乡村振兴视域下乡村公共法律服务的完善路径

2023-01-25李秀梅马怡梦

北京农业职业学院学报 2022年6期

李秀梅，马怡梦

（中共北京市委党校，北京 100044）

近年来，随着依法治国的全面推进，乡村振兴战略的稳步实施，我国政府将完善乡村公共法律服务作为重点，制定了一系列促进乡村振兴、改善乡村公共法律服务的政策。当前，我国乡村公共法律服务存在资源配置亟待提升、民间法和国家法亟待协调、法律服务工作者的队伍亟待加强等困境。乡村振兴战略的实施离不开法治的保障，必须全方位加强乡村公共法律服务体系建设，提升法律服务的供给水平，优化乡村法律服务的资源配置，加强法律服务人才保障等，实现乡村振兴与乡村法治化建设同频共振。

一、乡村振兴视域下健全公共法律服务的必要性

乡村振兴，法治同行。自党的十九大提出实施乡村振兴战略以来，乡村治理体系有了飞跃式的发展。为了促进乡村振兴战略的深入实施，我国于2021年通过了《中华人民共和国乡村振兴促进法》，该法的实施有助于乡村振兴战略的全面推进，为乡村振兴战略的实施提供了法律基石和法律保障[1]。公共法律服务体系是指以司法行政机关为主导、社会力量积极参与建立的有机系统，以实现社会的公平正义。建设乡村公共法律服务体系有利于乡村法治建设实现更高质量的发展。

司法部2014年出台了《关于推进公共法律服务体系建设的意见》（以下简称《意见》），提出构建覆盖城乡的公共法律体系，明确公共法律服务的目的和内容。《意见》界定了公共法律服务体系的内涵，即在司法行政机关的统筹领导下协同社会力量，向村民提供法律援助、人民调解、法律咨询、司法公证与鉴定、法治宣传教育等公共服务的有机系统[2]。乡村振兴战略视域下，发展公共法律服务体系是国家在法治乡村建设进程中的重要创新举措[3]。乡村公共法律服务体系主要以维护乡村公共利益为根本目的，通过提供公共法律服务的方式来提升乡村村民的法律意识，因地制宜地普及乡村法律知识，是促进乡村振兴的有效法治途径。健全公共法律服务主要有以下几点积极意义。

（一）助推乡村振兴战略的深入实施

实施乡村振兴战略是党的十九大作出的重要决策，也是新时期“三农”工作的重要举措。乡村公共法律服务是国家公共服务系统的一个重要组成部分，对乡村振兴战略的实施具有重要意义。乡村公共法律服务体系与乡村振兴的理念和目标相契合。完善公共法律服务体系对于乡村振兴具有重大的现实价值。习近平总书记在党的十九大报告中指出，实施乡村振兴战略要按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，切实增强人民群众的获得感、幸福感、安全感[4]。这为乡村法治化建设提供了明确依据。

（二）促进乡村法治化发展

乡村振兴背景下建设乡村公共法律服务体系的重要性不言而喻，该举措有助于推进乡村地区的法治现代化发展。乡村振兴是乡村治理体系和治理能力现代化的基石，而乡村振兴离不开乡村法治现代化。提升乡村法治化水平的关键在于健全乡村公共法律服务体系，采用为村民宣传法律知识、提供法律援助和法律咨询等方式，促使村民学习、使用法律，在乡村形成良好的法律氛围。此外，完备的乡村公共法律服务体系有利于解决村民的矛盾纠纷，有助于乡村从传统的人治到法治的转变，由权力本位到权利本位的转变，由经验之治到规则之治的转变。总之，乡村振兴战略的实施离不开法治思维的引导、法治手段的保障、法治文化的滋养以及法律纠纷解决方式的完善。

