论居民委员会法人章程的法律化*

屈茂辉,熊 婧

(湖南大学 法学院，湖南 长沙 410082)

一 问题的提出

法人者，团体人格也。[1]1法人之成为团体人格，必须要具有团体的形态和特征。团体者，集合体也。[1]7按照通常的理解，社会团体、企事业单位等法人组织一般都有对其性质、宗旨、任务、成员条件及成员权利义务、组织结构、活动规则等按照一定程序制定的纲领性文件，即章程。“章程者，法人之组织也。”[2]183“社团之章程为社团之宪章，系社团组织实现其目的之准则。”[3]58也就是说，法人章程是法人组织体的宪法性文件，是法人组织机构存在和活动的基本准则，也是法人组织机构形式及其职能的具体蓝图。没有章程，由众多人组成的成员只能是一盘散沙，无从形成统一的意志，由此也不能形成独立的法律人格。而从《民法典》的规定来看，章程并非法人的法定要件，亦即有的法人可以不需要章程。

对于居民委员会等特别法人是否需要确立章程，目前学界现有的研究成果很少。笔者在研究基层群众自治组织法人制度的重要基础性问题时，明确提出了基层群众性自治组织章程法律化的主张，“以应对自治过程的现实需要”，但阐述较为简约。[4]162王雷虽然提出居民委员会“带有一定公法人的性质，应受到更多法定性限制，内部治理应依法律或行政法规”，但认为居民委员会特别法人“通常不存在内部章程的法律约束力问题”，本质上还不属于法人章程法律化的观点。[5]40-41张力认为，民委员会等特别法人是“在一般法人范畴以外以叙述型类型化方式，罗列出的、需要被赋予私法上权利能力与治理结构的特定的公法组织类型”，提出“基层群众性自治组织承担着公法上的职能，只有在没有特别规定的情况下可适用法人一般规定，不能当然适用社团或财团法人的治理结构”，[6]93-100亦即没有涉及居民委员会法人的章程问题。

居民委员会法人章程的法律化是否具有学理支撑？有何种现实必要性？自治实践是否可以通过章程法律化予以指导？作为社会主义现代化建设重要力量的居民委员会，其制度目标应如何构建才能适配当前全面深化改革、实现社会治理体系和治理能力现代化的政策？本文即拟在前述观点的基础上，针对居民委员会法人章程的法律化展开专门阐述，并以此为基点就正在进行的《城市居民委员会组织法》修改陈一己之见。

二 居民委员会公法人性质决定其章程法律化

居民委员会经《民法典》确立为特别法人，但其法律性质却属公法人，是立法者基于基层实践进入私法领域的需要的功能主义法人拟制，[7]17-34“特别法人区别于私法人一般概念，……为在传统法人结构性分类中无处安放的公法组织在功能性目录下寻获位置。”(1)该观点可参见张力：《民法典中法人分类的逻辑性：功用、局限及其克服》，载《安徽大学学报》(哲学社会科学版)2019年第2期，第94页；屈茂辉：《基层群众性自治组织法人制度三论》，载《现代法学》2022年第1期，第163页；张新宝：《从民法通则到民法总则：基于功能主义的法人分类》，载《比较法研究》2017年第4期，17页；陈小君：《民法典“特别法人”入法动因、功效与实践》，载《检察日报》2020年7月16日，第3版等。从根本上说，居民委员会的自治组织的本质属性使其设立行为、目的、以何种身份出现都带有“公”色彩，(2)关于公法人和私法人的划分标准学界并未形成统一观点，但“设立行为、目的和法人以何种身份出现”是较为突出的观点。参见屈茂辉：《农村集体经济组织法人制度研究》，载《政法论坛》2018年第2期，第30页。从法条表述看，其法人身份也仅服务于“为履行职能所需”。(3)参见《民法典》第一百零一条。我国早在1954年就制定了《城市居民委员会组织条例》，1989年又制定了《城市居民委员会组织法》。居民委员会的公法人属性决定了其章程法律化的必要，其组织性、自治权“权利—权力”双重性，以及职能公共性决定了其需要专门的法律作为章程，即以法律化章程的强制力，有效规范居民委员会的社会公权力，保障其权力空间。(4)“公权力有国家公权力、社会公权力和国际公权力三种……，社会公权力的组织载体是政府以外的社会自治组织。”参见姜明安：《公法学研究的几个基本问题》，载《法商研究》2005第3期，第4页。

