制度与实践的错位：新生代农民工户籍城镇化的路径

□张红霞，江立华

（1.石家庄学院 法学院，河北 石家庄 050035；2.华中师范大学 社会学院，湖北 武汉 430079）

一、问题提出与相关文献综述

党的十八大以来，为了进一步打破原有户籍迁移制度对城镇化的禁锢，促进人的城镇化，户籍制度改革进程明显加快。2014年国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，开启了新一轮户籍制度改革，随后一系列促进新生代农民工等重点人群落户城市的政策接连发布。2016年2月国务院印发《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，2016年9月国务院办公厅印发《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》。2021年国家发展和改革委员会印发《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》，提出城区常住人口300万以下的城市落实全面取消落户限制政策。2022年7月国家发展和改革委员会印发《“十四五”新型城镇化实施方案》，再次提出深化户籍制度改革。新一轮户籍制度改革不仅放开了中小城市的落户限制，而且在统一城乡户口登记制度、推动基本公共服务均等化、深化户籍综合配套改革等方面开展了系列工作，但实践进展仍落后于城镇化与人口流动的社会发展需要。户籍制度改革意在促进新生代农民工落户城市，提高户籍城镇化率，但在实践中推进新生代农民工户籍城镇化的效果不明显，户籍城镇化率与常住人口城镇化率的差距不但没有缩小，反而呈上升趋势，2021年底达到了18.02%[1]。为什么户籍制度改革的制度建构与新生代农民工的落户实践存在如此大的差距，具体存在哪些方面偏差，背后体现出怎样的制度变迁逻辑，这一系列问题值得进一步探讨。

学界关于户籍制度改革有诸多讨论，户籍制度设置一直被视为农民工权益区隔、融入城市和户籍城镇化的根源性制度障碍[2](p8-9)。近年来国内学者围绕户籍改革提供了两种分析路径：一种是从城市的角度提出加大福利和社会保障改革的力度，剥离户籍附着的福利，完善居住证功能[3](p63-69)[4](p84-91)。户籍制度饱受诟病在于福利黏附，根源是对福利黏附具有决定性作用的财政税收体制[5](p17-18)。减轻财政负担是地方政府推行利益剥离式户籍改革的动因[6](p89)。另一种是从农村的角度提出户籍制度必须与土地制度改革进行联动，逐步实现农村土地产权与户籍身份脱钩[7](p61)。一些研究指出，目前的人口迁移机制是精英筛选与差别化市民资格准入机制，是各级政府基于城镇人口容量进行的秩序考量[8](p59)。针对新一轮户籍制度改革的效果，一些研究指出，地方政府各自为政，农民工落户政策异化为人才落户政策[9](p58)，新生代农民工聚集的城市公共服务供给压力大，公共服务、土地等配套改革滞后[10](p25-27)。针对农民工不愿在城市落户的原因，一些研究者认为，新生代农民工不愿在城市落户与当前该群体的一些固有特征相关，这一群体将户口迁移到城市的迫切性已经大为下降[11](p15-25)。

从总体来看，现有研究虽有助于认识新生代农民工户籍城镇化的问题，但较少关注户籍制度变迁的内生逻辑。基于此，本研究从历史制度主义的制度变迁角度出发，在分析制度与实践错位的基础上，剖析户籍制度改革的制度变迁机理，从而在新的视角推进现有的研究。

二、制度与实践错位的现实表征

（一）落户政策引导与新生代农民工落户意愿的错位

新一轮户籍制度改革依据城市的规模而实行差别化的政策[9](p57)。户籍制度改革依然严控特大城市的规模，基本上放开了中小城市的户籍，引导新生代农民工到中小城市落户，从而提高户籍城镇化率。从多方面来看，户籍制度改革政策的引导与新生代农民工落户意愿错位。

