农村基层党组织引领乡村治理：逻辑机理与实践进路

杨 波,袁俊辉

（四川开放大学 文法学院，四川 成都 610073）

乡村作为国家治理的微观单元，是服务群众的“最后一公里”，而农村基层党组织是传达、贯彻、执行党和国家“三农”政策的前沿力量，是推动乡村治理能力现代化的核心和关键。党的十九届四中全会提出要健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系。2019年中共中央办公厅、国务院办公厅出台的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》强调,要完善村党组织领导乡村治理的体制机制，发挥党员在乡村治理中的先锋模范作用。当前，我国正在全力推进乡村振兴战略，要成功应对农村出现的新矛盾和新挑战，就必须充分发挥农村基层党组织的权威性、整合力和战斗力，以组织强推动基层稳，进而实现全局稳、事业兴。

一、农村基层党组织引领乡村治理的逻辑机理

（一）从历史逻辑来看，彰显了百年大党领导乡村有效治理的经验启示

习近平总书记指出，党的历史是最生动、最有说服力的教科书，必须把党的成功经验传承好、发扬好[1]。在党的百年历史进程中，我们党始终坚持发挥党组织的政治优势和组织力量来实现党对农村工作的全面领导。以毛泽东同志为代表的中国共产党人通过农村党建开展革命动员和理论宣传，为不同阶段革命任务的完成提供了阶级力量保证[2]。邓小平同志强调搞社会主义，没有党的组织是不行的，进一步指出要加强农村党的堡垒作用，发展党的问题很重要[3]。江泽民同志认为村级组织建设的关键是抓好两条，一条是建设一个好支部，一条是发展集体经济，真正做到有人管事、有钱办事[4]。胡锦涛同志认为农民要致富，关键看支部，要让农村基层党组织在建设社会主义新农村过程中更好地发挥战斗堡垒作用[5]。习近平总书记强调要加强党对“三农”工作的全面领导，要选优配强乡镇领导班子、村“两委”成员特别是村党支部书记，建设一支政治过硬、本领过硬、作风过硬的乡村振兴干部队伍[6]。从历史演进逻辑来看，中国共产党自成立以来，始终将农村发展、乡村治理与党在各个历史阶段的重要任务紧密相连，把解决“三农”问题作为稳固党在农村执政根基的保障。

（二）从理论逻辑来看，生动诠释了马克思主义政党的本质特征

政党性质和宗旨是一个政党执政的根本遵循。中国共产党自诞生之日起，始终坚持以马克思主义为指导，代表的是最广大人民的根本利益，其初心使命是全心全意为人民服务。一方面，农村基层党组织引领乡村治理体现了党的全面领导的执政原则。马克思、恩格斯在其著作中指出，社会主义革命和建设都离不开党的领导[7]。我国是农业大国，农村稳才能全局稳，而办好农村的事情关键在党，其原因在于我们党能在各个历史阶段针对农村亟待解决的复杂问题前瞻性地制定相应的方针政策。同时，农村基层党组织能够把党中央的政策、主张落实到最基层，使乡村治理更能彰显公共利益和人民价值。另一方面，纯洁性和先进性是中国共产党的鲜明理论品格，这就使我们党在推进乡村治理过程中能够始终代表中华民族和全体中国人民的根本利益，具有进行乡村治理的行动自觉，这就意味着中国共产党不会受制于某一阶层或某一群体的根本利益，也不会局限于眼前利益或局部利益，而是着眼于新时代背景下整个乡村社会的发展变化和结构性特征，进一步重构乡村社会的组织形态、变革乡村治理机制，不断提升乡村治理现代化水平。

（三）从实践逻辑看，推动了乡村治理整体效能的显著提升

乡村作为治理的基层场域，其治理质量直接关系到国家治理水平的高低。党的十九届四中全会提出，要推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层，更好地提供精准化、精细化服务。农村基层党组织通过其核心领导力、思想引领力、社会动员力统筹乡村治理的全过程，从而确保了乡村有效治理目标的实现。一方面，通过权威性整合形成治理共同体。农村基层党组织可以通过其权威性、合法性的优势进行跨部门、跨层级的高效动员，把村“两委”、农民、社会组织、自治组织等各类治理主体整合进来，使之粘合在一起为推进某些问题的解决进行必需的合作，以此提升农村基层党组织引领乡村治理的整体效能。另一方面，不断强化对自治、德治、法治的引领作用。自治是指农村基层党组织通过赋权增能提升村民参与乡村治理的积极性和主动性，进而激活乡村治理主体的内源动力；德治是指充分发挥农村基层党组织的思想引领和价值塑造功能，进一步培育乡村治理的共同体意识；法治是指农村基层党组织用法治规范公共权力运行，规范民众参与行为，保障村民合理诉求和合法利益[8]。

