从权力本位迈向权利本位——大学治理现代化的逻辑转换

马永霞，葛于壮

（北京理工大学 人文与社会科学学院, 北京 100081）

大学治理的有效性是推进大学治理现代化的保证。党的十九届五中全会将“建设高质量教育体系”确定为“十四五”乃至一个更长时期教育发展的主要目标，也意味着要从人民对教育现状的评价和高质量教育需求中发掘助推建设高质量教育体系的正向因素。大学治理现代化是建设高质量教育体系的题中之义。然而，大学治理在向现代化迈进的道路上仍有亟待解决的问题，如大学权力精英治理事实与民主参与价值之间的疏离、既得利益群体与权力精英联盟互为强化[1]31，权力精英治理的路径依赖致使利益主体间的话语权不对等。此外，大学治理结构现代化还面临着一些仍需明确的问题。比如，如何落实好办学自主权落实与健全大学内部权力监督机制问题，宏观制度环境的制约、行动者认知方式的制约以及制度的历史积累效应问题，大学办学自主权的落实过程中各方利益相关者参与治理的边界问题等。本文将从权力—权利的视角，明确大学治理现代化中逻辑转换，探讨大学治理现代化的路径和理据，切实提升大学治理效能，落实以人民为中心、质量为根本的治理理念。

一、在权力—权利脉络中的大学治理现代化

学术研究的开展基于独特的问题意识往往具有不同的研究视角，针对大学治理现代化这一议题，一些学者从不同的角度出发，系统地讨论了大学治理的实然状态与应然转变。部分学者切入大学治理的制度逻辑[2]1、纪律建设、德治礼序和权力配置的分析视角[3]13、学术权力与行政权力的边界与互动的视角[4]47、文化逻辑的视角[5]59、集体行动理论视角[6]37等，推动了大学治理在“制度建设—权力结构—治理文化—实际行动”上的理论建构。围绕利益相关者的权责问题分析大学治理也是一个重要的研究维度，有学者从学生这一重要的利益群体出发，讨论其参与大学治理的理论逻辑，即学生通过协商民主机制，将自身诉求与大学其他利益相关者以及管理者的目标平衡与融合，通过制度性渠道与程序参与大学治理，实现学生主体权利[7]32。此外，社会主体的有效参与也是提升大学治理能力的关键一环，有学者从引入理事会治理机制[8]1、制度供给与制度变迁[9]34的角度对社会参与大学治理展开分析。与此同时，政府干预也是影响大学治理的重要变量，国家治理转型为府学关系勾勒出新愿景，政府在大学治理现代化进程中应从积极状态转向以宏观调控为基本方式的自制状态，进一步激发大学活力[10]33。在关于大学治理现代化议题的种种分析视角和学术表达中，追求治理的有效性，规避大学治理陷入“传统单中心化管理”的固有依赖，指向集体协商的共治进路，并强化多元利益相关者的权利，平衡利益相关者之间的权力与权利失衡现象，是学术界的一致共识和共同期待。

权力与权利之间既有联系又有区别。福柯认为，无处不在的微观权力是现代社会不同于传统社会的本质特征[11]253，重要的不是“谁行使了权力”和“为什么行使权力”，而是“权力如何运作”。马克思·韦伯将权力理解为“一个人或很多人在某一种共同体行为中哪怕遇到其他参与者的反抗也能贯彻自己的意志的机会”[12]246。此外，权力也被视为一种特殊的社会关系，Dahl[13]202-203在《权力概念》一文中界定了权力的定义，即“A对B拥有权力，以至于他可以让B做一些他本不愿意做的事情。”权力渗透在现代社会生活的各个方面，具有极强的支配和控制意义。权利是个体采取行动或被以某种特殊方式加以对待的资格，是天赋的内在拥有，它强调独立个体之间平等互利，要求权力必须秉持公正的立场予以确认与保护，而不得随意干涉和损害。从权利的角度看，大学治理意味着治理主体以及利益相关者需要超越“应当这样做”的传统义务论要求，彰显“有资格这样做”的权利旨趣。强调大学治理现代化中的权利意识，就是激发相关利益者能够以积极的态度有效参与大学发展中去，并转化为持久的行动。

