地等事项，需要对相关村民做工作，特别是遇到“钉子户”时，村干部往往会利用自己的私人关系来做工作，或是请“钉子户”的亲戚做工作。

3.利益动员。在村级治理中，村干部采用利益驱使或吸纳的方式来进行动员。在内生社会秩序较弱的原子化地区，村庄由于缺乏内生的社会动员机制，只能用利益驱使的方式实现动员。例如，在税费时期，为了动员村干部收取“三提五统”费用，往往默许村干部在收费过程中获取私利。在资源下乡背景下，村一级不再面临收费难问题，而是如何将资源、项目顺利落地。在项目落地中，如出现“钉子户”或“硬骨头”，项目可能被迫暂停。为了解决“钉子户”和“硬骨头”，村干部只好给他们一定的好处和利益，以使他们做出让步。此外，因项目运作的市场化逻辑，村干部也会把非体制内的社会精英、经济精英等群体吸纳进来，这些群体与乡村干部之间也发生紧密的利益交织。如此一来，乡村利益共同体不再是简单的乡村两级主体，还包括多个社会主体的参与。因为利益的卷入，村庄社会各类主体都在一定程度上被动员起来了。

（二）监督机制

监督是规范乡村弹性治理的重要环节。目前，输入Y乡村庄的资源越来越多，利益越来越密集，村级在项目分配过程中拥有一定的自主支配权，如果没有对项目实施进行有效监督，可能出现贪污腐败现象，造成村级治理失效。Y乡的监督机制分为制度性监督、政治监督和社会监督[17]。

1.制度性监督。村民民主监督是中国农村村民自治的重要内容，也是“五大民主”之一。自村民监督委员会（以下简称村监委）创设以来，村监委成为村级监督权运行的载体。在Y乡，村监委会的职责主要包括监督村级资金的使用情况、扶贫物资的发放、项目招投标、工程决算审核、三资管理、财务支出审核、村两委干部的工作情况等。在监督过程中，村监委会作为一个制度性设置，并不是通过分权的逻辑来实现村级权力的制衡和约束，而是通过完善村民自治制度来实现权力的制约和规范，目的是把权力关进制度的笼子里。

2.政治监督。虽然制度性设置能够在一定程度上规范和约束村级权力的运作，但制度不是万能的，制度的运作有时会因人为因素而失去约束作用。在村级治理过程中，仅仅拥有制度性监督机制还不够，比如当村监委被作为民主监督的主体建立起来时，人们又会担心谁来监督村监委的问题。实际上，不仅村监委面临谁来监督的问题，村民委员会与村级党组织同样也面临这样的问题，这就需要制度以外的监督机制来对村级组织进行监督。从Y乡来看，除了村监委等制度性监督机制外，最有效的监督机制就是政治监督。政治监督主要以党章、党规、党纪和宪法法律为依据和标尺，重点监督党组织和党员干部的各类行为。

政治监督能够在村级治理中发挥作用，主要是因为“村三委”并非是各自独立的组织，而是受党组织领导的村级组织。与此同时，村级组织也受到上级“条线部门”的监督，如村支部受乡党委的领导和监督，村监委受乡纪委的监督。政治监督作为乡村治理过程中的一个重要监督机制，督促乡村组织履行自身职责，推动权力运作的规范化、合法化和公开化，以防止村级治理过程中的官僚主义和形式主义，以及治理主体不担当、腐败、损害公共利益等问题，保障村级治理的有效实现。

3.社会监督。相对于制度性监督和政治监督，社会监督是一种非正式的监督机制，指的是党委、政府或村级组织以外的社会组织或村民群众对村级组织及其治理活动进行的监督。从村庄治理实际来看，群众监督和舆论监督构成了村庄社会监督的两大形式。

群众监督指村民通过批评、建议、检举、揭发等方式对村级治理主体权力行为的合法性与合理性进行监督，是村级治理监督机制中不可缺少的重要组成部分。Y乡的村监委在实践过程中受到许多社会监督的约束。首先是比较书面化的监督。在村务公开栏中，村级组织需要公示村里有什么项目、资金是多少、村干部的工资是多少、征地赔偿数额是多少，且张贴时间较长，便于村民进行监督。其次是对村监委的事后监督或事后追责。村监委负责的工程质量、项目推进、财务监督以及财务公开等工作，事后如果被村民举报或是查出问题，村监委将被追责。