新生代农民工认为中小城市户籍福利少，不愿意落户中小城市。新生代农民工的落户选择既与他们的落户意愿相关也与就业流向相关。由于过去优先发展城市、忽视农村与偏向大城市发展的叠加效应，不仅造成了城乡二元结构，而且导致城市分层结构。我国城市户籍体系中形成了层级差异，大城市及特大城市的户籍福利资源相对丰富，而中小城市的户籍福利资源少。我国的户籍制度改革是严格控制特大城市规模，通过积分落户控制户籍人口数量增加，中小城市基本是放开落户。中小城市的户籍福利与农村差异不大，也没有农村户籍绑定的土地资源。同时，户籍制度改革的落户导向与新生代农民工的流向不一致。经济吸纳效应导致农民工涌向发达的大城市或其他经济发达地区[12](p58-59)，特大城市和沿海大城市就业机会多，但却实行严格的积分制度，难以落户。调查显示，在经济发达的沿海地区，由于外来人口比例太高，政府承载力有限，这些地区落户有较为严格的限制。特大城市、沿海大城市有着严格的积分落户规则，新生代农民工因为学历低、积分少，难以达到这些城市的落户标准。大城市的积分落户政策是为了吸引高层次人才，通过学历等门槛，基本能把新生代农民工排除在落户群体之外，导致新生代农民工“想落户的地方不能落、能落户的地方不愿落”。

（二）户籍制度的福利剥除与新生代农民工落户关注点不一致

户籍制度改革中非常重要的一项是户籍福利剥除，但是新生代农民工落户关注的正是户籍福利。深化户籍的综合配套改革，剥除户籍黏附的福利，推动户籍回归本源功能定位。各地逐渐对住房、教育、养老等与户口性质挂钩的政策进行了清理，并逐渐剥除户籍附着的各项公共福利政策，建立城乡统一的社会保障制度和均等化公共服务，清扫了绑定在户口上的附加功能[7](p58-59)。在户籍制度改革中，基于户籍的福利功能被逐渐剥除，尤其是中小城市基本上不存在户籍福利。而大城市由于户籍黏附了较多的公共服务，因此对新生代农民工的吸引力更大。新一轮的户籍制度改革逐渐实行了城乡公共服务均等化，在这种情况下，农村户籍的公共服务与中小城市的公共服务差距非常小。新生代农民工更认可农村户籍，因为农村户籍中绑定了与宅基地、承包地相关的福利。虽然户籍政策中明确说明，农民工落户城市，土地承包权不受影响，但依然未促动这一群体积极落户城市。中小城市不仅户籍福利少，而且就业机会少。所以，这种剥除中小城市户籍福利的做法，虽然在理论上有助于扫清人口流动的障碍，但是也带来了新生代农民工对中小城市户籍的淡漠，也加速了他们对农村户籍的认可。

在新一轮户籍制度改革中，虽然国家对中小城市放开落户政策引导新生代农民工落户城市目标明确，也充满了行动期待，但是各地政府在吸引新生代农民工落户方面并不积极。对于新生代农民工而言，虽然政策上可以落户中小城市，但是他们感受不到中小城市的落户吸引力。

（三）人户分离现象的大量存在与户籍人口管理功能背离

伴随着户籍制度改革，新生代农民工人户分离的现象并没有减少。据《中华人民共和国2021年国民经济和社会发展统计公报》数据显示，2021年全国人户分离的人口为5.04亿人，其中流动人口为3.85亿人。大量新生代农民工长期处于人户分离状态，直接影响到户籍的管理功能。人口管理体系中身份证上的居住地信息来源于户籍，很多新生代农民工的常住地与户籍地不一致，导致身份证上的居住地信息与实际居住地信息存在很大差别。根据身份证上的地址难以判断新生代农民工的真实居住地，这给人口管理与城市社会治理部门带来困扰。由于新生代农民工户籍地和居住地分离，户籍人口和常住人口存在很大偏差，根据户籍很难确定一个地方的确切常住人口规模，在一定程度上动摇了户籍制度的权威性和有效性。大量新生代农民工的人户分离现象给流入地的人口管理和流出地的信息统计都带来了困扰，这与通过户籍提供准确人口信息的初衷背离。

我国的户口登记条例没有对户口迁移、变更登记做出强制性规定，而户口登记实施细则又规定了户籍迁移和变更的条件和程序。这也限制了人们根据居住或活动的实际情况来变更户籍登记[13](p243)。对于新生代农民工而言，落户大城市难。户籍制度改革非但没有促进这一群体改变人户分离的现状，而且居住证制度变相地代替了户籍的作用，更加弱化了这一群体的落户动力。在新一轮户籍制度改革中，居住证的作用逐渐凸显。2016年《居住证暂行条例》施行，居住证全面代替了暂住证。各地都赋予了居住证一定的“含金量”，持有居住证的外来人口在医疗、教育、就业、社保等方面享受基本的市民权益。调查显示，在武汉市持有居住证的外来人口享受的各项市民权益占本地户籍居民权益的86.9%，在石家庄市持有居住证的外来人口享受的各项市民权益占本地户籍居民权益的90%以上[7](p57-63)。