二、农村基层党组织引领乡村治理的现实阻梗

（一）领导权威“虚化”，消解了党组织的核心引领作用

农村基层党组织领导权威是指构建科学的组织架构、高效的运行模式和优质的党员队伍，通过组织、协调、动员、服务等社会功能发挥统领乡村治理的各项工作。当前，许多农村地区面临着“空心化”发展困境，加之农村党建与“三农”工作融合不深，农村基层党组织的“悬浮化”极易形成治理真空，造成党群关系、干群关系紧张，使农村基层党组织的领导权威受到质疑和挑战。一方面，部分农村基层党组织带头人能力水平不高，导致乡村治理效能的“耗散”现象突出。随着城镇化进程加快，许多有知识、有能力的农村青壮年流入城市，部分农村党组织成员年龄偏大、文化水平较低、视野较窄，治理能力与时代、民众的期盼有较大差距。此外，部分农村基层党组织带头人缺乏全局观念，责任意识淡薄，“领头羊”作用发挥不明显，威信度不高[9]。另一方面，政治引领力不足，农村基层党组织凝聚力较低。主要表现为一些农村基层党组织政治站位不高，政策执行过程中容易选择性执行、机械式执行，甚至少数党组织负责人把人民给予的权力当成了为自己谋利的工具，在乡村治理过程中进行利益寻租、截留公共资源、占取公共利益，选人用人也还存在家族势力等“中梗阻”现象，使得干群关系紧张，严重消解了党在广大农民心中的权威性和合法性，无法为乡村治理提供强有力的组织保障。

（二）价值引领“淡化”，乡村治理的文化根基还不够牢固

文化振兴是乡村振兴战略的重要组成部分。改革开放以来，我国农村经济取得空前的繁荣发展，但部分农村地区的文化发展与之不匹配，出现了文化断层，导致了乡村伦理失范[10]。一方面，农民的价值认同理性化与乡村文化建设存在张力。在现代农村社会，价值碎片化和多元化导致文化传承的载体断裂，乡土文化在现代工业化大潮的挤压下逐渐式微。特别是随着市场经济的发展，部分农民的价值认同更加倾向于“经济理性主义”，传统农村社会形成的出入相友、守望相助的人文情怀和道德秩序正在慢慢消解。加之部分农村基层党组织在乡村治理过程中缺乏辩证思维，在乡村建设中“重经济利益、轻文化精神”，乡村文化建设过多重视文化设施、场所等硬件建设，忽略了文化价值的引领功能和治理功效。另一方面，部分农村基层党组织缺乏文化引领能力。农村党员干部作为文化引领的核心力量，其党性教育、道德教育尤其重要。当前，部分农村党支部组织生活流于形式，“三会一课”落实不到位，党的政治理论学习与“三农”实际工作结合不深，主流意识形态传播方法陈旧，从而导致对习近平新时代中国特色社会主义思想的精髓领会不深，没有做到真学、真懂、真用，使党的主流价值在农民群体中面临“集体失语”的尴尬境地[11]。

（三）动员能力“弱化”，“多元共治”格局尚未形成

“一核多元，协同共治”是推动乡村有效治理的重要途径。从治理主体来看，农村基层党组织应有效动员农村社会组织、自治组织、农民等多元治理主体的参与，不断提高乡村社会的治理效能；从治理资源来看，农村基层党组织能够推动国家制度性资源和乡村内生性资源的互嵌互构，从而夯实乡村振兴赖以发展的资源基础。但就现实情况而言，部分农村基层党组织还存在自身建设缺位、能力不高等现实困囿，组织动员能力较弱。一方面，经济驱动力不强，使得“三农”政策执行出现空转。在推进乡村振兴战略进程中，产业发展、经济繁荣仍然是乡村治理的重点[12]。但是，部分农村基层党组织缺乏强烈的市场竞争和现代农业经济意识，在推进乡村经济内生性和韧性发展方面驱动力不强，从而导致国家“三农”政策无法落到实处，农村基层党组织的组织动员力也不断被消解，从而降低了其他治理主体的参与意愿。另一方面，农村公共服务供给能力的“滞后化”，致使其号召力逐渐式微。新时代背景下，广大农民愈发追求更高的生活品质和更可靠的社会保障，农民个体由于其异质性特征对公共服务的需求也越来越多样化和优质化。但从目前现状来看，部分农村基层党组织公共服务供给意识不强，在动员和盘活国家制度性资源和乡村内生性资源方面能力不足，公共服务供给均等化和精细化较为欠缺，使得民众对党组织这一“主心骨”失去信任，农民参与乡村治理的积极性大打折扣，从而降低了乡村有效治理的达成度。