(一)居民委员会的组织性需要通过法律化的章程予以规范

居民委员会区别于一般社会组织，其成立、职能履行都以组织性为依托。居民自治制度承担着较强的政治使命与国家意志，因此居民委员会法人制度的设计也应以国家对于社会治理秩序的期许为着眼点。特别法人这一概念是立法机关基于基层实践需要创设的、服务于国家治理的组织手段，因此其法人制度的构建也须符合组织性。

居民委员会法人的组织性需要具备较强效力位阶的法律作为其章程的保障。一般私法人章程更注重私人财产、人身利益的保障，“法不禁止即自由”是其底层逻辑。而居民委员会法人的组织性决定了其履职应遵循“法无授权即禁止”，居民委员会法人仅是实施、落实社区自治体意志的“手段”，尽管内部下属委员会也有自己的“意思”，应解释为基于居民会议概括“目的意思”下的具体“执行意思”，(5)何建在其博士毕业论文《公司意思表示研究》中提出了意思表示构成要件的“三要件说”：“一般认为，完整的意思表示是由效果意思、表示意思和表示行为三个构成要件组成。这种意思的内外区分已被司法实践所采用。”参见何建2014年复旦大学博士学位论文，《公司意思表示研究》，第205页。高度节制是其本质，效果归属于居民自治体而非居民委员会本身。章程的法律化兼具规范性与强制力特点，“更能确保基层群众性自治组织功能的实现”。[4]167

(二)居民委员会自治权需要法律化的章程进行规制

居民委员会的职能以自治权为载体，在以居民或国家公权力机关为对象的语境里，其属性具有双重性——既是权利也是权力。(6)“关于自治权的性质有权力说、权利说、权利与权力兼备说三种主张。其实自治权性质在不同语境中有不同指谓，对词语和概念的理解必须依托于语境，‘只有命题才有意义;只有在命题的联系关系中名称才有指谓’”。[英]维特根斯坦.《逻辑哲学论》，贺绍甲译.北京：商务印书馆，2005年，第35-36页。转引自王振标：《论作为社会公权力的基层自治权之本源》，载《北方法学》2018年第6期，第25页。这意味着居民委员会的章程须兼具权力规范与权利保障作用，既需制约权力膨胀，引导权力正确履行，又需保障“权利”行使空间，而一般自治性章程无论从内容还是形式上都无法规制公法性法律关系。

在以居民为对象的语境中，居民委员会自治权是社会公权力的一种，自治职能中既包括自我管理，又包含行政协助，因此也有学者认为基层群众性自治组织属于行政法主体中“法律法规授权行使职权的社会组织”。[8]109此时的居民委员会与居民处于管理与被管理的不平等关系中，这与大陆法系国家公务法人与其利用者之间的特别权力关系类似。(7)马怀德在《公务法人问题研究》中对学校等事业法人与其利用者的关系的定性引用了特别权力关系进行描述。笔者认为，居民委员会与成员、居民的关系同样可以适用。参见马怀德：《公务法人问题研究》，载《中国法学》2000年第4期，第45页。

特别权力关系不同于普通民事关系，居民委员会与其成员(居民)之间的关系并非平等自愿，权利义务关系不完全对等，其管理职能具有浓重的权力色彩。此外，特别权力关系也不同于普通行政法律关系，居民委员会法人对其成员、居民有概括性的下命权，形成的命令与服从关系特别不对等，居民在一般情况下即便有异议也很少被受理，在司法领域表现为“自治不可诉”。这样的特别权力关系若经一般的自治章程规定，会使其权力愈加膨胀，应通过法律化的章程拟定惩罚性规范予以制约，引导居民委员会合法履职。

在以地方人民政府为对象的语境里，居民委员会的自治权属于“权利”，属于国家治理权力的下放。在立法上也肯定了居民委员会权利，“自治组织和团体的内部活动和管理具有高度的自治性质，国家公权必须尊重自治体的这种独立自治特征，不得干预自治体的具体运作和活动方式”。[9]17《城市居民委员会组织法》规定了地方人民政府“不得干预”，(8)《城市居民委员会组织法》第2条。如不明确居民委员会行政协助职能的界限双向促进权利行使，将使居民委员会的自治权利沦为空谈。