户籍制度最核心的功能是提供准确的人口信息，在此基础上为人口活动提供权威的身份证明。随着人户分离现象的普遍存在，尤其是大部分新生代农民工处于人户分离状态，使得户籍反映人口活动和人口信息的精确性和可靠性大大降低。户籍制度作为国家现代化治理体系的重要组成部分，应为政府的公共管理和国家重大决策提供权威的信息。但是，伴随着人口分离现象的大量出现，间接削弱了人口信息的权威性，甚至可能会误导决策。

（四）落户障碍的显性消除与隐性壁垒的存在

新一轮户籍制度改革有序放宽放开落户政策是为了推进以新生代农民工为主体的农业转移人口落户城市。2016年国务院办公厅印发《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》，大中城市均不得采取购房、投资、纳税等方式设置落户限制。城区常住人口300万以下的城市不得采取积分落户方式。

2021年国家发展和改革委员会印发《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》，推动在城镇稳定就业和生活的新生代农民工等重点人群便捷落户，城市落户政策要同等对待租购房者，城区常住人口300万以下城市落实全面取消落户限制政策。按照新的户籍政策，新生代农民工在常住人口300万以下的城市只要有合法稳定的住所（含租赁）、稳定的就业就可以落户城市。2022年7月国家发展和改革委员会发布的《“十四五”新型城镇化实施方案》提出，促进在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户。

当前，新生代农民工落户城市与市民化的隐形壁垒仍大量存在。新生代农民工的城市融入能力大大提高，但是大多采用灵活的就业方式，不稳定特征突出，他们在就业地难以拥有稳定的住房。一部分新生代农民工在经济发达的地区就业，但是这些地区的房价高，购房难度大，他们很难拿到流入地城市的房产证。即使租房，租住的条件也较差，不符合“稳定住所”的条件，在落户上也面临无房可以落的问题。虽然很多新生代农民工在流出地县城已购房，但在家乡县城却难以就业。满足在同一所城市稳定就业和稳定住所两个条件的新生代农民工并不多，并且在新生代农民工看来，务工和经商都不算稳定就业。这种非正规就业方式面临的不确定性比较高，落户需要满足稳定住所这一条件的壁垒加大了新生代农民工落户的障碍。

三、路径依赖与制度惯性：新生代农民工户籍城镇化的困境

（一）户籍进行资源分配的制度惯性难以完全破除

中华人民共和国成立以后，形成了城乡分割的户籍制度，一方面对人口迁移严格控制，另一方面通过户籍通道进行资源分配。户籍制度虽然经过几次改革，但是目前的户籍制度依然是资源分配的重要通道与载体。如养老资源、医疗保障资源、教育资源、弱势群体救助资源等，基本上都是按照户籍人口进行资源分配的。有的是显性资源，有的是隐性资源，但基本都与户籍紧密相连。新一轮户籍制度改革仍然采取渐进性改革，也是为了防止大量人口涌向大城市，造成城市资源承受力不足。

目前看来，户籍制度资源分配的惯性难以完全破除。在属地化的管理模式下，政府依然通过户籍来提供一些重要的公共服务、调控资源和利益分配。北京、上海等特大城市经济发达，公共资源丰富，因此拥有这些城市户籍的市民仍然在教育资源、社会保障获得或者其他资源方面大大超过其他中小城市的市民。虽然目前市场是资源分配的主要渠道之一，但是对于社会成员而言，教育、医疗保障等诸多资源仍然与户籍绑定在一起。在现有的财政体制下，虽然财政收入一部分来自常住人口中的非户籍人口，但是财政支出中的教育、社会保障、医疗、社会救助等覆盖人群是指向户籍人口的。由于城市发展不均衡，更加重了大城市户籍福利的优先性与排他性。

户籍制度改革效果不明显，这既与户籍制度的惯性依赖相关，也与新户籍制度深陷多因素制度场域，难以独立发挥作用相关。新的户籍制度改革并不独立，而是处于多维制度立体网中。制度场域有几个突出的特征:首先是相对稳定性，制度场域表现出体制黏性，制度场域的变迁比单个制度的改变难度大得多。其次是单个制度的改革受制于制度场域，只要制度场域没有整体改变，单个制度只能实现边际变迁。制度场域内，各种制度的地位不平等，核心制度甚至能在较大程度上决定其他制度形态[14](p18)。

