实现我国地方财政可持续的内在要求与基本路径*

刘建民,秦玉奇,吴金光

(1.长沙理工大学 经济与管理学院，湖南 长沙 410114；2.湖南大学 经济与贸易学院，湖南 长沙 410079；3.湖南财政经济学院 财政金融学院，湖南 长沙 410205)

一 引 言

为应对结构性、体制性、周期性问题相互交织的复杂社会经济形势，自2012年“营改增”试点以来，“一揽子”减税降费政策持续加力。2019年减税降费超2万亿元，占GDP的比重超过2%，全国财政收入比上年增长3.8%，财政支出同比增长8.1%，在收入增幅明显回落的同时支出却保持较高的增幅。此外，政府债务规模也在逐步扩大，2019年末全国债务余额达38.11万亿元，其中地方政府债务余额为21.31万亿元，2020年增加到22.82万亿元，2021年全国发行7.49万亿元地方债券，其中新增债券4.37万亿元。在新冠肺炎疫情持续不断地冲击下，全球经济形势愈加不景气，加重了来自国际环境外生冲击的不确定性。虽然我国2020年GDP实现逆势增长突破百万亿元，2021年国内GDP又以8.1%的增长率强势恢复，但仍旧对地方经济发展产生不小冲击。2020年地方一般公共预算支出增长3.3%的情况下一般公共预算收入同比降低0.9%，地方财政收支缺口达到11万亿元，2021年地方财政缺口仍旧保持在10万亿元以上，同时地方政府性基金收支缺口也达到1.6万亿元，较2020年地方政府性基金收支缺口的2.5万亿元的规模有所减少，地方国有资本经营预算收支盈余也仅有1400亿元，远不能弥补巨额地方财政收支缺口，总体看地方财政缺口和财政压力依旧严峻。近年国内外不利冲击因素的累积叠加，对地方财政抗风险能力提出了更高要求，地方财政可持续面临前所未有的考验。因此，树立全局观念、系统思维和底线思维，在巩固和拓展减税降费成效与地方财政可持续发展等多重目标中寻求动态平衡，是当下我国省以下财政体制改革在困难中前行的最优选择。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”。党的“十九大”报告进一步提出了“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”，强调财政与其他经济政策协调机制和地方税体系建设，加强地方财政可持续发展保障。国家 “十四五”规划和“2035年远景目标纲要”则重点强调了建立现代财税金融体制，提出协调中央和地方财政关系的具体规范，并提出健全省以下财政体制以增强基层公共服务保障能力。此外，目标纲要各部分均对财政支持提出了新要求，并且财政作为国家宏观经济治理的重要手段，地方财政可持续性直接关系到地方政府经济治理的手段和能力，关系到国家“双循环”战略发展规划的具体实施和成效。2022年，李克强总理在政府工作报告中指出：扎实做好“六稳”“六保”工作以应对各种风险挑战，提升积极的财政政策效能，增强财政可持续性。2022年的中央全面深化改革委员会第二十五次会议上，习近平总书记在谈到省以下财政体制改革时强调“遵循健全政府间财政关系的基本原则，清晰界定省以下财政事权和支出责任，理顺省以下政府间收入关系，完善省以下转移支付制度，建立健全省以下财政体制调整机制，规范省以下财政管理”，“完善区域支持政策，推动建立县级财力长效保障机制”，并要求压实地方各级政府风险防控责任遏制隐性债务增量。地方财政可持续性牵涉我国经济发展稳定性的“大动脉”，因此在新发展格局中注重地方财政可持续性的优化尤为重要。

财政是完善国家治理结构的中枢，财政内嵌于国家治理结构之中，在国家分级治理模式下，地方财政和中央财政是相对独立的关系，地方政府治理和地方公共风险的管理仍然依靠地方财政为支撑主体[1]。因此，探索地方财政可持续性的建设举措，不仅是促进积极财政政策提质增效的客观需要，也是提升地方财政抗风险能力的内在要求，更是推进地方政府治理体系与治理能力现代化建设的必然选择。

