美国基础教育发展的战略走向——基于《美国教育部2018—2022年战略规划》的分析

王楠楠，孔令帅

（上海师范大学国际与比较教育研究院，上海 200234）

美国基础教育一直以来都面临危机，也在持续进行变革。为了应对21世纪的挑战，美国教育部于1997年开始制定战略规划。其中，基础教育规划是一项重点战略。特朗普政府于2018年2月发布《美国教育部2018—2022年战略规划》（U.S.Department of Education Strategic Plan for Fiscal Years 2018—2022，以下简称《2018—2022战略规划》），在延续前几份战略规划的基础上，根据社会发展新动态而制定。拜登政府目前已经公布并施行了部分教育主张，预计将于2022年更新战略规划，但其基本逻辑和方向并不会发生颠覆性变化。本文以《2018—2022战略规划》中基础教育战略的主要内容和特征为主，结合基础教育各个文件和法案，以及最新的教育主张，聚焦美国基础教育改革的理念和行动，并分析其战略走向，以期为我国教育规划提供借鉴和启示。

一、美国基础教育变革的动因

美国基础教育持续变革的动因主要聚焦在国际和国内两个方面，体现了应对教育竞争的国际趋势和解决教育难题的本土需求。

1.应对知识经济时代全球竞争的加剧

知识经济时代的到来，对高水平劳动力的需求剧增，教育对人力资源发展的作用比以往任何时候更为关键。①Daniel Araya，Rethinking US Education Policy：Paradigms of the Knowledge Economy，New York：St.Martin’s Press，2015，p.109.为了培养高质量的劳动力，必须建设高质量的教育。面对各国竞争的压力，美国致力于确保人才的供给，提升经济竞争力，为此必须持续变革教育，尤其需要发展基础教育作为基石。

人才培养的需求增加，人才竞争也在加剧。美国一直以来都具有风险意识，现实情况也确实不容乐观。尤其是基础教育领域，美国学生在国际学生评估项目（PISA）、国际数学与科学教育成就趋势调查（TIMSS）等国际测评和调查中表现不佳。根据2018年PISA结果，美国学生阅读、数学、科学的排名落后于部分欧洲和亚洲国家，学生的学业表现呈现落后趋势，而且在教育改革后改善并不明显。①PISA 2018 Results，载经合组织官网：https：//www.oecd.org/pisa/publications/pisa-2018-results.htm，最后登录日期：2021年10月27日。另外，特定领域，如科学、技术、工程和数学（STEM）领域的人才供不应求，大量美国人缺乏足够的语言技能、批判思维、创新技能和全球胜任力，影响了参与当地乃至全球的竞争，亟须从基础教育阶段开始培养学生的兴趣和能力。

2.解决国内基础教育难题的现实需要

美国基础教育变革一直以来追求公平与卓越，然而由于社会不公平等根源性问题，存在性别差异、种族差异和阶层差异，始终面临诸多未解决的难题。

美国认为提供美好的开端，就能通往光明的未来。然而在基础教育领域，美国公立学校普遍质量不高，而且通过评估发现学生学业成就差距大。大量少数族裔因不能熟练掌握英语，差距愈加显著。根据美国国家教育发展评估（National Assessment of Educational Progress，缩称NAEP），30%左右的中小学生在阅读、数学和科学测验中未能达标。②The Nation’s Report Card，载美国国家成绩单官网：https：//www.nationsreportcard.gov/，最后登录日期：2021年10月27日。而且数据表明，基础教育学校没有为学生升学或就业做好应有准备。目前，美国高中毕业率已经超过了80%，但是辍学率仍然很高，尤其在落后的乡村地区更甚。③Anya Kamenetz，From“Dropout Crisis”to Record High，Dissecting the Graduation Rate，in National Public Radio，载美国国家公共广播电台网站：https：//www.npr.org/sections/ed/2015/12/15/459821708/u-s-high-school-graduation-rate-hits-new-record-high，最后登录日期：2021年10月27日。部分学生虽然升学，但仍然需要在大学补修课程。

问题不止于此，随着社会的发展和需求的增加，各种问题层出不穷。教育问题受到多种因素的影响，如家庭经济环境、学校教学环境，而美国在提供困难补助、提高师生的社会情感能力、保障校园安全方面仍然存在问题，需要进一步革新。