（三）满足村民的法律需求

随着经济的快速发展和国家对乡村地区政策的大力扶持，乡村地区市场化、商品化程度逐步提升，催发了村民对公共法律服务的需求。数字经济助力农村生产和消费方式的转变，促进了网购交易额的大幅增长。一些县域农村市场展现出蓬勃的消费升级趋势，比如阿克苏、烟台、丹东等以特色农产品为代表的地区，逐渐成为网络销售的主要产地。然而，在乡村消费新需求提升的背景下，一些消费者和生产者的法律权益保护意识较为薄弱。可见，完善乡村公共法律服务体系对于促进乡村新消费需求具有重要意义，不仅助推农产品线上销售，还有益于增强生产者的维权观念，保护农民的合法权益。

更重要的是，乡村公共法律服务体系为返乡创业者保驾护航。比如，以旅游业带动经济发展的云南省及时出台多项保障措施，为乡村振兴战略实施提供完备的法治保障：健全乡村公共法律服务网络、扩大涉农法律援助覆盖面、加大乡村法治宣传力度、加强公共法律服务信息化建设[5]。可见，良好的法治环境和政策环境可以提高创业者的积极性，保护创业者的合法权益，为返乡创业者提供全面的法治保障。

二、我国乡村公共法律服务体系面临的困境

（一）乡村公共法律服务资源配置亟待提升

乡村公共法律服务体系是一个综合的系统工程，需要各项因素统筹协调。当前，政策扶持力度不大、人员经费不足等客观因素影响了乡村公共法律服务资源和效能的发挥。首先，政策扶持力度还需加强。乡村振兴的背景下，基层政府较为重视经济发展和民生教育领域，对公共法律服务的关注力度不够。虽然司法部有明确的相关政策，但是基层司法行政机关在执行的过程中难以落实，实质效果不明显。其次，相应的财政保障不够。乡村公共法律服务具有公益性，出发点和落脚点都是为维护村民的法律利益。若仅依靠自生自发的社会力量来维持公共法律服务的运转，较为困难。因此，需要政府的政策支持和财政保障为乡村法律服务强基固本。

（二）民间法和国家法亟待协调

传统乡村社会主要依靠人情维系，法治思维较为欠缺。正如费孝通在《乡土中国》中阐释，中国社会是乡土性的，培植和孕育了具有显著中国特色的“人情社会”[6]。传统乡村社会主要是以礼法秩序、人伦道德来调整的，民间法的作用主要是以传统的“情理标准”来判断民间的是非曲直[7]。乡村法律适用的核心在于民间法与国家法的协调，两者需要达到统一的发展状态。然而，民间法和国家法既有冲突也有协调，两者冲突表现在效力方面，乡规民约效力较为低下，一些民间规则滞后于新时代的法治精神，甚至有些与国家法冲突，在农村土地使用权、老人赡养、遗产继承、邻里关系等方面较为常见[8]。若没有行之有效的法律规范作为前提，乡村法治环境就无从谈起，村民的法治思维和法治解决方式也无从改善。因此，基层法律服务工作者在处理村民间的冲突时，应当对民间法的适用规则加以调适，注重“情理标准”与“司法标准”的协同作用[9]，运用乡土文化对社会秩序进行引导，达到实质定分止争的目的。

（三）乡村公共法律服务队伍亟待加强

由于我国公共法律服务资源分布不均，再加上乡村的法律服务配置方式较为落后，专业法律服务队伍力量不足。比如，基层司法所的编制较少，这是制约基层司法行政工作蓬勃发展的瓶颈[10]。应加强基层政府对公共法律服务的政策引导和扶持，结合社会资源的力量，充分整合公共法律服务者的队伍，促使基层司法所发挥应有的效能。完备的人才体系是乡村公共法律服务的重要保障，如果缺少提供法律服务的工作者，那么公共法律服务体系就成了无源之水、无本之木。由于乡村公共法律服务的经费保障不足和人员编制所限，难以吸引优秀的基层法律工作人员，影响了乡村公共法律服务水平提升。此外，相较于严格的国家法律职业资格考试，基层法律服务工作者的考核机制较为宽松。基层法律服务工作者受法律专业教育的程度较低，解决专业问题的能力较弱。再者，由于现今物质生活压力较大，基层法律服务咨询、代理的费用低，乡村法律服务工作较为繁琐，无法吸引年轻且优秀的法律人加入到基层服务工作者队伍中来[11]。因而，加强乡村法律服务工作者的力量，确保形成可以胜任基层法律服务的队伍是提升乡村法治化水平的重要保障。