户籍制度作为非核心制度，在制度场域难以独立发生作用。户籍改革在制度场域中只占很小的一部分，户籍制度只能实现边际变迁。新一轮户籍制度改革无法破除大城市中对教育等资源的捆绑、农村户籍中对承包权的捆绑等。虽然户籍制度改革中消除了农业户口和非农业户口的区别，但并不能变革户籍的实质性地域绑定。新一轮户籍制度改革虽然明确说明了转换城市户籍承包地等不受影响，但是农村户籍对承包权的捆绑性更强。

（二）行动者难以从户籍制度改革中获得新的预期

在制度改革中，一项新的制度能否顺利推行，并达到理想的改革目标，与行动者的实践也有着必然的关联。由于路径依赖，人们对户籍的认知已经形成了一种惯性思维模式。尤其是新生代农民工作为户籍制度改革中重要的行动者，难以从户籍改革中获得新的预期。新生代农民工选择落户中小城市，不能给他们的就业或生活带来明显改变。

行动者是造成路径依赖的重要因素之一。行动者是理性的，他们在面临制度规制时会考虑成本与收益。受制度结构的影响，行动者在选择行动方案时，过去的经验起着重要的作用，他们也形成了一种行动惯性。为了避免选择的风险，行动者一般会选择传统的策略以降低风险，便形成了“适应性预期”。行动者有一种选择的惯性，既是一种惰性，也是一种规避风险的方式。

新生代农民工作为行动者，在多年的制度场域中已经适应了户籍在农村、打工在城市的生活，虽然他们明确感知到人户分离给务工生活带来的障碍，但是一旦选择将户籍转到中小城市，将面临前所未有的风险。并且，在现有的户籍政策下，农村户籍转为城市户籍、城市户籍转为农村户籍并不是双向自由的。在这种不可逆的户籍迁移政策下，一旦把户籍迁移到城市，就很难再把户籍迁回农村。在新生代农民工的外出务工实践中，这种流动性生活并没有脱离他们对生活与工作的认知。相反，他们对于将户籍迁移到中小城市却有着诸多的不明确认知，他们不知道将来会怎样，是否会获得更大的受益。因此，新生代农民工形成了目前户籍制度的“适应性预期”，他们并没有选择转换为城市户籍。

（三）户籍制度改革难以改变城乡二元结构的嵌入惯性

2014年以来的新一轮户籍制度改革，从根本上来说，户籍对城乡二元结构的强嵌入性并没有改变。多年以来的户籍制度改革都是渐进性变革，城乡二元、农村和城市的地域分割属性并没有发生根本性改变。户籍制度已经深深嵌入社会结构中，形成了特有的户籍制度结构，与变迁着的城乡社会已经浑然一体，既不能脱离现有的城乡结构也不能改变现有的社会结构。在多年的经济社会发展中，户籍制度一直是经济社会发展、秩序维持的重要基础性工具，成为城乡二元发展结构的基础，并强化了地域资源差别。户籍制度的政治、经济和社会功能在过去几十年的发展过程中不断扩大。在我国的经济发展中，就业、教育、社会保障等社会经济政策的主体是以城乡分割、行政分割为特征的，户籍制度改革之所以不能彻底推进，是因为与户籍制度相配套的就业、社会保障、教育等难以彻底改革[15](p1-3)，与之相连的城乡发展格局、城市发展不均衡的现状难以改变。户籍制度不仅是居住地登记制度，而且嵌套了各种社会福利、公共供给和其他属性[3](p63-69)。

以户籍制度为引领，地域分割、城乡分割的教育制度、经济发展制度、社会保障制度、土地制度等之间相互缠绕、相互作用，共同固化了现有的城乡结构。基于多年的实践，户籍制度深陷城乡二元制度场域，难以摆脱城乡二元结构的制度框架和地域差异的社会结构体系。由于多年发展的累加效应，每个地域的现代化程度、经济发展结构、社会福利水平、政府财政收入都有差异，在目前的管理模式下，地方政府将受惠人群更多限定于户籍人口。这进一步加固了户籍与教育、社会福利、经济发展的社会结构性绑定。地方政府更是把户籍改革当成优化本地区人口结构的工具。

