乡村振兴背景下的广东省村庄规划研究

文／蔡希 广东工贸职业技术学院 广东广州 510510

1、乡村振兴战略对村庄规划提出新要求

党的十九大全面部署乡村振兴战略以来，国家层面发布的多个重要文件均强调把加强村庄规划作为实施乡村振兴战略的基础性工作、编制多规合一的实用性村庄规划。与此同时，国家机构改革后整合建立的五级三类国土空间规划体系也对村庄规划的编制内容和管理规则等提出了新的要求。总体而言，新时期村庄规划的法定地位和战略作用得到了显著强化，既是指导乡村各类建设活动的法定依据，更被赋予引领乡村振兴战略实施的纲领性文件功能。

与此相对应的是，长期以来国内以城市为中心的发展导向，导致学术界和规划界对乡村发展的理论研究和村庄规划的技术探索相对不足，村庄规划实施管理缺乏有效抓手，配置各类资源要素的能力和效率较低，通常处于编制审批后挂在墙上的尴尬境地。乡村振兴战略背景下，村庄规划需要更加准确深入地把握乡村的社会、经济、文化和生态属性，客观认识乡村发展的一般规律和不同乡村的差异性与特色，找准乡村现状与振兴发展目标的差距，构建包括产业、社会、文化、生态、组织等多维度的乡村振兴发展路径，形成科学合理、实用管用的规划方案，才能更好地发挥规划配置各类发展资源、汇聚乡村发展合力的作用[1]。要求村庄规划更加注重城乡统筹，建立乡村内部及城乡之间要素资源有序流动的协调机制；更加注重产业融合，满足乡村土地功能多元化以及农业与二三产业融合发展的需求；更加注重乡村风貌管控和提升，保护乡村自然生态系统，优化提升乡村建设风貌，使乡村留住乡愁；更加注重乡村治理，在村庄规划编制、实施、管理各环节完善村民参与机制，营造共建共治共享的现代乡村治理环境，激发基层发展活力。

从广东村庄规划实践看，广东省紧跟中央要求，2018年4月，广东省委、省政府召开全省乡村振兴工作会议，对实施乡村振兴战略进行了全面动员部署，同时出台《中共广东省委、广东省人民政府关于推进乡村振兴战略的实施意见》；2018年5月，广东省委办公厅、省政府办公厅印发《关于全域推进农村人居环境整治建设生态宜居美丽乡村的实施方案》，提出以县为主体，以行政村为基础，以自然村为基本单元，力争用3年时间完成全省农村人居环境整治，用10年时间将全省农村全面建设成为生态宜居美丽乡村；2019年广东省出台《农业农村部广东省人民政府共同推进广东乡村振兴战略实施2019年度工作要点》，提出将从农村人居环境整治、基础设施和公共服务建设、乡村文明治理、发展绿色生态农业、发展富民兴村产业等5个方面来着力开展新农村建设工作[2]。

2、广东省当前村庄规划存在的主要问题

2.1 规划基础工作不扎实

（1）底图不清晰、不准确。由于建设用地审批制度未落实，农民建房往往不报建，乱建房现象普遍，造成底数摸查困难。目前全省三调工作、房地一体化登记工作基本完成，但仍然存在较多问题。

（2）规划打架问题仍然存在。由于多规合一机制不健全，村庄规划中存在突破土规建设用地规模、未满足耕地保有量等约束性指标等情况，部分村庄规划建设用地位于现行土规建设用地范围外，甚至占用永久基本农田，导致乡村建设项目落地难。近年来乡村振兴产业项目的用地需求激增，但很多地方对项目的用地规模、选址布局、建设时序等没有形成实施方案，新增用地需求不清晰，造成新建项目难以落地。

2.2 对乡村振兴战略的支撑性不强

在规划体系上，根据《广东省村庄规划编制指引（试行）》，广东省村庄规划按层级分为《县域乡村规划》和包含多个行政村的包组类《村庄规划》两级。《县域乡村规划》内容过于空泛，缺乏对下一层级规划的实际指导；而《村庄规划》编制过于注重标准化，未能对处于不同发展阶段、不同区位条件的村庄做出差异化考虑，标准化的村庄规划对不同类型乡村的振兴发展缺乏实际指导意义，并且由于是包组式的方式编制，通常存在不精细的问题[3]。

