现代化治理视角下公文辅政效能优化研究

寇 红

（山东警察学院，山东 济南 250014）

党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化，这一论述的提出，标志着我国进入现代化治理新时代。立足于中国发展实际的现代化治理，以达成国家善治为目的，以多主体协同共治为标志，强调微观个体的互动，其本质是国家治理中政治权力与公民权利之间的良性互动结构性关系的构建和不断优化的过程。[1]促进治理体系的现代化，必须发挥公共领域和政府组织的作用，而其作用的发挥，也必须依赖于“公文”这个已成系统的治理工具以保障政令畅通、信息流转、解决问题、总结经验，辅助与推动工作顺利高效运行，维持社会良性互动，达成“以文辅政”的目的。从某种意义上讲，实现国家治理的创新，提升现代化治理能力和水平，公文不能缺位。

一、互动调节：现代化治理视角下的公文辅政

探究公文辅政，需要简单分析“政治”的几个问题。从唯物史观的立场和角度看，“历史唯物主义的方法论要求我们在研究社会现象时注重作为社会政治活动主体的人在社会中的实际活动和行为，分析和揭示在静态研究中心不太容易被发现的政治活动的规则和样式，以及它们对静态研究的结果。”[2]这是马克思主义的独特视角，从微观个体本身揭示出政治逻辑，与国家治理体系中微观个体的互动有相通之处。

首先，政治是人们的社会活动。不论何种形式的政治活动，都是涉及国家政权或社会公权力的内容，而无论何种公权力以何种形式发挥作用，其基础都是社会中独立、微观的“人”本身，因而运用公权力的主体被称为政治主体。其次，政治主体相互作用形成社会关系。任何公权力参与的利益协调，都会形成各种各样的关系，从马克思主义立场来看，这种关系的实质是人与人的关系。公权力利益协调中的处置方式和手段，会直接影响到各类社会关系，因而最终影响的是人与人，这决定了国家和社会稳定。最后，政治还必须表现出一定的政治形式，这是一种基本的表现。在政治关系的发展过程中，有一部分的政治关系会被宪法和法律所肯定下来，一是政治体制形式，即“制度”；二是政治结构形式，即“机关”和“组织”。综上，政治活动，政治关系和政治形式的综合构成一个系统，即所谓政治系统，这是一个有机、复杂的整体。这个系统配置是否优化，能否发挥“1+1＞2”的效用，是凸显国家是否“善治”的一个标准。

从以上角度来审视公文，就可以发现它是最贴近于“政治”运转的重要工具，“文以辅政”有其必然性。其一，公文本身就是针对公权力的使用，是对公权力使用的记载和表现，同时，也只有通过公文的流转才可以将国家对于公权力规范的要求进行传达和贯彻。其二，公文的目的是在互动过程之中协调各方面的利益，这与对各种关系优化的政治要求是一致的。公文是所有利益关系的总和，可以体现彼此之间的利益博弈并保证均衡，况且也只能通过公文作为最后一种确定的形式来表达利益的博弈均衡。其三，公文作用的主要方面是政治形式。公文本身作为一种运转系统，可以规范和沟通上下之间或地域之间的制度执行，为国家制度建设保驾护航。同时，国家各机构之间的协调和沟通靠的也是公文。最后，作为政治系统的“调色盘”和“润滑剂”，公文以其强大的“联结”作用，运用正确的引导手段，实现整个系统的优化。这种调节方式直接决定形形色色社会问题的解决，影响着人民群众对政府治理能力的认知，更影响着国家治理的效率、机构的职能履行和社会的长治久安。

现代化治理体系要解决的，是用一种理性秩序来规范公共领域，满足社会合理诉愿，寻求公共价值发展的问题。在种种的理性秩序之中，最为重要和首要的是政治秩序。而公文最直接作用的正是政治组织形式和制度，因此，公文之道也是政治秩序之道。政治的组织机制是一种科层制的组织形式，这种严密的上下分层极大限制了信息的流通与传达，公文的运转则很好地解决了这一问题。它以同样严密的运行方式和严格的处理规范，通过一种国家认同的话语体系，在保证国家组织机构严密架构的同时，实现了个体组织的互动和信息的流动。也正是这种严密，形成对政治执行和政治秩序的有力保证。