户籍性质并没有完全改变，户籍制度仍与基础教育设置、社会保障制度、医疗等紧密黏合在一起。虽然伴随着现代化与市场化的发展，社会成员的流动性越来越强，但是基于户籍的人口属地化管理性质依然没有改变，我国城乡户籍的分割性并未发生改变，户籍迁移仍然需要限制性条件，迁移到大城市、特大城市更需要严格的条件和限制。

（四）大城市居民身份、资源、福利区隔再生产造成的体制锁定

多年以来，我国户籍改革形成了大城市居民身份、资源、福利再生产的体制锁定。改革开放后，虽然户籍制度进行了多次改革，但是难以改变“严控大城市规模”的户籍模式。虽然新一轮户籍制度改革中一些户籍福利得以剥除，但是由于在经济发展水平、公共服务、社会保障等方面大城市遥遥领先于其他城市，造成户籍在界定大城市成员身份与给予大城市居民服务与隐性福利方面的功能依然突出。户籍作为地方政府为辖区内居民进行权益配置的依据，形成了大城市社会成员在资源、福利方面的体制锁定。美国经济学家道格拉斯·诺思认为，路径依赖与物理学中的惯性类似，一旦进入某种路径就会对这种路径产生依赖。正因如此，由于社会运行的惯性，一旦在社会某一领域选择了某种制度，都难以在短期内从这种制度中摆脱出来[16](p169-170)。路径依赖形成的深层次原因是利益原因，某项制度一旦形成，就会形成依托于该制度的利益集团，既得利益集团是该项制度的拥护者，所以不断地会强化这种制度安排，从而使得原有制度中的某些因素处于“锁定状态”[17](p60)。大城市的户籍绑定了较多的福利资源，同时大城市的居民身份也有别于中小城市的市民身份。这种城乡户籍分割、城城户籍差异造成了大城市的利益优先性与福利领先性。新一轮户籍制度改革虽然放开放宽了落户限制，但是依然严格限制在大城市的落户条件。这种差别性落户政策实际上也是一种原有户籍利益的制度锁定，没有动摇原有大城市居民的户籍利益。并且新一轮户籍制度改革中也丝毫未放宽大城市的落户条件，这种福利区隔与再生产进一步强化了大城市与中小城市的户籍分割。

现有的户籍制度改革无法破除多年城镇化进程形成的城市间发展不均衡的状况。大城市经济发达，资源集中，形成了大城市特有的户籍利益。在新一轮户籍制度改革中，大城市的户籍不但没有放开，而且愈发严格。通过条件筛选，积分落户制度基本上可以把新生代农民工排除在外。户籍的地域空间绑定性使得大城市户籍有着一种福利与公共服务资源优越性。在户籍制度改革中，依然进一步强化着大城市居民身份与福利的再生产。户籍对应的是不同的地域空间，而我国城乡空间不平等，城城空间资源差异大，空间资源不平等。户籍制度改革无法破除城乡空间资源差异，也就无法改变基于不同地域发展不均衡造成的体制锁定。由于户籍利益在不同城市之间的差异性，居住证制度实行后，城市外来人口可以通过居住证获得大城市的部分户籍福利，导致很多新生代农民工宁可做大城市的非户籍人口也不做小城市的户籍人口。

四、促进新生代农民工户籍城镇化路径的再思考

新一轮户籍制度改革效果与设计目标有一定的偏差，呈现出制度与实践错位的现实表征。由于路径依赖，在制度变革与延续的复杂博弈中，户籍制度改革的效果内卷化，难以真实促进新生代农民工的户籍转换。为了更好地达成制度改革的目标，减少路径依赖的影响，在未来的户籍制度改革中，需要放宽改革路径、重塑发展思路，既要在制度方面进行综合配套改革又要激发地方政府的政策执行，更要对行动者的选择进行引导。具体而言：

第一，制度层面。应进行配套的综合改革，进一步完善农民工户籍城镇化的制度环境。若要真正发挥户籍制度改革的效果，必须同步推进户籍制度与其他关联制度的改革，尤其要进行配套的教育、社会保障、就业、医疗等的改革。减少这些制度基于户籍的地域绑定性，将这些资源与福利转化为无地域差别的公民权利。同时以城乡一体化促进城乡之间、不同城市之间的协调发展，削减不同地域空间的户籍福利差别，形成不同地域户籍利益的均等化。

