日本海洋垃圾治理法律与政策对我国的启示*

李雨桐，曲亚囡

(大连海洋大学 海洋法律与人文学院，辽宁 大连 116023)

日益严重的海洋垃圾污染会威胁海洋生命、影响海洋景观及海洋航行，使整个海洋生态环境处于危险之中。因此，完善相应的法律法规已迫在眉睫。本文分析了日本在治理海洋垃圾方面所采取的法律措施，力求对我国海洋垃圾治理提出参考性建议。

1 我国海洋垃圾治理法律与政策概述

在海洋的污染防治问题上，我国之前出台和制定了多项法律法规，包括《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国海洋环境保护法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》《中华人民共和国海洋倾废管理条例》《防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》等。这些法律在海洋垃圾治理方面起到了重要的作用。

2 我国海洋垃圾治理法律与政策存在的问题

2.1 地方海洋垃圾法规立法权限不明

我国第十二届全国人大常委会第三次会议审议通过了立法法修正案，赋予了所有设区的市地方立法权，将过去只有49个较大的市才享有的地方立法权扩大至全国282个设区的市。地方立法权包括环境保护立法，地方环境立法才得到发展，各地都相应地制定了具有针对性和可操作性的地方环境法规及规章，比如：北京市重点针对大气污染防治；广东省针对危险废物进行防治；上海等地制定了环境保护举报奖励办法等。然而，我国尚未出台关于海洋垃圾处理的地方性法规。

地方性法规和规章之间的效力等关系并没有在《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)制定的体系中明确界定，而且在不同层级的地方法规和地方政府规章之间也同样缺乏使用标准，也缺少地方性法规和政府规章之间冲突风险防范机制。具体而言，《立法法》中没有明确规定地方性法规与政府规章的效力位阶，即使《立法法》中制定了二者在产生纠纷时的解决机制，但是也不能判断出地方性法规和政府规章之间的效力高低。[1]这样造成的结果是，为了避免和上位法冲突，地方立法机构在海洋垃圾治理法律制定上显得畏手畏脚，因此对区域内的海洋垃圾治理效果也有影响。

2.2 海洋垃圾治理单行法针对性不强

尽管我国的环境法体系足够丰富，包含基本法、各要素法以及程序法，国家性的法律起到了减少陆源垃圾入海、控制塑料垃圾问题的扩散范围的作用，但是由于我国海洋垃圾的管理问题涉及到了环保、海洋、农业等多个部门，所以在缺少国家层面专门性的政策安排和制度体系的现实状况下，在实践中依旧面临着多头管理、权责不明、投入不足等问题。

2.3 海洋垃圾治理主体规定不够明确

我国在海洋垃圾治理方面的环境保护主体规定不够完善。国内环境治理的主体主要分为政府、企业和社会组织。其中，政府主体包括中央政府和地方政府；企业则分为国有企业、民营企业和外资企业等；社会组织包括众多小型主体，有社会团体、科研机构、金融机构和媒体等。国内的三个主体在环境污染保护中既存在具体事务中的交叉关系，也存在权力位阶上的上下关系。国家政府的视角下，如《生态环境部关于2019年度法治政府建设情况的报告》中所言，在地方上存在着对环境保护和发展之间关系认识程度不够的问题，同时对绿色发展问题的重视程度也不够高。社会组织中，也存在参与领域有限、容易走入僵局等问题。从企业的角度看，地方政府在环境保护面前会优先发展经济，导致企业难以发挥自身的作用。[2]

2.4 海洋垃圾污染犯罪方面规定不完备

我国刑法在环境污染方面规定的罪名只有三个：污染环境罪、非法处置进口的固体废物罪和擅自进口固体废物罪。这三个罪名都是故意犯罪。但是，随着社会的发展和现代科技成果的广泛运用，不仅致险源在激增，而且过失犯罪的危险性也有增无减。为了保护社会，当代各国在立法中均把那些过失地将他人的生命、健康或重大公私财产置于严重的危险状态的行为予以犯罪化，在海洋垃圾治理方面也是如此。日本的《公害罪法》就是这方面的代表法之一，其第一条“无视业务上必要的注意义务”就是指疏忽大意的过失犯罪。我国应该加以借鉴。

3 日本海洋垃圾治理法律与政策借鉴

本着“可持续发展”和“污染责任承担”的理念与原则，日本关于环境保护方面的法律由许多部法律组成，其中包括《海洋基本法》《环境基本法》《水质污染防治法》《自然环境保全法》 《海洋污染防治法》等划分非常细致的单行法律。这些单行法律组成了日本海洋环境领域保护与治理的体系，从环境总体视角、海洋视角、水环境视角等方面入手，保护相关法益，共同治理海洋垃圾。