三、完善乡村公共法律服务的路径

（一）健全公共法律服务管理体制

乡村公共法律服务的完善需要管理体制保驾护航。首先，加强组织领导。各级政府要在党委统一领导下，落实政府推进公共法律服务体系建设的主体责任，及时优化公共法律服务体系建设。在政策衔接、方案实施、财政保障等方面形成工作合力。在客观机制方面，乡村振兴和乡村公共法律服务的完善离不开强有力的组织领导，因此需要落实基层党政主要负责人的职责，及时研究解决乡村公共法律服务的重大问题，制定具体的细则，全面有序推进乡村振兴。其次，建立协同推进机制。将法治乡村建设纳入乡村法治建设总体规划，确定重点任务，分阶段实施，确保各项举措和服务供给更加精准高效。最后，强化支持保障。对法治乡村建设的考核可以纳入基层政府绩效考核。在财政保障方面，基层政府可以将对公共法律服务的建设经费列入财政预算，从而有序推动乡村公共法律服务体系的建设和发展。

（二）有针对性地提升乡村法律服务的实用效能

精准化的乡村公共法律服务能够助推乡村法律服务现代化进程。客观环境对村民的法治思维影响颇深，换言之，即使村民已具备相应的法律思维，但若没有精准的乡村法律服务，在关乎自身生产、生活等重大法律问题上，村民依旧求助无门。这既是乡村法治化进程的客观阻碍，也是悲哀。故应注重提升乡村公共法律服务体系的本土性和实用性，有效增强村民运用法律的方式来维护自身合法权益的能力。

1.深度融入乡村场域之中

对任何经验的借鉴都必须以自身的资源为基础，故创新举措也要借助既有的优势条件。在发展完善乡村公共法律服务体系的路径时，首先以本土化发展为目标，增强乡村法律服务的实用性。因此，需要充分依托乡村地区的资源，提升村民对公共法律服务的接受度。比如，根据村民的信任程度和专业化水平，依托村“两委”进行投票，培养本地“新乡贤”“新讼师”等专业人才，进一步补充基层法律服务工作者。

2.以村民需求为导向提升法律服务的质量

为推动村民矛盾化解工作，需要基层法律服务工作者聚焦村民关心的问题，倾听村民的意见和需求，定制乡村公共法律服务的形式。首先，法律服务工作人员可以开展对村民的问卷调查和走访活动，实地调研村民面对法律问题的处理方式，真正帮助村民运用法律，以法治思维和法律手段处理问题。其次，基层司法行政机关可以和基层法院、律师事务所积极合作，邀请专业的法官和律师团队开展法治宣传教育活动，打通普法工作的“最后一公里”。最后，法律服务工作者还可以积极开展“民法典进乡村”等活动，维护村民的切实利益，使得相关法律知识“飞入寻常百姓家”。比如基层的法律服务工作者可以开展学习《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国农业法》《中华人民共和国土地管理法》等系列活动，结合乡村的热点和重点问题，主要对有关土地承包、彩礼返还、遗嘱继承等案例进行分析和讲解，引导村民学法、用法、遵法、守法，发挥相关法律法规对乡村振兴的保障作用，达到维护乡村和谐稳定的目标。

（三）促进民间法和国家法的融合

1.及时修订民间法

在法律效力层面，国家法的效力高于民间法效力。在国家现行法律框架内及时修订民间法的有关规则，使民间法符合国家法律的规定和精神。同时，还要根据乡村的实际情况和发展特色，精准制定颁布本土化的乡规民约，提升民间法的合法性、针对性和实效性。要充分发挥基层法院在调解乡村纠纷中的作用，激活乡村公共法律服务的内在动力，从而真正实现中国传统文化与现代法治精神的互动互补。