事实上，公文作用发挥最大的环节是整个国家治理体系中的互动环节，协调社会各方面利益与矛盾，实现政府之间、政府与社会之间、共同体与个体之间的连通，从而促进决策者从共同体角度出发创新优化效益、整合资源，突显的是一种联结、参谋和助手的作用。因此，公文在现代化治理中的定位，是为了满足中国特色社会主义发展的各领域合理诉求与协调国家社会各方面的利益关系、以文字形式有效进行治国理政的重要且基本的工具。

二、辅政原则：现代化治理中的文治遵循

曹丕在《典论》中所言，“盖文章，经国之大业，不朽之盛事”。从宏观的角度，公文的实践事关最广大人民的根本利益，事关各政治组织间的既得利益，其对两大利益的协调决定了公文在很大程度上事关社会和谐稳定及国家长治久安，由此，公文运转所代表的正是国家的文治之道，公文辅政是现代化治理能力的一种体现。如今，现代化治理的关键是重新理顺政府和社会之间的关系，要变一元管理为多元参与、各方协调，将行政手段为主转向法治保障为主，坚持以人为本理念，重视人民需求，树立服务意识，以化解基层矛盾为主要方式，结合我国国情和地方特色进行制度创新。这是新时代的治理要求，也是政治活动的需要，公文须紧跟时代脉动，清楚新要求，明晰旧障碍，确定强化辅政效能的大方向。

一是坚持党的领导和政府主导。坚持党和政府的领导，需要坚持一个变与不变。不变的是必须坚持党和政府对社会各方面工作的领导和参与，“无论使用何种概念，处于何种理论立场，从实践来说，以中国政党（政府）与社会等形成的体制性调适为基础的社会治理模式，恰恰是理解中国自改革开放以来‘建构奇迹’的重要视角。”[3]变的则是坚持党和政府持续的对内改革，因为“除了政府治理、市场治理和社会治理时三个重要的次级体系外，中国的政党治理是不可或缺的部分，既是支配的主导力量，也是改革的重要对象”。[4]面对变与不变的要求，公文作为秩序之道和联结工具，需要坚持对中央和国家政策方针的正确表述，需要思考运用何种方式和运行能够保证精神传达的效率和质量，更要思考如何创新体系建设，确保公权力的健康运行，避免使其成为部分人员玩弄权力的工具。

二是坚持法治原则。法治是现代化治理的重要依托，是对社会良好秩序的有力保障。坚持法治原则，就是将法律法规作为处理事务的准绳，运用法律手段推进工作进程。公文是依法行政的重要工具，公文处理需要依据法律，公文行文需要应用法律，公文解决问题更要遵循法律。如果行文不守法，发文不遵法，解决问题不用法，那么就失去了规矩，轻则无法保证工作的有序运行，重则破坏了政府与人民群众的关系，便失去公权力发挥作用的信任基础。因此，公文本身作为规范公权力的工具，更需要遵循法治原则，体现法治精神，任何时候都不能将对公权力的依托超越了对法律的尊重。不仅要要做到每一份文件的制定、每一份公文的运转、每一项决策的提出、每一项措施的制定都合法、合规、合理，还要做到每一字每一句都要有依据、有出处、有支撑，决不能有违反法律和不符合政策规定的内容。