二 实现我国地方财政可持续的内在要求

新时代我国高质量发展战略需要财政政策的持续性支撑，同时需要发挥释放市场活力的重要作用，完成财政体制改革任务以完善我国现代化财政体制与经济高质量发展需求的配合，进而发挥更大更持久的经济发展活力。基于我国经济社会发展的历史和现实，对我国财政可持续性的判断可从最低和最高标准两个方面进行：保障财政支出的资金保障以支持财政收支正常运行为最低标准，长久有力地支持经济发展、持续释放市场活力以助推经济高质量发展为最高标准[2]。在新发展格局下，一项根本性任务就是要实现地方经济社会稳定和地方高质量发展，确保地方财政可持续性成为地方财政改革发展的重要目标。基于当前我国经济发展形势与地方财政实际，要实现我国地方财政的可持续，就要围绕地方财力的可持续、区域间财力的均衡性、地方财政体制的适应性三个方面深入推进地方财政的改革与发展。

(一)地方财力的可持续是实现我国地方财政可持续的根本基础

财政支撑着公共权力的汲取和使用，通过公共经济资源的汲取和使用，像“血液”一样支撑起公共权力，而财政运转中形成的诸多关系和相关制度则成为公共权力运转的“骨骼”[1]。十八届三中全会以来肯定了财政作为国家治理的基础和重要支柱的定位，党的十九大后又赋予了在新时代国家和社会发展中要肩负的艰巨使命，但财政为国家发展战略提供资金支持的基础性职能仍旧没变。尤其是在国家多层次的国家治理现代化结构中，地方财政支撑着地方政府治理和人民安居乐业的重要任务，地方政府财力可持续与否直接关系到地方财政可持续性水平[3，4]。分税制改革后中央与地方税收分成比例既定的背景下，省-市-县三级政府财力划分成为地方财政体制改革的重点。2016年全面“营改增”后，虽然中央政府将央地税收分成比例由75∶25改为50∶50，以弥补地方损失营业税收入导致的地方财力短缺的情况，但也增加了纵向财政体制不平衡和横向财政失衡的状况[5，6]。在地方税体系尚未建立的情况下，财政纵向失衡增加了转移支付在地方财政收入中的比例，不利于地方政府治理能力的提升[7]。当前地方的自有财力，在应对新时代高质量发展战略需求上仍显乏力，尤其在经济基础发展水平不高的中西部地区表现得更为明显。适度纵向财政失衡带来的纵向财政激励对于地方政府治理和良性竞争是必要而有益的，但其前提是地方政府有能力保障区域内基本公共服务，而地方财政可持续的实现，必须要有可持续的财力保障地方基本公共服务的供给。地方政府是基本公共服务供给的主体，政府层级越低，提供基本公共服务的任务与财政能力间的矛盾越突出，面临的财政风险越大，因此，要实现地方财政的可持续，必须首先具备可持续的财力，尤其是在新发展格局下，财力建设成为提升地方财政可持续能力的第一要务。

(二)区域间财力的均衡性是实现我国地方财政可持续的现实需要

习近平[8]明确指出“共同富裕是社会主义本质要求，是中国式现代化重要特征”。区域间经济发展不平衡是我国实现共同富裕的重要阻碍之一，经济发展水平的不平衡加剧了地区间政府财力水平的差距，而地区间政府财力水平的过大差距又间接助推了经济发展的不平衡，由此容易造成区域间财力不均衡的逐渐拉大的恶性循环。从我国全局发展观角度看，区域间经济发展不均衡会造成经济发展效率和资源配置效率的损失，不利于建立财力协调和区域均衡的现代央地财政关系，区域间财力的非均衡成为我国地方财政可持续发展的重要阻力。全面“营改增”改革后，增值税分享改革较大地改变了分税制改革以来地方财政财力格局，有研究也证明了增值税分享改革虽然一定程度缓解了地方财政收入因“营改增”改革造成的减少，但增加了地区间政府财政能力的分化，加剧了地方横向财政失衡的状况[5]。此外，省域内地区间财力不均衡的情况也会导致地方政府财政能力差距加大，随着城市化的不断发展，大城市的经济发展优势愈加明显，也一定程度加剧了地区间因城市经济规模和发展水平不同而产生的的财力差距。区域间财力不均衡的情况虽然可以通过各种形式的转移支付予以缓解，但地区间财力差距过大会加重发展水平较低地区对转移支付的过度依赖，严重影响地方财政的可持续发展[9]。因此，区域间政府财力均衡化的不断提升更有利于地方财政可持续性，是稳定地方财政可持续性的重要纽带。