2.发挥民间法的积极效能

国家法和民间法是一体两面的，国家法离不开民间法，民间法需要国家法。故而，乡规民约的发展方向要与国家法律相协调。一方面，国家法可以有效保障乡规民约的约束力，另一方面，乡规民约可以细化、辅助国家法律。

司法是维护乡村村民利益的关键防线。为避免法律适用过于僵化，充分发挥司法的能动性，应当将传统优秀民间法的精神内化于判案的过程中，对某些案例进行适当调整。法官在遵守国家法的前提下，还应对符合立法原意的民间法予以参考，但不可将其作为法院和法官直接援引裁判的依据。以习惯法为代表的民间法是一种非正式的法律渊源。比如，在解决乡村纠纷的实务案件中，法官为了提高化解社会矛盾的效率，在调解的过程中沿用民间法和习惯法的规则，以达“案结事了”的目的。再比如，若双方订婚之后，男方又悔婚要回彩礼的，女方基于风俗习惯拒绝退回全部礼金，只愿退回部分。男方将女方诉至法庭，法官根据相关规定，作出支持男方要回全部礼金请求的判决。这一结果与乡村村民期待的判决结果大相径庭。在此类案件中，不仅需要依据相关法律法规、司法解释，还要结合传统的习俗和当事人的真实表意，进一步判定是否需要返还彩礼以及数额，使判决符合民间法和国家法的共同原则。

3.鼓励村民积极参与民间法的修订

乡村村民受传统“礼治秩序”的影响，对诉讼具有一定的畏惧心理或抵触心理，难以向“法治秩序”进行快速转换。因此，基层法律服务工作者要加强同村民的联系，充分反映和体现村民的意愿，保护好村民切实关心的利益。在修订民间法的过程中，应将当地乡村特色融入其中，增强村民的认同感。其次，鼓励村民积极参与。当村民积极参与修订民间法时，对法律的理解和应用水平也会随之提高。参与的方式方法多种多样。譬如，设置微信公众号，专门开通留言板这一栏目，倾听村民的意见和呼声，还可以召开专家论证座谈会，邀请基层人民法院的法官解读在实务案件的办理过程中对典型案例的裁判要旨，以探究民间法的独特效能。

综上，为促进乡村公共法律服务质量的提升，必然要协调国家法与民间法，以发挥两者本质的共通之处和有益之处。国家法偏重法理秩序，融入了最新的法律理论和实践经验，体现着国家法律的新方向。民间法偏向情理秩序，主要来源于对传统民间社会中经验习俗的归纳，展现了乡村治理中特有的经验和规范体系。故而应充分利用乡村有益的本土化法治资源，发挥其在民事纠纷调解中的积极作用。对传统乡规民约取其精华，弃其糟粕，对国家法和民间法进行最大化的调和，加强两者的融合和互动。当前乡村法治化的发展不仅需要国家法之治，更呼吁民间法自治。总之，充分发挥民间法的司法价值有助于缓解乡村地区社会矛盾，维护社会稳定、促进社会自治，最终取得良好的法律效果和社会效果。

（四）优化乡村公共法律服务的载体

新颖的法律服务形式可以提升村民学习法律知识的积极性。因此，我们要创新普法方式，在不失严肃性的同时，还能以村民喜闻乐见的形式提升其认知，以潜移默化的方式培育和发展乡村法律文化，增强村民的参与感。

1.深化法治示范村的建设

首先，以民主法治示范村为依托开展乡村建设。深化法治示范村的建设，推进“地区法治示范村”的命名活动，实施“法律明白人”的培养工程。其次，引入第三方评价机制。由相关专家和第三方机构对法治示范村进行科学、客观、系统的指导和核查。对符合条件的乡村予以命名，推广示范村的引领作用。后续还要加强对示范村的日常指导、监督和管理，定期对其复评，发挥示范作用，及时总结可复制推广的经验做法，宣传法治乡村建设各类先进典型，营造良好的氛围。最后，定期举办普法宣传讲座。比如在国家宪法日、消费者权益保护日等重要时间节点举办讲座，并设置有奖问答环节，帮助村民更好学习运用相关法律知识。