(三)居民委员会职能的公共性需要法律化的章程予以保障

《城市居民委员会组织法》第二条至第四条是居民委员会的职能规定，主要包括自治职能、经济职能、行政协助。实践中，不同类型的居民委员会职能倚重不同，居民委员会主要有单位型居民委员会、城中村型居民委员会与一般型居民委员会。单位型居民委员会与一般型居民委员会经济职能较少，主要是自治职能与行政协助，自治职能是依据属地管理原则为居民提供公共服务，包括基层设施建设、开展娱乐活动、服务弱势群体、调解纠纷、计划生育、文艺团体培育等。行政协助主要是协助国家公权力机关在城市规划、市容环卫、园林绿化、工商管理、公安交通等方面管理，并承担“留痕”工作。城中村型居委会经济职能较多，主要是土地征收、拆迁、门面房出租、物业管理。居民委员会的职能公共属性明显，“如果借用英国法上对公共职能的检测标准，那么基层群众自治共同体显然履行的是一种公共职能。”[10]1居民委员会职能公共性使其既是居民的利益代言人，又是政府的发言人。

居民委员会职能的公共性需要章程法律化以提供强制力保障，以规范条款确保其在复杂的基层环境中保持公共性。一般私法人章程重在以“权利”为基础构建法人的权利义务且修改容易，若采用则有悖公共性内涵，也有碍自治目标实现。尤其是改制后的居委会继受了农村集体经济组织的经济职责，对大量财产有经营管理权，而章程法律化更能在规范层面厘清政治、经济职能，以确保其职能公共性的纯粹。

“公法关系依据法律关系内容的不同，可分为公权力组织法关系、公权力运作程序法关系和公权力监督法关系。”[11]6作为中国特色公法人类型，居民委员会对内、外的法律关系中也需遵守公法关系的内在逻辑，居民委员会的公法性亟须一部公法性法律从各阶段予以规范。虽然我国目前公法人制度理论尚未成熟，但确立其法人章程可以作为公法人体系构建的第一步，以章程的法律化为载体，进一步明确居民委员会具体的权利(权力)、义务与责任，同时以促进基层自治为目标，注重其公共职能的实现。

三 居民委员会法人的现实状况需要其章程法律化

居民委员会法人是中国法人本土化实践的产物，因此居民委员会法人章程设计需结合实践需要。鉴于中国各地经济水平发展迥异，城中村型居委会逐渐增多，为了对不同类型居委会的实践情况做了解，笔者于2018年9月至2021年7月，选取了湖南、河北等六个地区的城中村型居民委员会、单位型居民委员会、一般型居民委员会等为调研点，(9)经济条件较好的居民委员会分别是位于湖南省宁乡市中心的H社区居民委员会、位于城中村的T居民委员会、河北唐山G镇居民委员会。湖南长沙S居民委员会是单位型社区居民委员会，财产拨款比其他类型的居民委员会少一半。湖南华容B社区居民委员会是城乡接合部的社区居民委员会，也是城中村型居民委员会。以实习形式访谈了当地居民委员会与地方政府人员、法律工作者。调研发现，居民委员会实际运行的效果与法律定位存在偏差，职能履行偏离了立法初衷。这是多方面因素综合导致的结果，自治职责与行政协助界限不明引起的行政化过度，压缩了自治权利行使空间；此外，组织制度脱离现实情况，使监管成为空谈，权力失治体现为经济职能滥用，城中村型居委会的监守自盗让集体资产流失严重。现实状况亟须一部法律化的章程对居民委员会行政协助职责进行界分，对监督等组织制度与成员的权力、责任做出规定，保障居民合法权益。