3.1 日本海洋垃圾治理的相关法律借鉴

3.1.1 《海洋基本法》

《海洋基本法》[4]是平成19年第91号法律，依照《联合国海洋法公约》制定，于2007年7月20日施行，是日本海洋权益相关的基本法。其内容包括在海洋政策担当大臣之下设置综合海洋政策本部、规定推进海洋政策的一元化和努力义务(是指日本法制上规定“必须努力去做某事”，即使不遵守努力义务也不会受到刑事惩罚或罚款等法律制裁的作为义务和不作为义务，没有法律效力)等；对海洋开发利用与海洋环境保护相协调、确保海洋安全、丰富海洋科学知识、海洋产业健康发展、海洋综合管理、海洋国际协调等条款做了详细规定。

该法包括积极推进海洋政策的义务和敦促实行，其具体内容有：关于海洋开发、利用和环境保护的“应当积极开发和利用海洋 ”(第2条)；关于海洋产业的“应当促进其健康发展”(第5条)；关于法制措施的“在法制上，必须采取财政上的措施”(第14条)。

3.1.2 《海岸漂着物处理推进法》

《海岸漂着物处理推进法》[5]是平成21年制定的第82号法律，于2009年7月15日公布施行。该法的制定目的在于，海岸边的景观和环境因为漂着物的原因被严重破坏，为了避免像海洋漂着物这样的自然灾害发生，有必要制定控制海洋漂着物数量的政策，同时也规定了政府、地方公共团体、事业者和国民的责任，这样使得海岸漂着物的应对措施可以有效推进，从而保护国民现在以及未来的健康生活。

日本关于漂着物的法律体系，首先按照《港湾法》 《渔港渔场整备法》和《海岸法》划分各自海域，但这三部法律并不能包含所有，剩下的部分就由《海岸漂着物处理推进法》管辖。各部分海域的行政主体也不相同，《港湾法》和《海岸法》的主体是国土交通省港湾局；《渔港渔场整备法》的主体是水产厅渔港渔场整备部；而《海岸漂着物处理推进法》的主体是环境省回收对策部。《海岸漂着物处理推进法》又将日本的漂着物按废弃物的类别分成了产业废弃物和一般废弃物，其中一般废弃物又分成了企业废弃物和家庭废弃物，按此分类将处理职责分给不同的主体。

3.1.3 《公害罪法》

在海洋垃圾治理方面，《公害罪法》从污染源头的拦截，对排放到海洋的垃圾主体起到了震慑作用。《公害罪法》是昭和45年第142号法律，于1970年12月25日施行。《公害罪法》是《有关涉及人类健康的公害犯罪处罚法》的通称。该法是日本在海洋环境保护领域中的一部重要的法律，旨在通过处罚在事业活动中产生与人体健康有关的公害行为，防治与人体健康有关的公害。

日本环境领域的刑事法律明确规定了结果加重犯的构成要件，以及在主观方面区分了故意和过失，并且规定了不同刑罚的处罚。此外，日本环境刑事法还有“因果关系推定原则”等独具特色的法律规定。

3.2 日本海洋垃圾治理的相关政策借鉴

3.2.1 塑料资源循环战略

令和元年5月31日，日本消费省、外务省、财务省、文部科学省、厚生劳动省、农林水产省、经济产业省、国土交通省、环境省一同发布了《塑料资源循环战略》。其主要内容共有三点：

第一，实现塑料资源循环。首先，减少一次性产品的使用。这包括产品的外包装和塑料制品，通过科学和经济手段来尽可能地减少塑料的使用，具体措施有禁止塑料购物袋免费提供的服务、寻找可代替一次性包装的材料等。其次，实现有效率和效果的可持续回收。具体措施包括将塑料资源分类，按照使用范围、场所、使用者划分，明确具体塑料回收的地点、类别、时间等，还要将制造业等生产场所迁移到国外，重新构筑国内生产回收体制。最后，使用可再生的生物塑料材料。这包括促进可回收材料开发的技术研究，调整科学研发的技术结构，大力发展生物塑料，因为其具有低成本和高生物降解性，具有很大的研究潜力。

第二，提出海洋塑料政策。这一政策以实现“海洋塑料垃圾零污染”为目标，贯彻落实塑料资源循环政策，提出以下几点举措：彻底杜绝作为犯罪行为的违法排放垃圾行为，以及包括陆地区域在内的清扫活动；抑制微塑料垃圾的排放；将海洋塑料垃圾进行回收处理；推动替代物的革新；实时掌握海洋塑料垃圾的现状。