同时，应制定吸引新生代农民工在中小城市落户的扶持与激励政策，针对新落户城市的新生代农民工，在就业技能培训、社会保障扶持、子女入学支持、住房等方面给予政策激励与保障，增加新生代农民工落户城市的积极性。尤其对在城市稳定就业的新生代农民工，要在激励措施上促进他们落户城市。在政策上要创造便利条件与动力，使得有条件、有意愿落户城市的新生代农民工顺利落户。2022年国家颁布的《“十四五”新型城镇化实施方案》提出试行以经常居住地登记户口制度，在实践中，应在一些典型城市进行试点和探索。

第二，政策执行层面。应激发地方政府吸引新生代农民工落户城市的动力。地方政府是户籍制度改革的重要利益主体，在当前的财税体制下，地方政府将农民工落户视为城市公共服务和福利保障财政支出的负担，对户籍制度改革缺乏执行动力。要对新生代农民工户籍城镇化的成本分担机制进行改革，加大中央财政的直接支付，并实行针对地方政府落实吸引农民工落户政策的激励措施。如对吸纳新生代农民工落户数量多的地方政府，给予城市规划的空间支持，在新增建设用地指标配给方面增加支持力度。推动中央预算内投资安排向吸纳农民工落户多的城市倾斜，中央财政在安排城市基础设施建设、保障性住房等资金时，对吸纳农民工多的地区给予适当支持，省级政府制定实施相应配套政策[18]。调整城市的积分落户政策，遏制通过学历等积分项目对新生代农民工的歧视。引导地方政府将产业发展与吸引新生代农民工落户进行统筹考虑。对于城市发展而言，技能型的新生代农民工群体是城市经济发展的重要力量。尤其是对于一些发展特色不突出的城市，要通过吸引劳动力落户，聚集人口能量与产业发展力量。引导地方政府转变发展思维，认识到农民工户籍城镇化对城市发展的重要作用，从政策上推动新生代农民工落户城市。

第三，农民工层面。应对农民工的户籍选择预期进行引导，通过政策宣传、典型示范等方式引导新生代农民工关注落户中小城市给生活带来的便捷性。同时，国家的户籍城镇化战略应在价值理性角度更多关注农民工群体的诉求[19]（p142），畅通新生代农民工落户中小城市的选择机制。在积极发展中小城市经济的基础上，完善中小城市特别是县域城镇的公共服务，优化发展环境，在配套措施的建设上，增加中小城市对人口的吸引力。国家要在顶层设计上进一步细化促进中小城市产业发展的扶持政策，推动中小城市根据区位特点、资源特征等发展适合本地区实际的优势产业，为新生代农民工在中小城市就业创造条件，增加经济拉力。提升中小城市的综合发展水平，使得新生代农民工既能在中小城市就业，也能在中小城市生活，帮助新生代农工在中小城市安居乐业，最终落户中小城市。近年来省内务工成为人口流动的趋势之一，要发挥县域城镇化的优势，提升县城的人口聚集能力。大力吸引新生代农民工在本地就业，完善县城的社会保障体系，增进县城民生福祉[20]。围绕县域产业需求与人口发展特点，制定更加优惠的政策吸引新生代农民工在以县城为载体的中小城市落户。

五、结语

户籍制度改革是伴随城镇化与经济发展的变迁性命题，现有城乡结构与户籍制度场域构成了户籍制度变迁的结构性阻碍。新一轮户籍制度改革的制度建构与实践之间存在偏差与错位。这不仅体现在落户政策引导与新生代农民工落户意愿的错位、户籍制度的福利剥除与新生代农民工落户关注点不一致上，而且体现在人户分离现象背离户籍的人口管理功能、落户障碍隐形壁垒大量存在等方面。以往的研究与实践都忽视了制度变迁的内生逻辑。看似完美的户籍制度改革难以消除以往的制度惯性与户籍场域的强大影响。受制于制度场域的体制黏性，单一的户籍制度改革起的作用非常有限。实践中，户籍制度改革难以改变“严控大城市规模”的模式，形成了大城市居民身份、资源、福利再生产的体制锁定。户籍制度改革仍然任重而道远，需要深入思考未来路径。为减少路径依赖对政策实践的延展性影响，需要把制度场域纳入改革视野，综合考量、同步推进户籍制度与其他关联制度的改革。要激发利益相关主体的积极作用，消除制度变迁中行动者的惰性。不仅要激发地方政府的动力，而且要对新生代农民工的选择预期进行引导，更要发展中小城市的经济，提高中小城市的人口聚集能力。