在规划内容上，村庄规划应为乡村发展提供针对性的方向和蓝图，但部分纯农业发展型乡村的特色和差异性挖掘不够，导致规划缺乏针对性。村庄规划因缺乏对现实情况的考量，按照理想化对村庄进行规划，导致部分规划项目因缺乏资金无法落地，部分项目建设后无人使用而形成浪费。

2.3 规划存在较多薄弱环节

（1）对生态文明理念理解和落实不到位。目前编制的村庄规划，还停留在发展导向型规划阶段，对乡村发展和自然生态保护的关系协调不够，特别是对乡村自然生态系统研究、乡村生态保护修复的规划内容较少，同时在产业上片面追求二三产业发展，还有导致耕地和永久基本农田非农化的倾向。

（2）对乡村振兴系列政策掌握和应用不足。为支持乡村振兴战略实施，近年来国家和广东省出台了多项用地保障和支持政策，如不占用永久基本农田且不超过8m的农村道路按农用地管理、单位面积200m2以下的分散建设用地按照原地类管理等[4]。规划未能利用好政策进行规划安排，在浪费新增建设用地指标的同时，也间接导致了规划新建项目落地难。

（3）规划深度未能达到详细规划要求。部分村庄规划只明确了各类建设用地的用途，缺乏开发强度等建设指标以及各类设施的规模、位置的控制，达不到详细规划的内容要求。同时，村庄规划往往由于实施乡村振兴的部门差异、关注点的不同，大部分还没有按照新时代国土空间治理思维，建立全域全要素思维，落实全要素管控。

（4）未能体现村庄发展差异和地域特色。大部分规划编制过程中缺乏深入调查、缺乏尊重村民的主体地位、缺乏开门编规划、缺乏对村庄发展定位的科学研判，未做到因地制宜、分类编制，甚至出现规划内容雷同的现象，对传统建筑特色挖掘不够，导致村居风貌失去传统岭南乡村的独特韵味。

3、乡村振兴战略导向的广东省村庄规划编制实施重点

结合广东省不同发展水平和不同类型村庄，围绕其实现乡村振兴的主要方向，针对性提出村庄规划编制实施的要点，以科学实用的规划更好地促进乡村振兴战略实施。

3.1 建立村庄规划与乡村振兴的互动机制

围绕乡村振兴战略总体要求和乡村振兴发展的阶段性，细化乡村振兴目标体系，对应构建村庄规划内容体系，形成村庄规划支撑、落实、引领乡村振兴的机制。

（1）优化现代农业产业园用地供给，支持现代农业发展。用足现代农业园产业用地指标和产业用地存量挖潜等政策。一方面，强化省级现代农业园建设用地规模和指标保障，按照市县各级每年安排10%以上建设用地指标、所在地级以上市按照不低于50亩/园的标准一次性安排农业产业园用地指标优先保障省级现代农业产业园项目建设用地需求等要求，对现代农业产业园、农业园区、农业农村重点项目用地指标做到应保尽保。另一方面，鼓励利用三旧改造政策现代农业产业园，支持各地开展村级工业园、旧村庄等改造工作，积极利用存量建设用地建设农副产品加工、食品饮料制造、农产品冷链物流、产地批发市场和小微企业、休闲农业、农村电商等产业园重点项目。

（2）利用好农村建设用地拆旧复垦后指标，优先保障农业农村发展需求。在村庄规划中加强全域土地综合整治理念应用，推进建设空间、生态空间和农业空间的用地整理和优化布局，加快拆旧复垦，腾退建设用地指标优先保障乡村振兴项目、村庄建设项目和村民新增宅基地需求，创新思路破解乡村振兴发展需要与建设用地指标供给不足的问题。

（3）鼓励农村土地复合利用，提倡农业休闲功能利用。顺应观光休闲农业及共享农业等发展趋势，鼓励结合农村土地综合整治、农村宅基地整理、村庄拆改等方式，鼓励利用农村集体用地发展农家乐、民宿、餐饮、停车场、农产品加工、仓储物流、非营利性养老产业、旅游驿站等功能，鼓励利用农村宅基地发展文化保护与活化利用相关产业[5]。