第三，积极展开国际合作。作为塑料资源回收以及海洋塑料垃圾治理政策率先实施的模范国家，日本有责任将经验、技术、知识同以亚洲的太平洋国家为首的全世界分享，并提供必要的支援帮助，积极出力解决全球资源制约和废弃物的问题。日本政府分别收集各国的相关法律制度和知识，并“导入”国内；向各国引进塑料垃圾治理的设备；培养塑料垃圾治理人才，发展相关的科学教育活动；最后把握全球实时塑料垃圾动态及分布，调整并调节全球塑料垃圾治理的活动。

3.2.2 海洋基本计划

日本在制定《环境基本法》和《海洋基本法》之后，并制定了以基本法为基础的基本计划。海洋基本计划是日本非常重要的调整海洋环境的手段之一，由内阁府制定，通常以五年为期限，达到一定的环境治理的目标。1994年，环境省制定了第一次的环境基本计划，主要目的是保护海洋环境和沿岸自然环境。《海洋基本法》制定的第二年(2008年)，内阁府制定了第一次海洋基本计划，直到2018年的第三次海洋基本计划。

3.2.3 海岸漂浮物对策综合方针

平成22年(2010年)，日本又根据《海岸漂浮物处理推进法》发表了《海岸漂浮物对策综合方针》，国会会议决定以此方针为基础，让有关部门推进治理海洋垃圾的研究。这一行为体现了日本法律制度同政策之间的合作与配合，表现了日本在立法方面的灵活性，也使得法律具有了一定的时效性。

4 日本海洋垃圾相关法律及政策对我国的启示

日本作为工业生产大国，很早就遇到了包括塑料在内的海洋垃圾对环境方面造成的危害，制定了在海洋垃圾治理方面系统而全面的法律，取得了很好的效果。

4.1 地方灵活性较强

除了前述国家层面的立法外，日本的地方立法在海洋垃圾治理方面起了很重要的作用。国家立法是从整体和全局的角度进行立法的，但由于各地的情况不同，地方立法会根据具体情况进行补充。

日本地方立法具有较高的灵活性，《日本国宪法》第94条规定：“地方公共团体有管理财产、处理事务以及执行行政的权能，可以在法律的范围内制定条例。” 日本地方立法的界限可以总结为两点，即不违反人权保障和法律，日本政府给了地方政府在立法上更大的权力。这样一来，可以根据不同地区的经济发展、海洋垃圾现状差异，从而制定更加具有针对性的法律。

4.2 单行法律针对性强

日本在海洋垃圾治理方面相关的单行法律包括《海洋污染防治法》 《水质污染防止法》 《资源有效利用促进法》 《海岸漂着物处理推进法》等，这其中有陆源塑料垃圾的源头管理，还有下水排水系统以及近海领域水质污染管理，整体流程完整、针对性强。而且，日本海洋垃圾法律体系中，不只是立法保护的对象划分细致，其中法律条文的规定也更加完善。例如，将海洋漂着物按照海域位置分开，由不同的主体负责，提高了海洋污染防治工作的效率。日本海洋垃圾法律体系内有《濑户内海环境保全特别措置法》这类特别针对一片海域制定的法律，足见其环境保护领域针对性之强。

4.3 违法责任主体更明确

日本从1960年开始，特别是在70年代，高度关注海洋环境，其中包括高速经济发展时期内造成的水质污染和自然海滨被破坏的问题。政府在执法主体上明确划分了海洋保护的责任。海上保安厅长官的职责包括：首先，海上保安厅长官在考虑到单凭相关负责人无法防治海洋环境污染，已经实施了消除污染物、撤走船舶等措施时，有权依据《日本行政代执行法》中规定责令相关责任人承担防治措施的费用。其次，海上保安厅长官认定相关责任人不实施补救措施或者即使采取措施也无法防止污染时，也有权依法请求相关行政机关以及地方团体等实施必要的防治措施。最后，他还应当及时监测海洋污染环境情况，判断当下的污染状况，需要通知政府相关责任人员，即地方各团体长官。国土交通大臣的主要职责是负责国内交通领域的利用开发，具体在海洋环境保护方面的职责就是制定相关交通政策、管理气象事务以及确保海上安全。国土环境大臣是其中与包括海洋在内环境保护事业联系最紧密的行政长官，它主要负责环境污染治理、制定环境方面的政策。国土交通大臣同国土环境大臣共同展开海洋污染治理。[6]