(三)地方财政体制的适应性是实现我国地方财政可持续的制度保障

我国“十四五规划”和“2035远景目标纲要”强调“加快建立现代化财政制度”，对财政预算制度改革、绩效预算管理、中央和地方财政关系以及转移支付制度完善、权责发生制政府综合财务报告制度和完善政府举债融资制度等进行了明确的规定，并强调了“健全省以下财政体制，增强基层公共服务保障能力”，可见，科学合理的地方财政体制是地方财政可持续的重要维系。财政作为支撑国家治理的基础和重要支柱，在支撑公共权力运转的同时形成了各种财政关系和财政管理制度，经过不断地系统化和完善最终形成了财政体制。因此，财政体制是保障财政在公共权力体系中畅通的根本[10]。分税制改革以后，我国中央和地方财政体制格局基本确定并逐渐完善、成熟，而省以下地方财政体制改革仍旧是我国建立现代化财政体制的重点和难点。各级政府间支出责任和事权的清晰界定是合理划分各级政府财力的根本前提，而地方财政体制自身的可持续性也关系地方各级财政关系的稳固性，进而影响着地方财政可持续性。如果说充足的政府财力是地方财政可持续性的基础，区域间财力均衡是地方财政可持续性的前提，那么地方财政体制的适应性反映了地方政府财政关系是否稳固、是否具有长久性、是否具有抗风险能力、是否具有足够的制度韧性以应对各种预期[11]。如果地方财政体制无法适应当前经济发展与财政关系调整的趋势与要求，必然会引发频繁的制度改革和调整，进而导致地方政府行为预期的不稳定。非稳定预期是对激励机制的破坏，无益于调动和发挥地方政府的积极性，地方财政可持续能力建设将失去制度保障。

三 新发展格局下实现我国地方财政可持续的基本路径

(一)增强地方财政政策灵活性和精准性，提升应对经济不确定性的决策能力

一是强化政府财政政策与其他经济政策的协同生成机制。“十四五规划”和“2035远景目标纲要”明确强调：通过就业、产业、投资、消费、环保、区域等政策紧密配合，构建目标优化、分工合理、高效协同的宏观经济治理体系，并首次提出财税金融体制建设。可见中央政府十分注重各类政策间的协调性，而地方政府的各项政策是在国家政策基础上的细化及具体执行举措，政策间缺乏协调性会严重削弱政策效果[12]。地方政府应坚持以主要经济政策为导向，设计主辅分明、相互搭配，协调各部门的一揽子政策体系，并在政策执行中加强调研和政策反馈，注重政策体系的渐进式完善，增强政策执行的灵活性和精准性。

二是加强财政政策目的性和方式的适应性结合。中央政府的政策因其政策对象的广泛性而以普适性为主，相对信息优势促使地方政府在把握政策的目的性基础上，结合地方经济社会实际进行政策的本土化设计，每向下一级政府就又多一层信息优势和具体情况的考量[13]，在政策具体执行方式上要求地方政府坚持政策目的性和方式适应性相结合的原则，不能囫囵吞枣地照章执行，而应认真研究政策目的与预期，考虑政策预期管理，仔细甄别政策执行对象，不断强化地方政府政策的精准性，降低地方政府财政政策设计中的不稳定预期风险和执行过程中的不适应性风险。

三是从中长期财政周期角度把握财政政策的稳定性和政策效果的持久性。经济基础与上层建筑相适应才能激发更大的发展潜力，自改革开放后，我国地方社会经济快速发展，亟须国家相关经济制度与之相适应的改革进程，因此也导致财政政策改革和变动频繁。这种频繁改革虽然及时弥补了体制和制度的不适应之处，但造成了政策的不稳定性和政策效果的不持久性，甚至容易造成市场主体对财政政策的消极预期，是削弱地方政府财政政策效果的重要原因[14]。因此，各级政府应加强中长期财政规划管理，尤其在考虑国家重大战略任务分工基础上，同时预测本地区中长期经济社会发展规划对财政的需求，再进行中长期财政政策的设计及具体政策执行的推进流程分解。地方政府财政政策应前瞻性、引导式地发挥财政政策效果。