3.2 探索共谋共建共管共评共享规划方式

（1）在规划阶段，村庄规划的目的是指导村庄的建设，是为村民服务，要做到村民能看懂规划，才能判断是否满足自己的需求，从而参与到村庄的规划和建设中。可多利用航拍图纸，具体示意项目落地情况；论本要简易通俗，以图表形式为主；村庄规划过程中要将公众参与放在首要位置，走访座谈、实地踏勘、问卷调查、驻村体验、资料收集等显得更为重要。

（2）在规划的实施建设阶段，需要规划师与村民共同参与，才能保障规划成果可操作，可落地。在建设过程中，由规划师与村委会对施工队的建设进行全面的监督，既能满足规划的要求，又能实现原汁原味村庄建设特色，让村民产生认同感和归属感。

（3）在村庄管理的后续阶段，要做到落实村规民约，创新村庄治理模式，实现建设共管、成果共护。把村规民约融入村民生活，约束村民行为，让村民共同维护建设成果；建立长期有效的维护机制，例如，保洁机制，绿化管理办法等；吸引人才返乡，建立可持续发展的三农工作队伍；政府引导并监管运营，对污水处理等PPP项目持续运营。

3.3 优化村域整体空间格局

（1）延续村庄自然生态格局。村域整体空间格局不仅仅指村庄聚落，更应包含农田果园、山地林地、湿地滩涂、坑塘河渠等大地景观的整体格局。优化村域整体空间格局，应尊重自然，树立系统观念，将村庄全域空间作为整体，进行格局保护与乡村风貌塑造，加强村庄与自然山水的融合与协调性，不随意破坏现有的地形地貌、河湖水系以及农田园地。充分重视和发挥农业景观在美丽乡村建设中的重要作用，积极统筹生态修复、林相改造，优化乡村水系、林网和农田等空间，突出整体性，营造大地景观山水格局。保护生态格局，延续山水田园的传统风貌，保护和修复乡村生态自然景观，统筹考虑山水林田湖草，整体塑造大地景观，不宜照搬城市型景观营造手法。借助全域土地综合整治，整体推进农用地整理和乡村生态保护修复，形成连线成片的大地景观格局。

（2）结合地形地貌、山水田园合理布局建设用地。结合村庄本体的地形地貌、山水田园合理布局村庄建设用地，促进村庄形态与自然环境融合，充分体现平地、坡地、水乡、滨海等不同村庄聚落形态（农村居民点）的场地特征，因地制宜地优化完善村庄空间格局，从整体格局、用地布局、交通路网、新建建筑肌理等方面进行分类引导，实现山水、田园、林地和村庄有机融合。尊重农村居民点的空间肌理，新建片区应处理好与现状片区之间的衔接关系，延续农村居民点的肌理形态，形成新老片区有机共生的关系。开展村域土地综合整治，促进村庄用地布局集约高效，不以集约用地为由进行大拆大建。

3.4 合理保障农房、产业和设施布局

3.4.1 保障村民住宅建设需求。

（1）村庄规划要以村民为中心，认真开展乡村调研和入户调查，要把新增建设用地空间有多少，生态保护红线、永久基本农田控制线在哪，地质灾害点在哪等基本的约束性要素告诉村民。怎样建房子、在哪里修设施，要充分听取村民诉求和意见，共同形成规划方案。

（2）保障村民合理住宅建设需求。原则上要按照应保尽保落实建设用地规模，合理划定宅基地建设范围，确保农村建设用地规模落实落地。在落实三调现状建设用地的基础上，鼓励优先利用存量规模安排宅基地，分类引导农村宅基地减量和归并，对农村宅基地面积超标、一户多宅等问题加强治理。

3.4.2 保障一二三产业融合发展用地。

（1）做好乡村产业发展谋划。针对不同类型乡村的区位条件、资源禀赋、产业基础等加强研究，结合驻镇帮镇扶村队伍推动乡村振兴发展的总体思路和帮扶资源，按照一二三产业融合发展思路，科学构建乡村产业体系，延伸农村产业链，做好产业空间布局安排，为乡村产业振兴制定总体发展框架。在谋划乡村发展时，还要加强对乡村产业培育和成长路径的设计，可以邀请农业科研院所、现代农业龙头企业等共同参与优势产品开发和规模化发展，为乡村产业项目落地提供一体化的技术服务支撑。