舆论监督是指村民基于村级治理中的某些事项、活动持有趋于一致的信念、意见和态度，进而形成舆论，以达到监督的效果。村庄中的舆论监督机制相对于群众监督可能会弱一些，因为村庄社会是否能够形成一定的舆论约束力，与村庄社会结构有着密切的联系。在共同体意识比较强的村庄，舆论的监督作用会比较明显，而在原子化村庄，舆论的作用则不大。当前，因为村庄熟人社会的色彩依然存在，依靠人情、面子、声望来运转的舆论约束机制依然能够起到一定的作用。如在项目落地过程中，村庄熟人关系网络的内部舆论监督机制可以对村庄精英形成有效的监督和约束，促使他们按时、按质、按量完成项目。

四、结论与讨论

当前，乡村社会正处于从传统社会向现代社会转型的过渡阶段，过渡型社会必然会面临更加复杂、多元的社会问题，为乡村治理带来更大的挑战。在此背景下，乡村治理表现出治理目标与治理需求存在张力、策略性应对突出和弹性治理鲜明等多重样态[18]。实现乡村治理有效的关键在于赋予基层一定的弹性空间，基层拥有了治理的弹性空间，也就具备了一定的自主性，才能根据实际情况进行创新，实现有效治理。弹性治理因为具有灵活、柔性、适应性的特点，调动了村干部积极性、激活了乡村体制、有效吸纳了社会力量、缓解了干群矛盾，逐渐成为乡村治理中的一种实践智慧。

一是调动了村干部积极性。在乡村治理过程中，如何调动村干部积极性、整合干部力量是村级有效治理的关键。从全国范围来看，村庄主职干部（书记、主任和监委会主任）在行政动员和薪酬的激励下有较高的积极性，如何调动副职干部的积极性是当下的关键。一般来说，副职干部的工资如果与主职干部相差过大，很容易造成副职干部的不满和消极懈怠。比如湖北省将一肩挑的书记工资提得很高，引起副职干部的强烈不满，不配合书记工作，甚至出现“一人做事，多人围观”现象。Y乡通过双轨制村干部创新，有效统合主职干部与副职干部力量，调动副职干部积极参与村级治理。主职干部拿财政工资，副职干部拿务工补贴，按照具体工作量给副职干部发放报酬。此外，“轮班制”规定了村干部的值班时间，保证副职干部之间收入均衡，有利于调动全体村干部的积极性。

二是激活了乡村体制。“乡政村治”是人民公社体制解体后国家对乡村社会的制度安排。农村税费改革后，国家资源开始大量进入农村，在此过程中，许多制度、规则、技术进入乡村，村级组织普遍出现了行政化问题，村级自治空间被压缩。这反映出资源的输入并没有激活乡村自治，而是带来了村级组织的行政化。从Y乡的实践看，随着国家资源的下沉，村级组织并没有因此悬浮，相反通过柔性的行政任务和灵活的项目运作为村级治理创造了较大的自主空间。行政任务作为外生力量进入村庄，村级组织根据村庄情况有序推进，村级组织拥有一定的弹性运作空间，村庄治理被进一步激活。

三是吸纳了社会力量。弹性治理不仅要求“去中心化”[19]，即要推动权力和资源向基层下沉，还要求多元主体的参与[20]。这是因为多元主体参与可以将社会力量和资源整合到治理中，进一步释放治理的压力，实现有效治理。Y乡在灵活的项目运作中，通过利益让渡或扩张的方式将体制外的社会精英、经济精英等吸纳到村级治理中。

四是缓解了干群矛盾。一般来讲，面对刚性的政策和任务，村干部不得不采取一些强制性的治理方式，以保证政策的落地和任务的完成。在此过程中，因为治理手段、方式相对强势，容易激化干群矛盾。另外，刚性的政策和任务不仅没有给村干部带来自主空间，反而会给村民特别是钉子户营造较大的博弈空间。这样一来，村庄既不能按时完成任务，还会增加治理成本。在Y乡，村级治理过程能够缓解干群矛盾，有效化解钉子户问题，很大程度得益于村级拥有弹性的治理空间。如村庄项目落地涉及公共利益和私人利益之间的博弈，但因村级拥有一定的项目自主支配权，村集体对项目运作有一定的弹性空间，钉子户的博弈空间相对变小，干群关系总体温和。