(二)实现地方财政收入高质量发展，提升缓解财政收支压力的治理能力

一是培育税源和高质量财政收入增长点。党的“十八大”以来，习近平总书记多次强调“以经济建设为中心是兴国之要,发展是党执政兴国的第一要务,是解决我国一切问题的基础和关键”。从地方政府角度看，经济发展是解决地方财政收入的根本路径，而地方经济基础的稳固发展是地方财政收入可持续的关键因素。市县级政府要在省级政府对全省经济发展战略规划之下做好本地区的经济发展规划，市县经济发展有差距、有区别，要根据各自经济基本面的特点进行谋划。城市经济发展以产业园区、创新带动和产业带发展为主，县域以地方特色产品产业同时配合乡村产业振兴战略的形式参与区域经济发展的“点-线-面”体系。筑牢地方经济发展的基础，立足长远发展眼光，注重培育地区特色和稳定的税源基础，是保障地方高质量财政收入的基础。

二是尊重市场规律的同时更要善用市场规律。习近平总书记自十八届三中全会以来在多个场合不断强调社会主义市场经济发展要尊重市场规律，使市场在资源配置中起决定性作用并更好发挥政府作用。尤其对于地方政府而言，处于经济建设一线，是正确处理政府与市场关系的当事人，需要地方政府官员学习和理解市场经济规律，认识到“看不见的手”的重要作用，明白“看得见的手”与“看不见的手”之间的区别与联系，在法治环境下地方政府不干扰市场发挥决定性作用，还应为各类市场主体创造良好的营商环境。社会主义市场经济体制下，财政是融合效率和公平的根本制度和重要纽带[1]，地方政府在充分利用财政政策对经济发展的引导作用时，如果能够顺应和运用市场规律更利于事半功倍，在践行社会主义财政的人民性的同时能够更有效率地发挥财政政策的预期效应。

三是切实增强地方政府的财政风险管控意识。地方政府作为我国政府债务风险管控的最前线，尤以市级和县级为主，无论是从财力分配、支出责任还是政府治理能力方面，相较省级政府而言均较差，因此，地方财政风险管控的薄弱环节在市县级政府。地方政府对财政风险的感知和预期直接影响着地方对财政风险管控的重视程度和力度，要坚持一级政府一级责任主体的原则，杜绝地方政府存在上级政府兜底的侥幸心理。风险是经济社会发展的必然产物，保持风险与经济发展的平衡才能够真正激发经济活力，不断强化地方政府对财政风险的科学认识以及地方政府自身抗风险能力，尤其要强化地方政府领导官员的财政风险管控意识，才能够将财政风险管控的思想更好地体现在政策制定和执行的过程中。

(三)完善省以下财力分配体制，提升解决区域间非均衡发展的调节能力

一是厘清省-市-县三级政府的财力分配制度。省-市-县-乡政府财力分配体制是省以下财政体制的核心内涵。全面“营改增”后，中央与地方税收分成的调整基本奠定了未来较长时期内中央与省级财力分配的基本格局，而由省级政府主导的省以下各级政府间财力分配方案则直接关系地方各级政府财力与事权匹配程度，直接决定了地方政府职能履行和治理效果[4]。在2020年基本完成中央与地方财政事权与支出责任划分的基础上，各省级政府根据本省财政实际情况，结合中长期财政发展规划，参考中央与地方财政事权划分的原则和方法，对省-市-县-乡四级政府财政事权和支出责任进行进一步划分；尤其应坚持以省级政府统筹，市县乡根据具体情况进行调整，防止出现地方政府间推诿扯皮现象。在逐步推进省以下政府财政事权和支出责任明晰划分的基础上，再依照财力与事权匹配的基本原则，对省以下政府财力进行调整，保障基本事权和责任履行的需要，配比一定财政激励措施，同时留足特殊转移支付和财政紧急资金以备财政风险降温的需要。在厘清省-市-县三级政府财力分配后，我国现代化财政体制中的地方财政体制的基本框架已初步建立，为适应我国经济高质量发展的需求，可在此基础上调整地方财政支出结构的激励机制以达到刺激发展的效果。