三是坚持以人为本的理念。新时代要求我们重新审视人民的价值，关注微观个体，重视人民需求，已然成为现代化治理体系的一个重要内容。只有体现人的价值，凸显人性温度，才能形成一个良好的互动，公文运行亦是如此。一份有人性温度的公文，不仅能够应人民之需，解现实之困，更能提高工作效率，提升政府形象。对公文运行而言，人性温度集中表现在文风的建设中。所谓文风，就是用公文来处理各项社会事务和发挥辅政作用之中所体现的各种风气，一定程度上反映出国家治理的习惯作风。诸如公文内容上的“假、大、空”，“说漂亮话”“写漂亮文”，却空言无物，全然不能解决实际问题；公文形式上的“长、僵、乱”，内容长、形式僵化、逻辑混乱，空有数量却无质量，工作忙碌却无成效；工作做得好不好，业绩高不高，执行的程度如何，全看公文怎么说，全看公文的数量和发布情况，这在一定程度上使得公文成为了“不作为”和“乱作为”的挡箭牌，甚至出现不管理不发公文、不协调重复发文等现象，把公权力的发挥变成了空洞的摆设。针对以上种种，习近平总书记提出“短、实、新”的文风要求，为服务人民、构建现代化治理需要的公文文风指明了方向。

四是坚持求真务实。立足中国发展实际的现代化治理，就是要求从我国国情出发，从发展的实际问题入手，建构中国式的、本土特色的治理体系和方式。在此视角下，要达到公文辅政的目的，就必须要反映实际情况，从客观实际出发协调利益、解决问题，其指向和参考都应具有实际价值。目前，中国社会治理的重点和难点在基层，其活力和源泉也在基层和地方。“中国特色的最突出体现又在于一切从实际出发，尊重基层创新、群众创造的价值”。[5]基于此，公文运转必须要有所转变，要从政府之间、政府与社会之间的交流与利益协调，转变为倾听群众的意见，反映群众的合理诉求，指导基层的发展。要将公文沉下去，多讲故事，多接地气，要用基层、老百姓看得明白的语言，要在日常的事务处理之中体现出基层治理的长远谋划。这便需要公务人员，在做事上有担当，在思想上有创新，在解决问题上有新理念、新思路、新举措，在公文表达上有新的话语体系。

三、效能优化：符合现代化治理的公文实践

实现效能最大化和系统最优化，是当前各项工作不可忽视的具化目标。在治理现代化的视角下思考公文辅政，关键在于如何进一步在实践中优化其运行、发挥其效能。新时代发展主题的转变要求公文运转从宏观上要切合治理新要求，遵循辅政大原则，同时，更要从微观层面，强调公文主体的思维转变和认识更新，进一步围绕公文本身及其运转进行再审视，进行有意义的优化实践。

（一）正确认知，做人作文

公文是政治实践的结果和表现，然而文字本身并不具有实践性，具备实践性的是“人”本身；公文之道在其本源上是“秩序之道”，而维持秩序的作用个体也是“人”本身，这些都决定了公文效能的发挥归根到底受制于“人”的思维和认识，取决于“人”的品格和智慧。

正确的认知是公文实践的前提，破除诸如“为了写而写公文”“写漂亮文是公文的目的”“工作相同公文可以复制”等错误认识十分必要。倘若单纯地将公文当成一种写作，便会忽略其辅政的政治属性和功能；假如片面地认为公文写作只是舞文弄墨，或是抄抄拼拼，便不能切实解决实际问题；如果简单地把公文理解为一种工具或形式，便会忽视人的属性对写作和工作的影响。说到底，“为文而文”实质上是一种目的和手段的混杂。公文姓“公”，公文就是工作。与一般的创作不同，公文作为“遵命写作”、作为“秩序之道”、作为“辅助工具”，有其听从指挥完成既定任务的目标性，有其与实际情况相结合的操作性，还有代表组织和国家服务于人民的温度和关怀。因此，在现代化的治理过程中，写作主体亟需破除局限，端正认识，增强“以智辅政”意识，强化换位、补位、易位思考，竭力做到立足全局，拾遗补漏，惠及百姓，完善决策，这是优化公文辅政效能的首要因素。