大学治理效能决定了大学治理向现代化递进的成色，其有效性需要在权力-权利的双边互动的关系中呈现。在有关大学治理现代化议题的讨论中，无论多么注重大学治理中的制度环境、理念建设、结构体系，还都需要对大学实际生活进行阐释，大学治理首先是不同利益相关者之间交织形成的立体画卷，是制度架构与大学实际生活的互相作用，大学治理现代化的落脚点是要突出利益相关者权利在治理中得到承认，保障和行使。同时，有效的大学治理也是促进政府与学校，权力与权利之间规范互动的重要纽带。基于此，本文试图在权力-权利的脉络中呈现大学治理现代化的逻辑转换，明确在权力与权利逻辑中大学治理现代化的真实表达。

二、从权力到权利：大学治理逻辑转换的动态图谱

历史地看，大学治理深深依附于国家治理现代化的进程中。中华人民共和国成立之初，大学依附在“现代全能主义政治系统”[14]206中发展，管理体制与计划经济相伴，政府对大学集管理、办学、评价于一身，集决策、执行、监督于一体，基本形成了高等教育“大一统”格局[15]58，教育权利的实现未得到完全保障。改革开放后，随着经济政治体制改革的深入，中国特色主义现代化建设步伐加快，经过40多年的改革和发展，中国已建成了世界最大规模的教育体系，保障了亿万人民群众受教育的权利。十八届三中全会提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的全面深化改革总目标，标志着中国治理实现了从政治统治、政治管理向国家治理的转变，彰显了权力的强制性单向行使转变为国家与社会关系共同良性互动的治理逻辑[16]31。十九届五中全会提出“建设高质量教育体系”目标，这是适应新发展格局，保证教育优先发展的动态体现，对于促进公平而有质量的教育实现、办好人民满意的教育具有重要意义。大学治理在向现代化发展的进程中，其治理逻辑也在国家、社会等多元治理主体之间要素分层和功能重叠的协同系统中得以呈现。大学治理的主体、价值取向、方式、内外部结构等向现代化转型，重塑着大学对于政府、社会及市场的关系。

（一）治理主体从一元到多元转变

大学在发展中形成的多元治理协同体系，紧紧围绕着政府职能由“全能”向“服务”转变、从一元到多元合作转型而发展。首先，调整权力的配置。《国家中长期教育改革和发展纲要（2010—2020年）》（以下简称《纲要》）明确提出，“建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间新型关系”“落实和扩大学校办学自主权”“完善治理结构，充分发挥学术委员会在学科建设、学术评价、学术发展中的重要作用”。真正地将权利从顶层设计落实到实际操作层面，切实地为各利益主体参与大学治理提供制度保障。其次，调适大学与政府的关系。2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构”。政府通过一系列制度安排赋予大学相应自主权，充分调动了大学办学的积极性。2019年10月，《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出“坚持教育优先发展，聚焦办好人民满意的教育”，在治理的主体走向多元化的同时，始终坚持以人民中心的办学原则，充分考虑人民对教育的需求和期待，权利本位的观念得到广泛传播与高度认同，社会各利益主体参与大学治理的热情持续升温。在“国家治理体系和治理能力现代化”的改革驱动下，政府、大学与社会之间的关系也在政府职能转换、大学自主办学、社会民主参与等治理机制创新中建立了良性互动的运行机制[17]41。在“政府-社会”的框架中，政府教育行政部门引领教育发展目标和部署教育治理任务，是一种意志上的“国家能力”，赋予社会监督评价权的大学治理是“有限政府”理念的落实与价值回归，社会力量在大学治理中也发挥着不可或缺的作用。