4.4 严惩海洋垃圾污染的犯罪行为

《公害罪法》是日本为了治理环境污染所出台的专门的刑事法律，对海洋垃圾污染的防范与治理起着非常重要的作用。其第3条(对过失犯罪的惩罚)第1项规定：“凡无视业务上必要的注意义务，伴随工厂或事业单位的企业活动而排放有损于人体健康的物质，给公众的生命或身体带来危险者，应处以 2年以下的徒刑或监禁，或处以200万日元的罚金。” 第5条规定：“伴随工厂或企业的业务活动而排放有害于人体健康的物质，致使公众的生命或身体受到严重危害，并且认为在发生严重危害的地域内正在发生该种物质的排放所造成的对公众的生命或身体的严重危害，此时便可推定此种危害纯系该排放者所排放的那种有害物质所致。” 这一规定弥补了日本环境污染中常见的定责难和追责难的缺陷。[7]

5 完善我国海洋垃圾治理法律与政策的建议

5.1 加强法律同地方性法规的协同

我国要积极引导各沿海省份行使地方立法权，将包含海漂垃圾治理等海洋污染防治事项列入地方法规、条例，以法律我国的形式明确了海漂垃圾清理的要求和责任，并定期组织海漂垃圾治理执法检查，确保海洋垃圾治理有法可依、有法必依。在实践当中，我国也要完善地方性法规和政府规章、部门规章之间发生冲突后的争议解决问题，这一点在明确地方性法规与规章各自的范围、效力后，可以形成更好的裁决环境。例如，省级人大常委会同本级政府规章之间进行调查与协商，在难以形成合意的情况下，可以提交全国人大常委会，由其提出解决意见。[1]地方政府及各级管理部门在立法上被给予更大的权力。根据不同地区经济发展、海洋垃圾现状差异，我国要制定具有针对性的法律规定，同时要制定各层级管理部门及地方政府与上级管理部门之间的监管机制，共同维护海洋环境。

5.2 提高相关法律与政策的针对性

我国应出台一系列针对性强的法律，加强环保、海洋、农业等多个部门的协作。通过学习日本的先进经验，我国应详细划分立法保护的对象，出台相应立法，并对特定海域制定单行法律。比如，我国在陆源垃圾分类和回收领域、洗化用品中微珠使用、“限塑令”等方面的法律法规尚不健全，需要及时完善相关法律法规；同时启动对现有相关法律法规的修订程序，对现行可能涉及国内海洋垃圾问题的法律法规进行修订和增补，提高对海洋垃圾现状的管控能力。

5.3 明确海洋垃圾治理的责任主体

我国立法机构应通过法律来明确各海洋环境治理主体的职责，形成完善的权责统一体系，激发主体的自律性、自主性。在政府的正确领导下，各企业、社会团体等主体，共同发挥自身优势，这一切的前提有赖于社会的信用体系。政府的信用来自于政务诚信，是主体之间诚信的基础，同时企业和社会团体也要提升自身信用水平，提升总体效率。政府各部门之间需要完善体制，成为统一的整体，尤其是生态环境监管部门，其对污染防治、生态工程建设，以及自然资源的管理与开发上作用巨大，需要保持独立，尤其是独立于被监管的部门，这样才可能拥有和谐的环境，实现绿色发展的目标。[2]

5.4 完善海洋垃圾污染犯罪的立法规定

日本的《公害罪法》规定，将海洋垃圾污染等环境类犯罪增加过失危险犯的规定，不能将主观方面仅仅限于故意。这一点对于我国具有一定的启发作用。处罚过失犯罪不是因为造成危害结果，而是因为行为人违反注意义务，这意味着过失犯罪由结果责任向行为责任转化，可以提高各治理主体对责任的重视，还可以督促其更好地履行自身职责。同时，在出现海洋塑料垃圾污染问题时，让负有治理责任的主体受到应有的处罚，对其他责任主体起到教育作用，对自身管理的海洋区域治理得更加用心。总而言之，处罚过失犯罪，可以在问题出现时更好地解决，还可以预防未来可能发生的问题。

6 结 语

我国海洋垃圾治理的相关法律法规虽然取得了一定的成果，但仍然存在许多问题，应该学习借鉴日本的先进经验，进一步完善我国的相关法律制度。我国在海洋环境治理方面应当制定长远的目标，加大专款投入、全方位、全流域治理，尤其是地方政府，应当在法律制度、政策的引导下，细化规则，制定地方性法规。我国还要加大宣传力度，倡导保护海洋的理念，宣传相关法律法规及处罚措施，改善渔民及群众的生活，加强群众的环保意识，以维护海洋生态的良性发展。