进一步讲，作文就是做人，运转公文就是做为国为民的人。这关系到公文的拟制、管理和处理等各个程序的操作主体，首先要做一个正直的人、一个负责任的人，要有兼济天下的境界，要有为民请命的担当，更要有甘于平凡做幕后英雄的勇气。行文犹如行车，有规则也有技巧。某种意义上，公文写作的外在规范，实则公文主体内在严谨认真的态度和求真务实的作风，熟练运用写作技巧则是一种规矩制约下自我思想实现的能动。一方面，求真的态度和作风，会使机械的规范要求变为实现公文顺畅运转的自觉，从而大大提升写作和工作的效能。另一方面，遵循规律的思考和实践，则能把流于形式的方法手段内化为具体内容的逻辑表现。众所周知，公文的规范体现了政府的形象，公文的质量体现了国家现代化治理的能力和水平，然而公文运转主体的人格品质和自我成长，是公文规范和质量的内在保障。

（二）细看文内，重在规范

公文辅政效能的优化，“人”本身是前提，“文”本身则是关键。公文为“公”代言，必须有章法、守规矩。规范行文是依法行文的具体体现和要求，是促进公文良好运行的有力保障。这种规范既表现为对公文形式的制约，同时也是对写作思维的一种规范。

规范行文，首先表现为法规所规定的公文外在形式和格式项目的规范。从效能优化的角度看，这种依法规范，既能提升工作效率，体现组织的执行力；又能表现求真务实的工作态度，彰显服务意识；同时，表达认真、严肃、谨慎的工作作风，树立政府公信力。严格形式规范，文种的正确选用是第一步。目前所使用的15 个法定文种以及各种常用事务性文书，其文种的命名、适用与格式规范都已经过反复验证，是为了保证其指向鲜明、针对明确，能够更加有效地协调利益、解决问题所设立的。如果文种的适用不当，会大大降低其效能的发挥，阻碍对工作的具体指导，甚至造成协调关系的错位。一直以来，报告与请示、报告与意见、请示与意见等文种，在公文实践中的混用较多常见，仅凭字面理解导致对命令、提示、函的不适当使用也有零星出现，另外，随着新媒体的迅速发展，出现在政府官媒中的一些新文种需进一步规范。文种的正确使用，重在行文目的与文种适用功能的一致，需要在领会组织意图与表现组织意图之间找到平衡，这便要求强化依法行文意识，不可主观臆断，更不可漠视法规。在现代化的治理过程中，每一个公文制作者都需时时谨慎，将公文的诸多规范优化在细节，变为写作的习惯。

规范行文，还表现为写作惯式下的思维规律，贯穿在材料整合、主题提炼、提纲构思以及语言表达等各个环节，成为明确定位、确定靶向、分析问题、整合观点、建构篇章的技巧和方法。思维规律的运用，能够帮助提高写作时效并提升公文运行效率。首先，高度决定视野，角度改变观念。在越位思维和系统思维的规约下，写作者不仅要超越自身位置，站在领导的高度思考解决问题，还要站在百姓的角度审视决策，更要立足全局从发展的视角谋划工作，从而切实发挥参谋的作用。其次，观点鲜明，见解精辟。运用归纳思维和精要思维规律，透过表现看本质，抓住材料的关键，化繁为简，精要鲜明。一针见血的观点和独到的见解，才能真正帮助决策、指导实践。最后，规范制约，创新发展。程式思维和创新思维共同制约公文的写作，一方面公文思维活动受制文体规范，常常按照文体模式构思篇章，不仅便于快捷写作也便于快捷阅读。另一方面，要动态的审视问题。具体事实是因势而变的，公文也需要相应的灵活性，不能奉一套标准为至宝，要动态化地、具体问题具体分析。创新思维除了坚持问题导向和逻辑求变外，最主要的就是语言创新。现代化的治理建构起有温度的话语体系，公文的用语和表达方式上也应随之改变。公文的用语要坚持“射箭看靶子，弹琴看听众”的基本原则，不能板起面孔吓人，不能死板板无生气，要学习人民群众的语言，要学习当下潮流的用语，并进行合适的结合。