弹性治理在基层治理中的有效性，意味着其具有一定的现实合理性。首先，政策环境和村庄环境差异是促使乡村治理保持弹性的重要因素。政策环境可以理解为政策执行的宽松程度。一般来说，刚性的政策进入基层后，乡和村基本没有讨价还价空间，如原来实行的计划生育和农业税费政策。相反，柔性的政策则会给基层保留一定的弹性空间。但是，由于村庄环境呈现出区域差异，即使是刚性政策，因受到村庄环境的影响，也可能被村庄社会中的非正式规则弱化。比如，农业税政策的实施在全国都比较强硬，但在Y乡表现得并不强硬，村一般只能收到80%，剩下的则由乡里来收取，或乡村通过其他方式进行弥补，乡村关系是比较松散、有弹性的。另外，村庄中权力运作的非正式一面，也能在一定程度上弱化刚性的政策要求。

其次，乡村治理具有人本主义特征，只有做好群众工作才能抓住人心，只有积累良好的干群关系才能为治事打好基础。简单来说，乡村治理的核心是要与各种各样的村民打交道，平衡复杂的人际关系。一方面，村庄个体间的差异非常大，需求和利益混合多元化；另一方面，乡村两级受到规则、体制及资源的约束，这为乡村治理带来很大的困境。在此背景下，乡村想要取得良好的治理效果，就必须以更加灵活、柔性的体制或方式来应对复杂化的村民的治理需求。

再次，弹性治理是乡村治理转型的必然体现。乡村治理转型是应对乡村社会各类深层矛盾，实现乡村治理现代化的必然要求。当前，乡村治理主体逐渐从单一向多元转变，在治理中越来越强调多元主体参与。一方面，各种社会力量在承担一定的治理任务的同时，也分享了一部分国家权力（治权）；另一方面，国家权力或制度在基层运行过程中，也在不断吸纳基层社会力量（如村庄社会中的非正式权力、制度和规则等）作为治理资源。多元主体的参与使得治理过程不得不摒弃原来“一刀切”的治理方式，转而寻求民主协商的治理方式，而民主协商的一个前提就是要保证基层拥有一定的弹性空间和自主性。

“弹性治理”虽能带来一定的治理效能，但也有其限度，需要我们正确对待。弹性治理存在一定的限度，即在治理过程中需要弹性的一面，但也不可缺少刚性，治理并非越弹性越好，而是要在刚性与弹性之间寻求平衡。在乡村治理过程中，保证刚性的一面，主要是为了使政策、制度在大方向上不偏移、在实践过程中不变样，保持政策的合法性和权威性。一般来说，国家实行某项政策或制度，都会有共同的目标预期，具有一定的整体性和统一性，不能完全差异化执行。完全差异化执行，很难实现政策、制度的预期统一性目标，甚至与预期目标发生严重偏离，这就要求在治理过程中必须保留刚性的一面。如Y乡虽然给予村级一定程度的项目自主支配权，但为了保证项目能够切实回应村民的需求，避免资源浪费或被贪污，又建立起了比较完善的项目运作监督机制。

“任何现代政府都不能是一个绝对刚性的政府——一个完全依靠既定制度和正式规范的政府”[21](p180)。保持政策或制度的弹性，目的是要给政策的落地或制度的运转保留一定的弹性空间，这是因为基层社会千差万别，各个村庄的实际情况不一，有了弹性空间才能保证政策和制度能够灵活地根据村庄实际执行，并最终取得良好成效。基层治理保留一定的弹性空间，能够赋予基层一定的自主性，有利于基层根据实际情况完成相应的治理任务。但如果弹性空间过大，没有刚性的规则约束，不仅会导致政策或制度与预期的目标发生偏离，还会促使地方主义、策略主义等问题的产生，这是需要人们警惕和防范的。

① 2019年7月6日—25日，笔者参加了武汉大学中国乡村治理研究中心研究团队在浙江省S县Y乡3个村庄的调研，本文资料来自此次调研。调研期间的数次讨论为本研究提供了启发，对所有调研人员和接受访谈的乡镇干部、村干部和村民表示感谢。

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