二、《2018—2022战略规划》中基础教育战略的主要特征

《2018—2022战略规划》的制定是对20世纪末以来运用政策工具促进教育发展策略的延续。基于前几份战略规划的框架，此规划以教育需求为内容导向，根据社会发展和教育理念的变化设置了四大战略目标，其中，基础教育是第一项，也是最重要的一项目标。根据目标框架的内容，结合前几份战略规划，以及发布的教育政策和文件等，我们总结了美国基础教育战略的主要特征，如下所示：

1.提供选择，提高基础教育质量

《2018—2022战略规划》的基础教育战略目标第一条，是提供高质量的、满足教育需求的选择。优先战略第一条是提高K—12学生学校选择的途径、质量和透明度。具体是通过特许学校计划（Charter School Program，缩称CSP）、磁石学校补助计划（Magnet Schools Assistance Program）等，支持在全国创建新的特许学校，招收有需求的学生入学，大力推动基础教育阶段学生自主择校，并发展在线教育项目，给予弱势群体学生优先教育选择权。此外，教育部将为学生和家长提供更多与择校相关的、基于证据的教育信息和资源。

提供选择，有利于学校提供个性化教育，更有利于国家提高教育质量。美国为了解决基础教育质量不佳的问题，方案之一是为学生和家长提供更多的选择，以竞争促进发展。克林顿时期就开始大力建设特许学校，增加选择权，试图改变公立学校的学区限制。布什和奥巴马时期，继续鼓励自由择校，建设特许学校。两位总统在任时发布的战略规划也体现了这一思想，发展择校权，促进学校之间的自由竞争，倒逼公立学校改革和发展，从而提高基础教育质量。特朗普时期，美国择校运动（School Choice Movement）进入新时期，“自主择校”甚至超越“学校问责”成为美国教育政策的核心。④彭正梅，邓莉：《培养具有全球竞争力的美国人——基于21世纪美国四大教育强国战略的考察》，《比较教育研究》2018年第7期，第11-19页。特朗普在竞选时提出，由联邦拨款投入特许学校和教育券项目。他当选之后，任用贝琪·德沃斯为教育部长，共同为学生和家长提供教育选择的机会，并推动公立学校和其他类型学校竞争。通过自主择校，让公立学校参与教育市场竞争，促进其变革，以此改善教育质量，被认为是一剂良方。①Executive Office of the President，National School Choice Week，2019，载联邦公报官网：https：//www.federalregister.gov/documents/2019/01/25/2019-00220/national-school-choice-week-2019，最后登录日期：2021年10月27日。

2.多方协作，保障基础教育公平

《2018—2022战略规划》的基础教育战略目标第二条，是为所有基础教育阶段学生提供平等地获得高质量教育的机会。教育问题并非某个部门能够单独解决，而是需要教育管理部门、参与部门等多方协作，如此才能真正保障教育公平。

美国联邦政府始终在基础教育发展中起引导作用，曾陆续发布了《1965年中小学教育法》（Elementary and Secondary Education Act of 1965，缩称ESEA）及修正案《不让一个孩子掉队法案》（No Child Left Behind，缩称NCLB）、《每个学生成功法案》（Every Student Success Act，缩称ESSA）等各项教育法案。各个机构参与计划和项目的具体实施。联邦政府中小学教育办公室、创新与改进办公室等机构，实施特许学校计划，以及教育与研究创新计划等。教育部与美国卫生与公众服务部等合作，共同致力于服务基础教育。另外，教育科学研究所、英语语言习得办公室以及职业、技术和成人教育办公室，也从各个方面为实现教育战略目标做出了贡献。