(一)居民委员会自治权利行使不充分需要法律化的章程对居民委员会的自治职能与行政协助职能予以保障与界定

自治性微弱，这为三类居民委员会的“通病”。政府将大量任务摊派到了居民委员会。居民委员会的自治空间受到了挤压，湖南长沙S居民委员会的主任在访谈中表示：“应该是我们自己社区的人来做主，但现状是我们都在做政府的事情，每个文件柜里都是一堆材料，都要痕迹化管理，原本我们有大量居民工作，但大家精力都在资料的整理、迎检、考核上，每个工作人员身上至少有4到5个任务，根本忙不赢。”有的政府人员对居民委员会也存在认识偏差，一定程度上促成了过度行政化。湖南华容B政府人员在访谈中表示“居民委员会就是帮着干活的”。有些政府人员虽然也明知基层自治的特殊性，在访谈中一再强调“都是一起做，没有谁指派谁”，却也表示“许多工作确实是当地人更能做好”。在河北唐山G镇政府，各部门都需与当地居民委员会打交道，信访办、综合治理处、经管站等部门与居民委员会联系频繁，而居民委员会自治事项则十分有限。

居民委员会的自治权利行使不充分有四方面原因。其一，《城市居民委员会组织法》规定了居民委员会的行政协助却并未明确具体范围，为公权力扩张留下了缺口。居民委员会行政协助职能仅有原则性规定，行政协助边界、范围、程度和方式的规定过于抽象，居民委员会的自治职责模糊不清。其二，在中国公权主义的传统下，居民委员会的社会公权力较为弱势，没有平等法律地位从而无法充分“施展拳脚”。“传统中国是一个国家权力和观念高度发达的社会……一切以国家利益和社会秩序的稳定为最高价值。”[13]15居民委员会本身很难不受行政机关的指挥。其三，居民委员会物质基础薄弱，对国家公权力机关具有依附性，从人与资的关系上，其过度行政化是必然结果。居民委员会的财产来源基本是国家财政拨款，很多办公楼也是当地街道办拨款建成，属于专款专用。虽然城中村居民委员会有自己财产，但也是基于先前集体资产留下的产业与集体土地征收产生的资产，不具有一般代表性，财产制度构架并非居民委员会法人制度的核心。其四，居民委员会与国家公权力机关在职能上竞合。居民委员会与城市管理执法部门在城市规划、市容管理等方面有职能竞合，为行政职能的下派提供了空间。

居民委员会的自治权利与行政协助边界需通过法律化的章程予以界定。法律的确定性、规范性有利于保障自治权利，在提高管理自主性与弹性效率方面有优势。政府对居民委员会的监督指导作为基层自治制度的补充规定，不应成为基层自治“掣肘性”存在，若采用一般自治章程，无法限制国家公权力范围。只有公法意义的法律作章程才能真正有效约束国家公权力，既能保障居民委员会自治权利，又能体现行政协助职能的限缩。

(二)居民委员会自治权力的失治需要章程法律化予以规制

居民委员会权力失治主要产生于城中村型居民委员会。这类居民委员会普遍存在出租房屋管理站和社区物业管理服务中心两个内部机构。近年来，许多城中村的土地被征收一空，村委会也改制成了城中村型居民委员会。城中村型居民委员会有较多房产与资金，湖南长沙T城中村居民委员会为了解决再就业置办了大量物业，因此要出租门面房、进行物业管理以及其他投资等经营活动，经济职能使其获得了更多牟利机会，并且隐蔽性极强难以被发觉。(10)城中村型居委会的调研最为困难，笔者调研中发现，城中村型居委会内部情况比一般型居委会复杂得多，受访者对经济类问题闭口不谈，访谈笔录也与真实情况存在一定出入。

城中村型居民委员会成员的素质普遍不高，社区内部环境闭塞，监督制度并未起到实效。河南濮阳、山西晋中等地区的法律顾问多次提到“城中村居民委员会的成员私占土地补偿款、以租代征、强制拆迁等违法行为很是普遍”。居务公开、居民会议等需明示的组织制度沦为形式主义。对河北唐山G镇发放的500份问卷(回收的有效问卷498份)中，关于“居民委员会如何开会”这一问题，G镇的城中村型居民委员会成员都选择了“定期召开村民会议”，而98%的居民则选择了“没开会”“居民委员会的人自己说了算”，仅有2%的居民没有做选项。关于“居务如何监督的”，居委员会成员都选择了“原村务监督委员会监督”，居民95%选的“居务公开不全面”“居务公开内容不真实”，仅5%选的“原村务监督委员会监督”。江西赣州地区驻村干部则表示“监管是空的，起码可以说是虚设，收益就是他们内部自己的了”。(11)驻村干部与包村干部是各地区对管理村民委员会的乡镇人民政府干部的不同称谓。河北唐山地区的这类干部被称包村干部，江西、湖南地区的这类干部被称驻村干部。个别内部人员打“擦边球”，以“集体”的名义谋取不法私利的情况。居民会议、监督委员会等监督机制的实际操作性不强，没有起到应有的制约作用。