三、农村基层党组织引领乡村治理的实践进路

（一）突出政治核心引领力，巩固党在农村的领导地位

马克思指出，没有权威就不可能有一致的行动，更无法组织起联合活动[13]。农村基层党组织作为乡村治理场域中的核心主体，为协调、凝聚其他行为主体进入该场域进行协同治理提供规则和策略。因此，强化政治权威引领是确保农村基层党组织高效运转的前提和基础。首先，要坚持党管农村工作的政治原则不动摇。农村基层党组织是农村各类组织和各项工作的领导核心，是乡村治理现代化的根本保证。因此，在乡村治理过程中要充分发挥农村基层党组织总揽全局、协调各方的“头雁”效应，坚持把党的制度优势转化为治理效能，真正成为巩固脱贫攻坚成果、推进乡村振兴的“领头羊”。其次，要确保农村基层党组织的“有效在场”。农村基层党组织要改变过去官僚化、形式化的工作方式，变激进式说教为渐进式嵌入，同时要把农村基层党建与“三农”工作进行深度融合，把党建工作做到农民最关心的、与其自身利益最直接的事情上去，着力提高农村基层党组织“有效服务”的水平，进一步解决农村基层党组织“虚化”“边缘化”和“悬浮化”的困境[14]。最后，要强化党组织的革命性锻造。在新时代背景下，农村基层党组织要不断加强自身建设，提升治理使命的自觉性。要通过“三会一课”、谈心谈话、民主评议等方式不断强化理论武装，提高党性修养和法治思维，保持共产党员的先进性和纯洁性。要坚持全过程民主原则，打破地缘、血缘、家族等利益集团的藩篱，提高各行为主体的参与和监督力度，不断提升农村基层党组织的权威领导力。要进一步优化农村基层党组织队伍梯队结构，通过出台激励性政策引导有知识、视野宽、甘于奉献的“新乡贤”回乡创业，把具备条件的能人志士吸纳进领导班子队伍，不断提升化解乡村矛盾、破解“三农”难题的能力。从近年乡村治理实践来看，农村基层党组织的核心引领作用正成为乡村有效治理的重要保障。例如，2015年以来，湖北省大冶市坚持以自然村湾为主体组建党支部或党小组，形成村委会、村庄理事会、农户三级治理平台，延伸村民小组自治，整合村庄治理资源，这样不仅强化了农村党组织在基层治理格局中的核心地位，同时也开启了党建引领村庄活力的生动局面。2016年以来，江苏省邳州市坚持以“党建+”为统领，让公权力全面介入公共领域，这样既维护了党的形象和威信，又提升了基层党组织的组织力，形成了党建引领乡村空间治理的“邳州探索”。