多方协作的另一层含义是改善教育治理的“集权化”现状，也就是充分发挥州，以及教育参与者或利益相关者包括社区、学校、教师和家长等的作用，为学生提供教育机会和教育过程的支持。②Susan J Paik，et al.，“School-family-community Partnerships：Supporting Underserved Students in the U.S.”，Aula Abierta，Vol.48，no.1（February2019），pp.43-50.美国宪法规定联邦政府没有直接管理各州教育的权力，但是通过教育财政拨款、资源配置、项目实施等方式，间接影响教育的发展。在1998年发布第一份战略规划时，克林顿总统发布“美国教育行动呼吁”，强调多方协作，政府、教育工作者、家长和社区作为参与者，努力进行教育改革。克林顿和小布什都采取措施强化联邦政府的权力。奥巴马时期给予各州更多的自主权。到了特朗普时期，更强调地方的创造力，推行自下而上的改革，强调基础教育的“地方化”，由州、学区及家长等为教育负责。特朗普政府致力于减少联邦政府在教育方面的控制，并“赋予家庭、州和地方决策者和教育工作者满足学生需求的灵活性”。③U.S.Department of Education，A State’s Guide to the U.S.Department of Education’s Assessment Peer Review Process，载美国教育部官网：https：//www2.ed.gov/admins/lead/account/saa/assessmentpeerreview.pdf，最后登录日期：2021年10月27日。其发布的《国会审查法》（Congressional Review Act）废除了《每个学生成功法案》中多项问责制规定及师资培养规定的方式。④杨光富：《美国近年来基础教育政策述评》，《全球教育展望》2019年第9期，第12-23页。

3.增加机会，促进基础教育阶段学生的升学和就业

《2018—2022战略规划》的基础教育战略目标第三条，是通过支持双学分课程（dual enrollment）、工作技能发展和高质量的STEM学习，为所有学生成功进入大学和职业生涯做好准备。

在当前的经济环境下，学生的教育需求和成本在增长，额外花费多，而教育财政预算却在缩减。要增加教育机会，培养大量有竞争力的劳动力，必须保证教育的可获得性和可负担性。因此，既要保障学生和家长能够获取足够的教育相关信息，取得升学、进修的机会，又要保障其能负担得起上学或培训的费用。为了使更多学生获得资助，得到继续接受教育的机会，应对州和地方的资金、资源所面临的挑战，联邦政府和教育部需要通过财政拨款、资助项目等，保障学生尤其是弱势群体学生的基础教育费用，从而增加学生的受教育机会。

一直以来，美国教育文件中对中小学的要求是为升学和就业做准备。《2018—2022战略规划》在此基础上提出，高中毕业不是学习的结束，而是要终身学习，以获得更好的工作。学生获得教育机会，成为合格公民，作为回报，要运用技能和知识做出经济贡献⑤冯大鸣，赵中建：《“9.11”后美国教育战略调整的两个标志——对美国教育部新版战略规划及布什政府决定重返联合国教科文组织的评论》，《教育发展研究》2003年第3期，第71-73页。，尤其是高质量劳动力对经济发展愈加重要。增加美国中学后教育毕业率，使未来的劳动力获得高等教育证书或工作技能，创造或扩展负担得起的相关职业道路也愈加重要。因此，基础教育作为高等教育的基础，必须进一步发展。

4.重视数据，支持基础教育阶段学生的学习

《2018—2022战略规划》的基础教育战略目标第四条，是支持各机构实施基于循证的策略和实践，以提高学校工作人员和家庭支持学生学习的能力。随着信息技术的发展，教育数据愈发重要，循证策略也发展起来。无论是战略规划，还是教育相关法案，都重视研究和统计数据在教育改革中的作用，重视教育循证策略的使用。

教育部主要从提供数据、使用数据两个方面入手，支持基础教育改革。在制定教育政策和进行教育改革时，要获取全面数据，及时提供准确、高质量的数据，更新和维护教育数据。在数据使用时既要确保数据透明，又要确保隐私保护。《2018—2022战略规划》提出，要加强数据生命周期管理、治理和质量，提高数据治理、数据管理和支持教育数据的能力，加强教育数据的可靠性和可获得性，支持教育部、教育界和学区做出明智的教育决策。在《每个学生成功法案》实施的过程中，各州发布相关报告，部分可供公众下载，使学校、学生家长可以获得更多教育相关信息。①Data Quality Campaign，Show Me the Data 2021，载美国数据质量运动官网：https：//dataqualitycampaign.org/，最后登录日期：2021年10月27日。随着法案的实施，一些州开始寻求非政府的外部技术支持，与在循证改进策略方面具有专业知识的政策组织如“美国成果”（Results for America）合作，服务教育决策。