上述权力失治有三方面原因：其一，缺乏专门的监督机构进行管理，(12)《城市居民委员会组织法》中只提到了居民监督，没有专门的居务监督委员会，城中村型居委会的监督委员会是原来的村务监督委员会。存在监管真空区域。《城市居民委员会组织法》第十六条仅规定了由居民监督居民委员会的收支账目，但居民与居民委员会之间的“特别权力关系”本身就不平等，居民实际上无法对居民委员会的履职起到监督作用。(13)“公务法人与利用者之间的关系是特别权力关系，学校等事业单位法人与其利用者之间的关系理论上属于特别权力关系，特别权力关系中当事人关系的不平等特别严重”。笔者认为居民委员会与居民之间的关系也类似特别权力关系。参见马怀德：《公务法人研究》，《中国法学》2000年第4期,第42页。其二，缺乏具体财务公开制度，制度漏洞较大。该法第十六条也没有具体实施细则，操作性不强。如城中村居民委员会经济职能复杂，财务人员少有取得相关资质的，甚至有任人唯亲的现象。其三，缺乏现代企业化管理制度。管理机制的缺陷使得居民委员会不具备财团或社团法人的凝聚力，存在以私侵公的可能性。居民委员会是法定主义的“籍合性”法人，更需有效的管理机制激活其“合”性。[14]26-27居民委员会组织制度的欠缺是权力失治的症结，而章程的法律化才能对其组织制度做有效调整，具有限制性、强制性，不可轻易变更修改。居民委员会的职能行使涉及社区居民权益，社会公权力更需被监督制约以在合法轨道上运行，“行政任务越是关系到人民的基本权利等事项，该行政任务所需的民主正当性程度就越高。行政法人的设置及规范应遵循法律保留原则。”[15]4同样，自治权力行使应更注重民主性和正当性。

四 章程的法律化有助于实现居民委员会特别法人的制度目标

“法律设定法人总是基于一定立法目的追求。作为一种法律制度，公法人只能产生于法律的选择，而法律选择取决于实体法从法律政策的角度所给予的价值判断。”[16]1居民委员会特别法人制度兼具功能性与价值性。从立法技术上看，居民委员会特别法人是概念法学对传统法人结构主义的突破，创设了中国特色的法人概念，丰富了中国的民事主体立法，从实践功用上看，居民委员会特别法人制度解决了其参与民事法律关系的主体问题，通过法人的人格化的形式实现了分权下的自治，也利于应对过度行政化的弊病。居民委员会特别法人制度目标的探讨对于整个制度的构建方向尤为重要，陈小君提出“应以群体福祉的增进成效为核心目标”。居民委员会法人的制度目标在于更好地指导居民自治实践、提升自治效率、维护社会秩序，章程的法律化具有稳定性，且更能体现国家意志。

章程的法律化有助于实现居民委员会法人的效率目标。“支撑法人制度的价值基础为效率方面的因素。”居民委员会法人的确立使其在对外法律关系得到诸多简化，享有独立身份支配财产并进行交易，也得以在寻求法律救济时使用自己的名义。法人制度带来了居民委员会职能履行的独立性“效应”，是立法者妥善调整社会治理主体资源分配的手段，也是治理资源利用效率的提升。法律化的章程可重构居委会职责，也只有法律化的章程才有权力对国家公权力做出约束，防止居民委员会职能界限不明引起国家公权力的过度渗透，以应对其自治效率低下的履职困境。

章程的法律化有助于实现居民委员会法人的秩序目标。“抽象地说，社会秩序表示在社会中存在着某种程度的关系的稳定性、进程的连续性、行为的规则性以及财产和心理的安全性。”相应地，法律秩序表现为通过行为规则的建立，使社会运行达到一种稳定、有序的状态，权利义务的归属者和承担者是法律规范调整社会秩序的手段之一。作为社会组织的居民委员会，其法人制度化也应以秩序维护为宗旨，在“实践—理论—实践”的循环下，尤其应当重视其在司法领域等实务层面应给予的制度援助，通过法律化的章程对居民委员会组织制度进行操作层面的优化，进一步确定居民委员会权利义务的界限，重塑职权分配以及运行机制，更好地协调居民委员会与外界以及与其自身成员关系的稳定性，使其行为更具规则性进而规范居民委员会的社会公权力，在治理过程中有效避免纠纷，巩固基层治理结构，维护社会秩序。