2.推进法律服务的智能化进程

随着“互联网+”的迅速发展，乡村法律服务不仅应践行司法为民的理念，符合新时代的要求，更要保障法律服务工作的有效开展和维护村民的合法权益。首先，基层司法行政机关可以在市、区设置公共法律服务中心，在乡镇设置公共法律服务站。其次，基层司法行政系统还应完善“12348”一体化呼叫系统，推动乡村地区的法律服务网同法律服务业务、政务服务智能终端等对接，实现“一网通办”，有效提升村民的办事需求响应率。最后，基层司法行政机关还应推进综合受理系统与在线政务服务平台向乡镇、村延伸。以北京市为例，乡村村民可以充分利用线上资源，通过“首都之窗—北京市政务服务网”提供的网上政务服务公共入口，实现乡镇、村级事项网上办事的“一次认证”。

（五）壮大乡村公共法律服务队伍

地方政府可按照相应的计划建设特色工程，如积极培养乡村“法律明白人”，解决乡村村民在日常生产生活中遇到的法律问题，提升村民法治素养，从而为法治乡村建设提供人才保障。

1.设立法律门诊

为有效促进乡村振兴，提升公共法律服务的质量，应全面提升乡村法律服务的供给，具体而言，交通不便、法律资源较为薄弱的地区，需要当地基层政府大力扶持，创新设置“法律门诊”“法律明白人”等新机制，探索公共法律服务的新模式。以北京市延庆区开展乡村“法律门诊”的形式为例，该形式是对我国法治乡村建设开展积极探索的鲜活实践范例，法律工作者“坐诊”的方式提升了法律服务的质量和效率，对村民而言省时省力。

2.建设专业化和多元化的乡村法律服务队伍

以政府部门为引领，有效整合基层司法行政人员的力量。乡村法律服务队伍主要包括律师、公证员、人民调解员、基层法律服务工作者、法治宣传员等。首先，壮大乡村的法治宣传志愿者队伍，以执法人员为主，人民调解员为辅。其次，基层司法行政机关还可以请专业的法官、律师，积极开展乡村法律服务的培训工作。此外，鼓励某些社会公益组织积极参与，扩大普法队伍。同时，组织社会各界的法律服务志愿者参与宣传活动，开展进户走访、以案普法等，维护弱势群体的合法权益。宣传地点可以在学校、乡村、户外，以及农民专业合作社等。最后，加大政府的政策支持和资金保障，通过政府购买服务，吸引法律服务工作者安心留在基层工作，促使更多乡村法律服务工作者参与到乡村振兴和法治建设中。

3.配备乡村法律顾问

在基层政府的支持下，进一步推进乡村法律顾问工作，可以根据实际情况，配备一定数量的乡村法律顾问，同时量化指标，细化考核方案，明确每月、每季度的法律服务咨询活动时长的计算方式。具体到乡村法律援助方面，应贯彻落实《中华人民共和国法律援助法》以及相关法律法规，为符合法定条件的农民提供法律援助。此外，还要关注乡村留守妇女儿童和老年人的法律需求，对重点对象加大法律援助力度，为留守儿童和妇女、老年人及服刑人员家属提供法律与心理等咨询服务。

（六）健全多元纠纷化解机制

人民调解作为乡村利益的解纷工具，是具有中国特色的纠纷解决机制，其发挥了积极的传播媒介作用，扮演着重塑乡村文化的传播角色，人民调解的目标与乡村振兴相契合[12]。人民调解可以更加灵活、便捷、有效地处理村民内部的问题和争议，有助于快速化解村民的矛盾，解决村民的问题。基层司法所还可以加快在线纠纷解决平台的建设，及时化解邻里纠纷，婚姻家庭、土地承包、房屋征收拆迁等常见纠纷。基层人民政府推广行政调解职责清单管理，提升行政调解规范化水平，促进行政调解与行政裁决、行政诉讼、仲裁的有机衔接，健全“多元调解+速裁”机制。以上举措均有助于推动诉讼与非诉讼渠道有效衔接，保障多元化解矛盾的工作机制高效运转。