（二）治理取向从秩序向公平正义转变

改革开放以来，服务型政府一直是中国政治和行政体制改革的目标，公共服务是政府职能转变的重要内容。政府管理大学的权力，是以国家行政管理体制为基础的公权力，秩序规范是其权能目标之一，对大学教育资源进行着权威性分配。政府运用其行政主导权制定教育改革发展策略，颁布行政命令、调节资源配置、实施科研教学评估与质量监管等事项。《纲要》提出“教育公平是社会公平的重要基础”，转变了以往效率优先、兼顾公平的教育走向。党的十八大以来，党和国家以最根本的教育民生为起点，在改善办学条件、推动机会公平、教师师资队伍建设等方面多渠道、多角度施策，努力抬高教育公平的基准线。如实施“一省一校”高水平大学建设项目，中西部高校基础能力建设工程，尤其加快了对中西部高等教育改革发展的系统性政策支持。政府将人民群众在教育上的权利诉求提上议程，并通过一系列实打实的措施和成就提升了人民的满意度，有效地化解了教育发展不平衡不充分的矛盾，维护了教育的公平与正义。十九届六中全会审议通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出，中国在教育事业上要“优先发展教育事业”“促进公平和提高质量”“推动高等教育内涵式发展，推进教育强国建设，办好人民满意的教育”，中国共产党围绕以人民为中心的发展理念致力于建设、发展和完善社会主义教育，党的教育方针转化为切切实实的行动并被不断贯彻执行。维护各相关利益主体的利益和权益是大学治理现代化的鲜明特征，在权力得到平衡的同时更要让权利得到尊重与保障是大学治理的根本原则，在公平与正义实现的动态过程中自然地确立秩序，有利于保障各利益相关者的教育权利。

（三）治理方式从法制向法治转变

十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》重申了法治对于国家治理现代化的重要意义，“坚持人民民主地位”“坚持法律面前人人平等”等原则始终将确认和保护公民基本权利作为首要任务，也给大学治理给予了方向性引领与推动。中国《高等教育法》指出，高校依法自主设置和调整学科、专业；高校根据教学需要，自主制定教学计划、选编教材、组织实施教学活动；高校根据自身条件，自主开展科学研究、技术开发和社会服务，在法律层面上赋予高校自主办学的权利。《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》的出台，全面系统地为高校扩大办学自主权提供支持，切实保障了大学权益。法律体系逐步趋向健全和完善，针对大学办学中的难点和痛点问题都给予回应，大学自主办学性增强，大学章程的法律地位稳步提升，通过与政府、社会的有序交流，法治理念牢固树立在三者关系中。学术群体的学术志趣追求和自身利益、社会利益实现有法可依，有效激活了大学学术生产与创新。政府围绕大学发展不断调适权力作用的边界和权力运行的程序，政府权力的运作逐步规范，法治观念在此过程中被确立。在科学立法、严格执法的基础上形成了公正司法、全民守法的良好格局，大学学术群体、行政人员的权益得到尊重和保障，法律不再是维持秩序的权宜之计而逐渐内化为一致的行为规范，权力运作的规范化和法治化形成共识。

（四）治理结构从封闭向开放转变

大学治理结构优化的核心在于理顺政府、大学和社会之间的权力界限，现阶段三者之间的权责关系逐步明朗，呈现出自由民主、各尽其责的良好局面。府学关系经历了由“管制”到“管理”再到“协同治理”的理想转型。在“去行政化”改革中，政府将决策权力逐步下放基层，同时建设了与权力对等的责任体系，通过信任与问责机制在大学内部形成了自我约束机制，实现了从政府控制到政府服务的转型。大学和社会之间从封闭办学向开放办学转型，大学和社会间保持良好的协作关系，善于共享发展资源和治理智慧，如我国大学的办学融资渠道已经形成政府投入为主与多渠道筹集结合的方式[18]104。大学承担着服务社会的基本职能，其具备的社会属性是社会参与大学治理的内在要求，且随着现代文明的进步，社会组织、公民等利益相关者的权利意识和参与意愿增强，这是社会参与大学治理的必备条件。此外，政府的积极倡导，为社会参与大学治理提供了合法性空间[19]31。现代信息技术的发展，公众有机会通过网络平台参与大学发展与治理的讨论，《高等学校信息公开办法》《高等学校信息公开事项清单》的出台为公众获取高校信息和对大学的监督与问责提供了法理依据。“放管服”改革的持续推进使得政府在大学场域内行使公权力的职责与限度得以重构，大学办学活力充分激发，政府管理职能平稳转变，形成了政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制。传统的以“象牙塔”为轴心的权力运作方式发生转变，让权力在阳光下运行成为大学治理的基本共识，社会、公众的知情权和监督权得到保障，大学治理结构走向开放包容，各利益主体的力量形成合力形成有效的大学治理。