（二）强化思想文化引领力，深化乡村文明建设

习近平总书记指出，要弘扬新风正气，推进移风易俗，培育文明乡风、良好家风、淳朴民风，焕发乡村文明新气象[15]。因此，在乡村治理过程中，农村基层党组织要不断加强乡村文明建设，让党的主流价值形态在乡村社会落地扎根。一是要加强教育引导。农村基层党组织要发挥党的宣传喉舌作用，要善于将党的核心价值观嵌入到农民的日常生活中，努力提升个人品德，自觉弘扬家庭美德、社会功德，推动乡村文化振兴[16]。需要注意的是，由于乡村社会的地缘性，不同的乡村形成了自身不同的乡风文化和价值体系，已经成为他们建构邻里关系的意识规则，农村基层党组织在对村民进行核心价值观引领的时候，不能一味地去解构现有的乡村价值体系，要善于把党的主流价值观同已有的乡村价值体系进行融合，在引领的同时不断超越，最终实现党的主流意识形态统领乡村文化治理的各个环节。二是强化乡规民约建设。乡规民约具有强烈的价值指向功能，能够激浊扬清，惩恶扬善，引导农民自我约束、自我管理，最终实现自我提高[17]。农村基层党组织要按照贴近农村、贴近农民、贴近时代的原则，制定和完善一批村规民约，使核心价值观能够更好地与当地的乡村文化和习俗结合起来，不断推进村民自治，自觉传播优良乡风。最后，要创新传播手段和载体。农村基层党组织要善于将党的价值体系加以时代转化和方式创新，不断增强其吸引力和感染度。一方面，要以微观促宏观。农村基层党组织要把诚实守信、崇德向善等内容纳入优良家风培育内容中，引导每个家庭成为乡村文明传播的微观单元，进而推动整个乡村社会文明程度的改善。另一方面，要善于利用地方特色资源，丰富核心价值观的传播载体，不断提升核心价值观的感知度和认同感。此外，要善于培养新乡贤文化，深入挖掘身边的道德模范、优秀干部等典型事迹，通过示范效应带动乡风文明的提高。可以说，乡村文明建设作为一种软实力，正逐渐成为提升乡村治理整体效能的重要抓手。例如，2013年以来，山东省曲阜市坚持文化强市战略，在基层治理中建立“党建+新时代文明实践中心”，完善乡村儒学普及推广网络，建设国学体验基地、儒学讲堂、孟子讲堂等实践基地，常态化开展优秀传统文化普及教育活动，从而实现了文明入心知美丑、以文化人育新风。2014年以来，北京市顺义区通过“三上三下”的工作流程将规范村规民约作为优化治理结构和提升基层治理效能的重要举措，积极引导民众自我管理、自我教育、自我约束，推动了社会良好秩序的建构。

（三）提升组织动员力，构建协同共治新格局

习近平总书记强调要以提升组织力为重点，突出政治功能，把基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒[18]。因此，要进一步提升农村基层党组织整合社会各类资源的动员力，不断提升乡村治理的效能。一是积极动员群众。农民是乡村社会的主体，也是乡村治理最直接的感知者和获益者，他们是否积极有效参与关乎乡村治理的成败。因此，要不断健全和完善农村基层党组织领导下的协商民主和基层群众自治制度，不断提高农民参与的主动性和创造性。此外，针对广大农民对高质量生活的向往越来越迫切这一现实状况，农村基层党组织要不断提高公共服务均等化和优质化水平，精准回应他们的个性化、多样化、差异化需求，进一步提升公共服务的可及性、获得感和满意度[19]，通过密切党群关系带动农民参与治理的积极性。二是要强化农村经济性组织的动员力。农村基层党组织要充分发挥其权威性和整合性优势，为农村经济性组织在管理运行、资金筹措、利益协调等方面提供帮助，要在财政补贴、税收减免等方面争取政策优惠。此外，要善于吸纳致富能人和职业农民加入农村经济性组织，通过生产知识和技能传播克服小农经济的自我封闭性，不断改善农业产业结构，拉动农村经济发展。三是要提升社会组织的动员力。乡村作为自我管理和自我服务的地域生活共同体，在长期生活所凝聚的“熟人社会”基础上形成的各类社会组织理应成为乡村治理的重要力量[20]。农村基层党组织要进一步赋权增能，健全农村社会组织的激励机制，在“三社联动”的基础上参与乡村社会的共建共治，不断改善社会保障和民生工作，推动建立自治、德治、法治相结合的乡村治理体系。具体而言，行业协会商会和科技类社会组织要围绕“产业兴旺”、生态环保组织围绕“生态宜居”、文化领域组织围绕“乡风文明”、慈善组织围绕“生活富裕”、社区社会组织围绕“治理有效”来链接社会资源，服务农民群众、提升治理水平。党的十八以来，协同共治正逐渐成为提升乡村治理内生动力的重要引擎。例如，2013年以来，浙江省桐乡市突出党建引领，建立政府、社会组织、民众等各类治理主体协同共治机制，充分发挥“一约两会三团”的协同作用，在乡村治理中坚持自治、法治、德治的综合运用和协同发力，乡村治理新格局得以重塑和强化。2017年以来，天津市宝坻区制定民主决策的“六步决策法”，注重引导培养基层干部的民主意识、执政为民意识，激发农民群众参与乡村治理的内生动力，解决了许多长期悬而未决的疑难杂症，乡村治理水平得到了显著提升。