教育部通过投入信息技术的发展，服务数据收集和管理，提高数据隐私保护和透明度。为了提高有关学生隐私的行政、执法和技术援助的效率，要确保《家庭教育权利和隐私法》（The Family Educational Rights and Privacy Act，缩称FERPA）实施。此外，也要开展对弱势群体有针对性的援助信息，支持少数族裔和处境不利学生的学习。

三、美国基础教育发展的战略走向

根据战略规划的内容发展可知，美国教育领域虽然受到两党轮替执政的影响，但是整体政策变革不大。拜登政府在竞选中和上台后都公布了多项教育主张，坚持了美国政府21世纪以来奉行的教育理念。结合对教育规划和教育政策的分析，以及拜登总统上台后的教育主张，可以大致分析基础教育发展的战略走向是“公平而有差异”。

1.保障基础教育公平

美国有分权传统，同时将继续关注高需求人群的发展，延续对基础教育公平的保障。

（1）延续分权传统，多方协作促进基础教育发展

美国教育仍然会延续高度分权和分散管理的方式，支持州的灵活性和减少联邦监督的总体战略。虽然分权传统使得联邦政府不能直接干涉教育，但是能够通过政策和资助间接引领教育的发展方向。

教育政策的变化体现了延续分权传统的做法。与2001年的《不让一个孩子掉队法》相比，2015年的《每个学生成功法案》给予各州对学生群体的学校责任和改善策略的控制权，给予州一定的灵活性，重新平衡联邦和州的关系，将教育的管理权由联邦转移到地方。②杨光富：《美国近年来基础教育政策述评》，《全球教育展望》2019年第9期，第12-23页。到特朗普时期，改变了《每个学生成功法案》的诸多规定，废除了部分师资和问责方面的政策。③Emma Brown，Trump Signs Bills Overturning Obama-era Education Regulations，载华盛顿邮报：https：//www.chicagotribune.com/nation-world/ct-trump-overturn-education-regulations-20170327-story.html，最后登录日期：2021年10月27日。政府依赖行政工具促进州的灵活性，支持州在公共教育中的决策等，即进一步降低联邦政府对教育的干预，由州、学区和家长对教育负责。④Kenneth K Wong，“Education Policy Trump Style：The Administrative Presidency and Deference to States in ESSA Implementation”，The Journal of Federalism，Vol.50，no.3（June 2020），pp.423-445.共和党秉持“小政府大社会”的理念，因此，特朗普削减联邦政府对州的控制权，并且政府将会继续这一理念。拜登政府不支持共同核心国家标准（Common Core National Standards），仍然持续分权传统。①Joe Biden’s Policies on Education Issues，载网址：https：//www.isidewith.com/candidates/joe-biden-2/policies/education，最后登录日期：2021年10月27日。

美国联邦政府教育部与学校系统没有直接的联系，一般来说，教育部只对学校所在的州政府有一定影响，对地方教育当局和学校没有行政控制的权力和机制。因此，美国教育部提出的计划或倡议作为建议，并不意味着社区和学校必须实施。州、社区以及各种公共和私人组织负责建立学校，制定课程，并确定注册和毕业的要求。而且与其他国家相比，美国的联邦政府本身影响力相对比较弱，而社会（包括社区、永久性的组织和特别组织）影响力比较强。教育很容易受到社会各种团体和个人的影响，如美国的教师组织等对教育的影响深远。教育分权和多方协作的传统与政体息息相关，仍然会延续并发挥作用。

（2）进行基础教育变革，继续关注高需求人群

美国一直以来追求教育公平，包括机会公平、过程公平和结果公平，主要以“保障教育机会均等”实施教育领域的规划和决策。基于教育质量分化的现实，联邦政府扩充教育公平的内涵，教育政策目标由更关注教育机会公平转向更关注教育结果公平。②冯国有：《教育公平的政策导向与财政策略——美国联邦政府的政策实践与启示》，《中央财经大学学报》2015年第4期，第20-25页。

促进教育结果公平主要指缩小学生学业成就结果差距。通过实施《不让一个孩子掉队法》，布什和奥巴马总统关注低收入人群和少数族裔学生群体的成就差距。与奥巴马时期相比，特朗普时期的教育公平政策体现了一定程度的“种族主义”，倡导废除“平权法案”，取消对一些少数族裔的入学优惠，反对逆向歧视，倡导基于阶层的扶持保障教育公平。然而，拜登政府主张教育的全面公平，主张资助全民学前教育，尤其强调对少数族裔、特殊人群、退伍军人及贫困家庭学生等弱势群体权益的保障。③Susan Milligan，Joe Biden：Where He Stands，载美国新闻与世界报道网站，https：//www.usnews.com/elections/joe-biden#kedu，最后登录日期：2021年10月27日。