若是采用一般性章程，则难以实现居民委员会的制度目标。居民委员会法人制度是法秩序的目的性产物，一般性自治章程易于修改、变更，而法律化的章程更具稳定性。法律化的章程能使居民委员会特别法人制度促进自治效率、维护社会秩序的目标得以实现，最终有利于社会治理体系的构建。一般性自治章程通常是公司的内部规则，因此其效力级别也不足以与居民委员会特别法人组织制度相匹配，章程的法律化能避免居民委员会成员以内部规则的形式在自治章程中做出违背国家与人民意志的规定，即章程的法律化是特别法人制度秩序价值的有力保障。章程的法律化也是对居民委员会特别法人组织形成权的法律保留，“公法人的法律规制主要体现为组织形成权的法律保留，以及合法性监督这两个方面。具体到自治团体，法律规制的核心在于自治与法治的协调”，[16]75一般的自治章程无法协调自治与法治的关系。

五 以《城市居民委员会组织法》为章程的必要性及章程内容的修改

(一)《城市居民委员会组织法》的内容具备了法人章程的基本要素

法人章程内容是法人的对内治理手段，同时也是推动法人治理内在结构均衡化的技术保障。《城市居民委员会组织法》本身就是调整居民委员会组织的法律，其职能、任务、组织构成及各机构权力、责任等内容已经涵盖了居民委员会法人章程应当具备的要素。从合理性角度看，《城市居民委员会组织法》的内容科学地反映了居民委员会组织性本质，其篇章结构遵循了居民委员会各机构设立的内在逻辑，且其效力比一般法律级别高。《城市居民委员会组织法》为自治职能提供了强有力的公法保障，因此有必要将《城市居民委员会组织法》作为居民委员会法人章程的主要内容。

我国《公司法》第二十五条营利法人章程的要素都是绝对必要记载事项，并未对相对必要和任意记载事项做出强制规定。此外，同为特别法人的农村集体经济组织已有《农村集体经济组织示范章程(试行)》，主要分为“总则”“成员”“组织机构”“资产经营和财务管理”“经营性资产量化与收益分配”“变更和注销”“附则”。《农村集体经济组织示范章程(试行)》的内容与私法人章程绝对必要记载事项可以对应上，只是更具宏观组织性。《城市居民委员会组织法》并未做章节结构的划分，居民委员会法人的章程可采纳《农村集体经济组织示范章程(试行)》的主要框架。居民委员会法人的使命在于履行公共职能，因此，其法人章程的要素可以去除资本数额事项，以农村集体经济组织的示范章程结构为基础，保留绝对必要记载事项，去除“经营性资产量化”“变更和注销”等与居民委员会性质不符的要素，即采用“总则—组织机构—资产的经营管理—分配收益和居务公开制度—其他协助义务—附则”六章的体系结构。

《城市居民委员会组织法》的内容客观上具有章程的实质性，其已涵盖了居民委员会法人章程绝对必要记载事项。(14)如《城市居民委员会组织法》第一条至第六条是居民委员会的宗旨、任务和成立；第七、八条是居委会的成员及其产生；第九条至第十五条是居委会法人的组织机构，即居民会议(权力机构)、居民会议程序与决议原则、居委会的内部委员会(执行机构)、居民小组的产生与居民公约；第十六、十七条是居委会的费用来源及财务公开、居委会成员生活补贴费的范围；第十八条是居委会的职能补充，比如监督和教育被编入居民小组的政治权利被剥夺的人；第十九条是机关、团体、部队、企业事业组织对居委会的支持；第二十条是政府有关部门对居委会其下属委员会的协助要求及其应报请的程序；第二十一条至第二十三条是该法的适用范围。如《城市居民委员会组织法》第一至五条、第十八条关于居民委员会职能和任务的规定对应的就是“经营范围”要素，并且具有“总则”意味。第六条对应“名称、住所”。第七至十四条对应“法定代表人、组织机构”。第十六、十七条对应“资本数额”，但缺乏更细致的财务公开制度。至此，《城市居民委员会组织法》的内容大部分涵盖了居民委员会法人章程应当包含的组织与职能内容，只需结合其特别法人身份，在部分章节结构中进行适当调整，以体现公、私法的衔接。