大学治理镶嵌于国家治理现代化的进程中并同步彰显国家治理逻辑。从历史进程看，中国行政改革是从“简政放权”到“转变政府职能”，再从“创新政府管理方式”到“推进责任、法治、高效、服务型的人民满意的政府建设”的过程[20]11。行政改革的治理创新决定着大学治理现代化的价值逻辑，围绕大学治理现代化的系列改革有序推进，在内涵式发展的同时注重大学制度的生活化，不断构建以权利本位为核心的大学治理现代化图景。

三、权利本位：大学治理现代化的逻辑建构

在建设高质量教育体系的全新境遇中，大学治理需要确立并构筑各利益相关者权利本位的制度和运作逻辑。现代文明社会，人的尊严和权利得到前所未有的珍视，这是大学治理现代化转型的一个基点，在此基础上，保持大学场域内的权力公共性和有效性，坚守以人民为中心的教育立场，是大学治理现代化的基本要求。

（一）以利益相关者权利确立大学治理的根基

大学治理中涉及到的利益相关者是来自学术共同体或者政治共同体中的成员，无论是对学术志趣的追求，还是以经济人的角度维持生活所需，都是具体而真实的存在。学术共同体为利益相关者提供一个公平且正义的权力运行秩序，使成员获得平等发展与实现价值的机会，以此得到成员的认可与拥护，本质上是利益相关者对自主选择的肯定，由此便构成了利益相关者权利。大学治理的目的是通过建构一种学术共同体或者政治共同体秩序，搭建学术人员、行政人员等沟通交流的平台，协调好大学内部的公共事务，保护成员的发展权利。在实现大学治理现代化进程中，理应以保障利益相关者权利为前提，严格规范权力运作的秩序，提升治理的准确性与合理性。一方面，建立权利对权力制衡的制度，在协调好行政权力与学术权力的基础上，还应考虑政府与社会公众、二级学院与学生群体，尽可能保护弱势一方的权利，并防止强势一方的权力膨胀，如通过健全制度保障社会公众的知情权、参与权、监督权，了解权力运作的过程，加以有效控制。再如进一步落实教授治学制度，在学术事宜上释放更大的自主权，进一步激发学术活力。另一方面，利益相关者要积极遵守治理规则、学术规范。遵守规则是大学正常运转的前提，也是大学治理现代化的本真体现，尊重学术规范是大学学术创新的要求，大学治理现代化的实现需要在利益相关者权利在实现的过程和程度中得到彰显。

（二）以法治凝聚大学治理的共识

由于利益分化与重组，不同治理主体的自我性解读等多种因素交织，协调不同利益相关者的矛盾和冲突以达成一致共识便构成了大学治理的一个重要任务。大学秉承多元共治的理念已成共识，那么如何有效地以广泛协商凝聚不同主体的意志，则是对大学治理民主、公平的彰显和确认，这就需要法治作为前提基础。法治首先表达的是法律具有权威性，即普遍服从；其次是被要求服从的法律必须是良法，法治是良法与守法的统一。大学依法治理的核心是程序之治，通过程序正义规范大学权力，保障各相关利益群体的权益[21]1。中国大学法治化建设进程中，以人的价值和根本权利为出发点，确立了多元主体共同参与的原则，划定各主体的权力界限，维护权力有序运作。如中国《教育法》和《高等教育法》都明确界定了高校自主权的概念与基本内容，对大学的教学科研、师生管理、学科建设、评聘职称等都给予了自主权，行政权与民事权落到实处，依法治校的文化不断渗透到大学内部。政府权力通过法律制度对大学的干预，始终在保障人民的权利这一前提上展开，高度强调公平正义与程序合理，构建了具有权威性与公信力的大学治理秩序，从根源上解决了权力的权威性问题。现代大学逐步从社会的边缘走向中心，通过多元主体共生共治是实现善治的一种有效途径，但实现善治需要坚持权力运行的基本原则，如学术和行政适当分离、各方参与和“首责优先”等。