二是探索省域内地区财政互助的良性机制。各省经济社会发展的不平衡特征决定了各省财政的现状和具体问题的差异性，应在普遍性原则之下坚持实事求是，从本省的财政格局和状况出发进行财政体制的改革和推进工作。各省域(含直辖市)经济水平均呈现以重点城市为核心的“点-线-面”模式的发展现状，因此各地区财政财力水平也会随之呈现差距，虽然其中也有资源禀赋和自然原因。如果单纯依靠市场机制让各地方政府解决自身财力问题，那地方政府债务风险和财政支出的公共属性必然会严重受损，因此省级政府须统筹域内地方财政资金，加强各地区政府财政之间的协调机制建设。除了保障基本公共服务能力的财政支出，省域内地区间同质性非排他性的财政项目尤其要加强域内合作和共建，提高财政资金使用绩效，探索省域内地方政府财政互助机制的构建，利用地方略有充足的财政资金或低效财政资金支援基本公共服务能力有缺口的地方财政项目，提高非民生财政项目绩效反馈在财政项目评估中的比例。

(四)健全地方财政预算绩效管理制度，提升保障财政支出效率的管理能力

一是加强地方政府财政资金和部门预算统筹。一级政府一级预算让各级政府有稳定的收入以支撑政府职能所需，各级政府预算均由各政府部门组合而成，财政资金的具体使用与调拨以各部门为主。这种分块式政府预算虽然让各部门都拥有一定财政资金使用权，但却造成财政资金使用时的过度分散，各部门政策联系和政策聚焦性较差，一级政府财政资金的政策效用无法充分发挥。因此，统筹一级政府财政资金和部门预算的使用，需要建立一级政府财政资金的统筹机制，充分调动各部门分散的财政资金，加强横向财政各环节的资金统筹把关，提高政府资金的使用效率。

二是推进地方绩效预算管理与第三方审计监督的互动。绩效预算管理制度是我国现代化财政制度的重要内容，经历了项目绩效预算、预算绩效管理、绩效预算管理到全面绩效预算管理的改革历程，地方财政绩效预算管理制度成为我国绩效预算改革的“硬骨头”。当前我国省级及以下政府预算绩效管理改革正在施行中，应把握此次改革契机增强政府预算审计在预算绩效管理过程中的作用，可以由上一级政府审计、财政部门联合第三方专业审计机构对地方财政预算绩效进行审计监督，促使地方政府绩效预算的真正开展。

三是发挥数字财政在地方财政可持续能力建设中的积极效应。在当前数字化浪潮风起云涌之时，财政事业的发展也需要抓住机遇发展成为现代化的数字财政。数字财政是在数字经济时代，将大数据、云计算、人工智能和区块链等数字技术与财政职能执行结合，最大限度发挥财政对国家治理现代化能力的助力，是实现社会主义现代化财政的必经之路。数字化技术可以提高政府公共服务效率，节约财政调整的成本。数字经济时代能够为政府税收部门避免信息不对称带来的各种问题，提高财政收入的效率和准确性。在财政可持续性建设的道路上，数字经济带来挑战的同时也带来了极大地便利，数字化财政治理能力将得到飞速提升，同时在应对公共风险和财政风险时也更加游刃有余。因此，推广数字财政是推进地方财政可持续性的重要助力。

四 结 语

我国社会主义市场经济发展进入新的阶段，新发展格局下我国经济发展的现实需求呼唤着符合中国特色的新财政理论的出现，而在此背景下，从我国经济发展的宏观现实角度阐释地方财政可持续性的内涵，则显得尤为重要和迫切。中国经济实力增强对世界政治、经济格局都产生了深远影响，因此也不断改变了我国面临的国际形势，国际不稳定因素的冲击和国际环境的复杂化不利于我国地方经济发展环境的改善，也直接影响我国财政风险的变动，因此坚持以财政风险管控的立场加强我国地方财政可持续性提升的举措十分必要且紧迫。