（三）广看文外，建构机制

审视公文辅政效能的优化，还需要跳出公文本身，从更广泛的层面实现公文的周密运转，这是治理现代化的要求，可以从不同角度、多个机制的建构中保障其更有效、更良好的运行和发展。

第一，建立调研制度。决策部署，调查先行，正确的调研为决策提供正确参考的信息。公文制作者只有接触实践、了解实际，才可为领导的决策做好参谋，公文的出台才具有现实意义。而要培养求真务实的公文作风，首要的就是大兴调查研究之风。可周期制的组织调研活动，不能事情到了再调研。调研的方向要努力贴近五个方面内容，即贴近领导意图，贴近上级需求，贴近党政关注，贴近基层工作，贴近群众需要。对于调研内容，要建立调研数据库，对于调研内容进行分类整理，及时更新，以保障信息服务决策的基础性作用。

第二，建立公文危机应对机制。社会快速发展，工作情况复杂多变，尤其是对公文面向基层的要求和互联网、新媒体的大量介入，在给公文带来更多运转空间和机遇的同时，带来严峻的挑战。如今，公文更多地暴露在大众视野，成为群众审视政府治理能力和治理效率的依据，因而产生诸多公文危机，引发社会舆情。因此，为有效防范风险，需要制定相应的公文危机应对方案，同时能够纳入地方政府整体危机事件应对机制的建设中，以期最大程度地降低负面公文带来的不良影响。同时，需要细化和完善紧急情况下处置文稿的流程，避免出现紧急情况之时，因公文无法发挥辅助职能而错失问题处置的最佳时机。此外，还可搭建公文主体与受体的交流互动平台，运用现代技术手段畅通反馈渠道与纠正机制，维护公文的良性运转。

第三，建立公文的激励和约束办法。从管理学的角度，创造一种大的氛围和机制，从而调动起人们的积极性和主动性，坚持以人为本、融合激励和约束是一对常用的手段。对于有创新性、务实求真的公文，针对实际问题提供建设性意见而被决策采纳的公文，要善用激励，助推良好风气；对于缺位、错位、乱位的公文，要动真碰硬及时通报，并纠正错误，减小影响；将公文质量和辅政效能纳入内控管理对产生恶劣影响的公文，还应该确立相应的追责体系，用制度倒逼文字工作更加严谨，决策更加准确。

第四，建立公文处理工作的教研考训体系。公文学作为一门独立学科，或包含在应用写作学或秘书学中，在职业学校和综合本科院校普遍开设为通识课程或专业基础课程，已形成较为成熟的教学科研体系，需要进一步的是，结合公文的政治属性及其辅政特性，深入落实课程思政和课堂思政的具体实施，培养具有大情怀和大格局、正直为民的人，为公文人才队伍建设储备强大的生力军。同时，在日渐完善的公务员招录体系中，应贯彻执行能力的考查需要，广义的公文写作和写作能力测试成为《申论》试卷的重要组成部分，广大考生在备考过程中的深入学习并通过测试，进一步提升了初入职场公务人员的公文写作素养和技能，需要注意的是，要端正应考者的认识，强化政治信仰，树立辅政意识，避免简单的投机式的学习。此外，建立机关内部长期的可持续发展的训练模式，构建可共享的训练平台，发挥好骨干队伍、专家队伍和部门专业人才的作用，形成良好的互动，前移成稿关口，提高公文工作的质量和效率。

当下，信息社会进入“微时代”，信息传播速度更快，传播内容更短，传播主体激增，给现代化的治理提供了新的素材和形式，同时也提出了更新的挑战和要求。对此，公文应与时俱进，不断推进流转形式的变革，适当变短“瘦身”，及时对新事物做出回应，对人民诉求做出回答，努力寻求大众通俗需求与公文严谨特质的结合点，尝试用现代媒体的特点来丰富公文的作用，以使公文的对象更容易接受的方式，在新的领域继续发挥公文辅政的效能。