(二)法人章程视阈下《城市居民委员会组织法》的修改

居民委员会法人章程对于其法人制度设计起着提纲挈领的作用。其内容和结构的确立需对特别法人的身份做出回应，这既要结合居民委员会民事主体身份以体现公、私法规范的接轨，还要考虑现实情况，才能在其自治实践中起到规范、指导与监督作用。所以，《城市居民委员会组织法》可分为“总则—组织机构—资产的经营管理—分配收益和居务公开制度—其他协助义务—附则”六章。

首先，一是在第一章“总则”加入居民委员会法人民事主体具体规定。《城市居民委员会组织法》第一至六条为第一章“总则”，在第二条居民委员会的定性和行政协助规定的后面增加居民委员会公法人地位的规定，并确立《城市居民委员会组织法》为法人章程，注明居民委员会法人的名称、住所、法定代表人、财产、民事能力范围与责任承担。居民委员会法人的财产有限，主要是上级拨付的建设资金积累的财产，有的是集体企业向居民委员会缴纳的财产。民事责任的承担因财产不足而执行终结，因此，居民委员会法人民事主体规定需综合考虑其特殊性，章程设计应突出其公共利益的维护与自治职能的实现。

二是补充关于名称、住所、财产的规定。居民委员会法人的名称、住所即对应居民委员会的名称、地址，实践中居民委员会已改名为“社区居民委员会”，在此也要做相应调整。法定代表人即居民委员会的主任。财产方面应列明：本社区房产等不动产；本社区用于经营的房屋、建筑物、机器设备等经营性资产；本社区用于公共服务的教育、科技、文化、卫生、体育等方面的非经营性资产；本社区接受政府拨款、减免税费、社会捐赠等形成的资产；依法属于本社区的其他资产。本社区账目包括总资产、负债、净资产和经营性资产总额等。

三是补充居民委员会民事能力与责任承担的规定。居民委员会民事活动范围受“为履行职能所需”的限制，实践中仅在履行自治职能和经济职能时涉及民商事领域，再就是为了维系自身运行的基本生活需求，诸如采购水、电、桌椅等民事行为。按照民法原理，民事法律关系即人身关系与财产关系，因其以居民委员会职能需要主要是对动产、不动产予以支配，所以其不具备知识产权权利人的可能。城中村型居民委员会的民事活动相对活跃，因其履职行为主要是土地征收、对原来村民的就业安置以及集体资产、资源管理。因此，居民委员会的民事能力主要有财产支配和交换能力、侵权责任能力、劳动(劳务)合同能力、监护人能力，[4]167可将该规定置于《城市居民委员会组织法》第二条至第四条职能的规定之后。

关于居民委员会民事能力的限制，还有两个问题值得研讨。其一，居民委员会是否可以从事营利性活动及担保能力限制的问题。居民委员会不是营利法人，因此不得为自己的利益、以自己的名义从事营利性活动，且居民委员会承担基层自治职责，也不可赋予其破产能力。《民法典》第六百八十三条第二款规定，以公益为目的的非营利法人、非法人组织不得为保证人。居民委员会的组织性和公共职能性决定了其不可为他人商业行为提供担保或设立担保物权。《城市居民委员会组织法》应在章程内的民事能力条款中载明“除为本社区公共利益外，居民委员会法人不得为自己的利益、以自己的名义为交易行为，不得担任保证人，不可提供保证担保”的限制规定。其二，囿于居民委员会法人的公共服务性，如果对其实施强制执行，则可能有碍于居民委员会公共管理职能的实现，损及公共利益；但若不能对其实施强制执行，则会导致私权无法实现，有损司法权威，因此对居民委员会财产的执行，应以不影响公务推行为限度，并维护其良好的信用和权威，给予其“规则礼遇”。[17]144居民委员会法人民事责任的承担，应列于“总则”中民事能力限制规定之后，如“应依据法律、法规、政策的规定，以其经营性资产与政府拨款和社会捐赠等形成的资产为限，对债务承担责任，或可购买商业保险”。