（三）以集体行动创造大学治理的动力

现代文明社会的根本特征是不同的行动者可以在一个系统中通力合作，形成集体行动。在大学治理中，行动者通过具体行动表达自己的观点和诉求，彼此参照并形塑了大学“生活”共同体，搭建了良好的信任网络。信息时代下，每个人都是网络中的行动者，多元主体合作的集体行动更容易达成。“在合作行动中建构制度，个人在合作行动中获得制度化在场的资格。”[22]17由此形成了“制度”与“生活”两种秩序，制度设计与行动者的生活实践存在相互渗透和相互建构的关系。行动者并没有统一要求的治理范式，而是在特定情境下做出的选择，种种行动推动大学向前发展。因此，在大学治理实践中，既要尊重与维护行动者的权力表达，还要考虑其关于权利实现的切实诉求，包括正确认识科研人员具备的学术人与生活人的双重属性。一方面应认识到大学、政府和社会都有独特的逻辑，大学向往自由、政府寻求控制、社会呼唤公平，在明确划定权力清单的基础上，实现各自的积极功能。尤其要规避行政权力对学术权力的挤压，保持政治权力在其中的平衡。另一方面，法治确定了良好的竞争与合作机制，给予行动者最大的自由。如持续推进的针对教育评价、大学章程、学术委员会规章制度等教育体制改革，为保障各利益行动者的自由，营造公平竞争、秩序规范的学术环境提供制度保障，维系着大学生活的活力与秩序的动态平衡。

（四）以质量文化提供大学治理的支撑

教育理念上的变革与先声，既源于特定教育发展阶段的规定性，又是对教育改革走向的积极响应。教育高质量发展反映了教育发展中的矛盾变化、价值取向，大学治理现代化归根结底是要实现大学高质量发展，建立先进的质量文化是关键之一。大学的质量文化是围绕大学质量形成的理念、信念、价值及由此所衍生和发展起来的相关制度、行为等的有机体[23]7。质量文化是教育高质量发展的根本保证，是大学面对社会关切的有效回应，是大学社会功能的“显示屏”。“为谁培养人、培养什么人、怎样培养人”始终是教育的根本问题，大学在培养人才、塑造人才方面具有重要作用，应将质量理念置于大学改革的首位[24]49，培育具备创新能力、创新精神的人才。在大学治理中，各利益主体除了遵守法治之外，还应牢固树立质量文化，以高标准要求自身行动，尊重学术规律、维护学术利益、保护学术自由[25]187，以真诚、诚信的行政、学术行为与理想实现各自价值，共同承诺善治的治理模式和集体行动，确保大学治理效能的持续递进。高质量的高等教育观的形成是渐进的过程，需要大学治理共同体中的每个利益相关者的努力，充分认识到在大学治理中树立质量文化的重要意义。

四、结语

大学治理现代化的逻辑转换，在于权力的运转始终围绕各利益主体权利的保护和实现，即从权力本位迈向权利本位。当然，这并不是一种以权利旨趣完全替代权力逻辑的单边思路，作为大学治理现代化核心的权利，并非始终处于与权力对峙、或者力争打破权力束缚的状态。强调以权利本位为中心的大学治理现代化是为了彰显大学治理的包容性。各利益主体权利的充分彰显成为大学治理现代化中权力逻辑建构的根基和底座，有利于提升大学治理效能、促进大学治理现代化实现。