机会公平和结果公平都是美国基础教育改革的关注点。拜登延续奥巴马“重振美国中产阶级”的主张，在国会公布的2022财年预算中，加大对教育等方面的投资，为中产阶级减税，让他们负担得起教育，从而保障教育机会公平。④刘宝存，商润泽：《拜登时代美国高等教育将去向何方——新任总统拜登教育政策主张述评》，《比较教育研究》2021年第6期，第3-10页。另外，为了缩小成就和机会差距，实现结果公平，联邦政府制定了教育问责制度，包括对学校、教师问责。但是教育公平的愿望与结果之间存在差距，这一差距使问责制受到批评，然而，通过问责间接延续教育结果公平的期待和走向并不会改变。

2.服务基础教育差异

实现基础教育公平要允许差异，更要重视差异。⑤顾明远：《公平而差异：基础教育的必然选择》，《教育发展研究》2007年第21期，第7-8页。美国通过循证策略进行差异化决策，建设教育市场，发展不同的人才。

（1）坚持教育循证，使用数据进行教育决策

随着信息技术和教育问责的发展，美国大规模数据收集和分析在教育领域愈加普遍，促进了基础教育循证的不断发展。

教育循证基于数据挖掘技术和学习分析技术，促进教育领域关于学生行为和背景的信息收集、存储、分析和利用，通过相关数据或研究作为证据进行科学的评估，制定和实施教育决策。⑥Michael Brown，et al.，“Whose Data？Which Rights？Whose Power？A Policy Discourse Analysis of Student Privacy Policy Documents”，The Journal of Higher Education，Vol.91，no.7（June 2020），pp.1149-1178.近20年以来，循证策略越来越为西方发达国家所推崇，强调将科学研究与实践密切结合，整个政策制定、执行、评估和改进的生命周期都应建立在严谨可靠的证据链基础上，以帮助教育管理者对政策、计划和项目做出明智的决策。⑦Christiane Spiel，et al.，“Evidence-based Practice and Policy：When Researchers，Policy Makers，and Practitioners Learn How to Work Together”，European Journal of Developmental Psychology，Vol.9，no.1（January 2012），pp.150-162.如教育战略规划、《每一个学生成功法案》等文件都明确指出，科学研究要在教育计划、政策和实践决策中发挥作用，而且这种新的政策制定理念也在实践中体现了优势。①Neil Selwyn，“What’s the Problem with Learning Analytics？”，Journal of Learning Analytics，Vol.6，no.3（June 2019），pp.11-19.美国新近兴起的循证教育改革运动，将基础教育变革的着眼点聚焦学校与课堂层面，有利于差异化教学的发展。②时晨晨：《美国基础教育项目效果评估经验何在？——基于25项高质量评估研究的主题文本分析》，《华东师范大学学报（教育科学版）》2022年第1期，第43-59页。

美国是较早将循证作为教育政策制定和实施路径的国家，在教育政策循证研究方面积累了丰富的经验。为了解决教育循证面临的问题，尤其是数据管理的风险和责任，在联邦政府的信息技术援助之外，越来越多的州寻求非政府组织支持下的外部专业合作。然而，目前循证教育自上而下的管理取向，低估了教育的社会背景和学生生活的复杂性，给出的学生信息不准确或存在偏见，加剧了教育决策的歧视性，另外还存在隐私泄露等问题。③ElizabethFarley-Ripple，et al.，“Rethinking Connections Between Research and Practice in Education：A Conceptual Framework”，Educational Researcher，Vol.47，no.4（May 2018），pp.235-245.因此，美国联邦政府和各教育机构一直以来花费重金进行教育数据系统建设，利用数据追踪教育发展，进行科学和差异化决策的做法必然会延续。