其次，在第二章“组织机构”中明确各机构职能：《城市居民委员会组织法》第七条至第十五条作为第二章“组织机构”。由于居民会议的意思属于目的意思，其内部委员会做出的意思当属具体执行意思，所以应载明居民会议为意思机关。村民会议应严格执行“一事一议”的民主决策方式，使居民会议的民主决策、民主监督职能充分发挥，并落实居民会议召开程序，严格规范居民会议的议事流程、投票方式、参与人员等方面，建立高效清晰的居民会议决策体系；此外，应增设专门的监事会，与居民共同对居民委员会权力行使的方式、范围、内容进行监管，并对居民会议负责，受居民监督，防止出现居民委员会主任强行做出的决策凌驾于居民委员会之上的现象。

“总则”中应对法定代表人责任承担做具体规定。居民委员会主任作为法定代表人，适用《民法典》第六十一条、第六十二条的法定代表人的民事责任规定(15)即法定代表人以法人名义从事的民事活动，其法律后果由法人承受，法定代表人因执行职务造成他人损害的，由法人承担民事责任，法人承担民事责任后，依照法律或者法人章程的规定，可以向有过错的法定代表人追偿。。实践中，有些居民委员会成员利用居民的信任，出现越权行为也无法让人明确甄别，如表见代表，最终由居民委员会法人为其成员的个人行为承担责任，因此应提高居民委员会成员的责任和第三人善意标准，不可简单适用表见代表的规定，需追究居民委员会该成员的法律责任。

再次，修改第三章“资产的经营管理”与第四章“分配收益和居务公开制度”。《城市居民委员会组织法》第十六、十七条为“资产的经营管理”，原条款缺乏对资产范围的列明。财务公开制度应做具体细化规定，并接受街道办事处或上级人民政府的财务检查和审计监督。第四章可规定居民委员会年度收益分配方案，确立该方案的审议和备案、收益的分配规则、收益公开制度，明确赋予社区居民随时查阅居民委员会收益分配等居务的权利，同时可适当引入激励机制。我国带有“公”性质的各类法人中，也在逐渐引入传统私法人的激励措施，如《国有科技型企业股权和分红激励暂行办法》《关于在部分中央企业开展分红权激励试点工作的通知》《云南省加强村干部管理激励若干规定(试行)》等规范性文件。

最后，修改第五章“其他协议义务”与第六章“附则”。《城市居民委员会组织法》第十八至二十条为“其他协助义务”，应对居民委员会的行政协助义务范围做具体规定，包括并不限于开具婚姻登记所需证明、协助办理户口登记、居民户籍变更、水电费及其他有偿服务费收缴，以及救灾救济、扶贫助残等款物的发放。《城市居民委员会组织法》第二十一条至第二十三条为“附则”，确立本章程的适用范围以及制定依据，并对各地区的社区公约效力做出规定，即不得违反法律、法规、规则和本章程。

六 结 语

居民委员会特别法人是基于中国实践的重要制度创新，居民委员会法人的本质、现实运行情况及其特别法人制度目标决定了居民委员会章程的法律化，《城市居民委员会组织法》客观上是居民委员会的章程。鉴于居民委员会的不同类型和在各地区发展的不平衡，各居民委员会的运行也存在差异，我国应推动各社区在法人章程下制定适合自身发展的社区公约，促使居民委员会更好履行自治职能，尤其是城中村的“村改居”居委会面临着大量集体资产改制，需进一步细化其社区公约，加强对其人员与财产监督。

居民委员会法人财产、责任承担等有着不同于传统法人的特殊性，应建立起与之相衔接配套的法律制度，结合实务界居民委员会相关案件的处理，为法官、律师等司法工作者在居民委员会法人的法律适用与案件裁判上提供具体的理论依据，以释明法条不确定性引起的争议，确立统一的裁判标准。居民委员会特别法人重心旨在公共任务的执行，其法人制度构建也应将基层自治的政治使命置于首位，以提高公共服务能力并更好地促进职能实现为居民委员会法人制度的宗旨，如此，才能促进基层自治的正向发展与国家规管正义目标的实现。