（2）保障一二三产业融合发展合理用地需求。围绕乡村产业振兴项目落地，在村庄规划中分类划定空间安排。

3.4.3 科学安排各项基础设施和公共服务设施精准落地。

村庄规划坚持以补短板为导向，针对农村突出环境问题实施农村人居环境整治，完善农村生产生活设施，在建设风貌、生态环境、生活品质等方面有力支撑乡村振兴发展。

（1）加强统筹保障，对接省有关部门生态宜居美丽乡村、千村示范万村整治等各项政策和建设计划，在村庄规划中合理保障各项农口政策资金、项目落地的空间需求。

（2）补齐民生短板，以安全、经济、方便村民使用为原则，依据人口规模、服务半径等实际需要，合理优化教育文化、卫生、养老等公共服务设施的选址、规模。

（3）通过规划引导村民利用宅前屋后闲置土地，因地制宜打造农村四小园等小生态板块，提升农村人居环境。

3.5 盘活村庄低效存量建设用地

（1）开展全域土地综合整治盘活农村存量建设用地。以乡镇或乡村集中连片地区为单位，统筹考虑生态保护修复、耕地和基本农田保护以及农村产业发展、乡村建设等需要，综合推进单元范围内的土地综合整治，优化生产、生活、生态空间布局，并将土地综合整治确定的各项指标向行政村传导。对低效的农村集体存量建设用地或废弃房屋占用的宅基地等进行盘活腾退，腾挪空间重点用于农村基本公共服务设施补短板、支持农村产业振兴项目建设等，鼓励结余指标按照农村集体经营性建设用地入市。

（2）坚持镇村联动连片统筹开展存量建设用地的盘活。以镇为单位、统筹连线成片的几个行政村，探索开展存量建设用地的盘活、农用地归并整合，因地施策解决乡村耕地分布碎片化、建设用地利用低效化、生态用地退化以及空间布局无序化等多重问题。积极探索市、县（区）、镇、村多级联动，充分利用好自然资源管理各种利好政策，通过建设用地复垦和低效用的挖潜为村内建设发展腾挪空间。通过统筹连片村庄资源为规划重点，系统性构建乡村功能分区，统筹分配新增建设用地指标，盘活和优化建设用地空间布局，提出特色化、差异化乡村发展指引。

（3）识别划定一定规模的连片区域作为旧村改造区域。充分利用广东省三旧改造政策，鼓励划定一定规模的连片区域作为旧村改造区域，按照存量规划思维，在规划中提出推进农村旧住宅、废弃宅基地、空心村等低效建设用地盘活的多种策略，为村庄未来发展腾挪建设空间，作为未来村庄乡村休闲旅游项目以及其他农村一二三产融合项目用地。

3.6 文化为核，强调特色

村庄规划应以民族文化为核心，联动生态、业态和形态，厚植民族特色于生产生活生态空间内，构建特色鲜明的高质量发展。把握自身的发展规律，结合地域特征、民族特点、历史背景和发展水平，合理规划空间布局，做到综合考虑、因地制宜、突出特色。广东省开展岭南古驿道的规划，在村庄规划的同时可利用线性历史游径串联乡村文明，既复兴古驿道文化，又带动乡村发展，让农村环境整治和传统村落的活化得到了有效的推动，让乡村的脱贫致富和全面奔康有了更坚实的抓手。具体规划时，应注重落实文化建设的空间载体，使其唤起乡愁，实现文化回归。

结语：

乡村振兴战略背景下的村庄规划，在性质上不同于管控型规划和发展导向型规划，强点综合协调、公平导向和公众参与。规划重点在于建立乡村内部及城乡之间资源统筹协调机制，促进城乡要素资源有序流动；建立以公平为导向的城市支持乡村、工业反哺农业的规划决策机制，支撑农业农村优先发展；完善全社会参与的过程乡村规划机制，充分尊重村民意愿，保障规划落地实施。