（2）建设教育市场，服务经济发展和全球竞争

市场存在竞争，竞争造成差异。教育竞争是全球的竞争，教育市场化体现了两党的基本共识。教育成为市场的一部分才能灵活地回应经济发展的需求，通过竞争提升教育，才能使劳动力获得参与国内和国际竞争的能力。大众教育不排斥精英人才培养。基础教育的一个任务就是发现人才，培养具有创新思维的人才，同时培养其对科学文化的兴趣。

受新自由主义的影响，美国教育市场化的取向不会改变。竞争和市场机制被引入教育实践，投入教育是为了达到经济目标，教育是“为了升学和就业”，学生被视为人力资本。④Laura Holden，et al.，“The Introduction of Human Capital Theory into Education Policy in the United States”，History of Political Economy，Vol.49，no.4（December 2017），pp.537-574.从20世纪80年代，里根政府时期就开始推崇新自由主义。奥巴马政府也采取了一系列相关政策，如“力争上游”（Race to the Top）计划，正如其字面意义，该计划将教育视为竞争，将教育置于市场之中。到了特朗普时期，为了达到“让美国再次强大”的竞选口号，特朗普提倡“自由竞争”教育理念，主张培养具有全球竞争力的美国人。并通过教育券促进家长自由择校，大力发展私立学校。尽管一些学者和民众反对把市场竞争引入教育领域，认为不能任由市场经济的逻辑主导取代教育自身的规律。而且在过去的20年里，教育学者发表了大量批评新自由主义政策的文献。但是新自由主义符合美国个人主义和实用主义的观念，以及追求效率和结果的传统，并且符合教育利益和需求，因而短时间内不会改变。

其实，新自由主义的合法性在民主党和共和党内也存在分歧，其原则在布什和奥巴马时期获得了显著的两党支持，但有研究者分析了特朗普总统和教育部长的政策话语，认为特朗普政府的教育政策体现了右翼民粹主义和新自由主义结合形成的“极端反动的新自由主义”。⑤Michael Ian Cohen，“Education Populism？A Corpus-driven Analysis of Betsy DeVos’s Education Policy Discourse”，Education Policy Analysis Archives，Vol.29，no.16（February 2021），pp.1-30.拜登政府希望恢复奥巴马政府的部分计划，增加学校多样性，主张支持特许学校，但是不以公立学校的发展为代价，重点还在改善公立学校。⑥Susan Milligan，Joe Biden：Where He Stands，载美国新闻与世界报道网站，https：//www.usnews.com/elections/joe-biden#kedu，最后登录日期：2021年10月27日。然而，美国教育整体走向教育市场、服务经济发展和全球竞争、教育市场化形成差异化的趋向，基本不会改变。

四、结语

教育发展是美国经济发展和全球竞争力提升的一大动力。除了联邦教育部制定的几份战略规划随着时代不断更新，各个州也据此各自制定了更加详细的规划，为教育发展绘制蓝图，指引方向。最新的《2018—2022战略规划》实施效果还有待评估，拜登总统已然上台，将会迎来新的战略规划文件。同时，新冠疫情流行导致了全球教育危机，美国教育系统的财政困难亦使其面临的教育问题更为严峻。为了应对疫情，美国颁布了《冠状病毒援助、救援和经济安全法案》（Corona-virus Aid，Relief，and Economic Security Act，缩 称CARES Act）。最新的《重建更好法案》（Build Back Better Act）则为教育、家庭计划等分配了大量资金。①Lisa Hagen，House Democrats Pass Biden’s $1.75 Trillion Social Spending Plan After Delays，载美国新闻与世界报道网站，https：//www.usnews.com/news/politics/articles/2021-11-19/house-democrats-pass-bidens-1-75-trillion-social-spending-plan-after-delays，最后登录日期：2021年11月19日。目前疫情影响仍然未消，拜登政府和民主党主导的国会通过拨款为低收入家庭的学生增加学习机会，保护教育工作者和其他学校员工免受裁员，并且升级了贫困社区的学校建筑。②Andrew Ujifusa，The Political Spotlight on Schools’COVID Relief Money Isn’t Going Away，载美国教育周刊：https：//www.edweek.org/policy-politics/the-political-spotlight-on-schools-covid-relief-money-isnt-going-away/2021/11，最后登录日期：2021年11月19日。可见，美国追求公平而有差异的基础教育理念、行动和走向，对我国具有一定的启发意义。