以高质量学术研究服务教育治理现代化——兼谈新时代中国教育经济学研究的定位与方法

任会兵（湖北省教育科学研究院，湖北 武汉 430070）

教育改革发展离不开教育学术研究的引领、支撑和驱动，教育治理能力现代化水平的提升更需要高质量教育学术研究成果提供的智库作用。实践已经证明，一项重要的教育学术研究成果往往能够深刻影响教育决策，直接推动政策制定，有利于把教育制度优势更好地转化为教育治理效能。回顾过去，我国教育经济学作为一个“舶来品”，其学术研究从发轫之初即是因经济社会发展与教育事业发展的需要而产生，这是我国教育经济学发展的内在动力。社会变革与教育改革中一些亟待突破的问题需要学术研究给予理论回答和实证探索，我国教育经济学研究在从无到有、从小到大的发展过程中，一些研究学者始终坚持以学术研究服务教育决策和政策制定，促进了该学科不断走向壮大，推动教育经济学不断向中国化转变。面向未来，我国教育经济学研究理应站在助力教育治理体系和治理能力现代化的高度，把服务教育决策和政策制定作为学术研究的重要使命，运用科学的研究方法，推出高质量的研究成果，提出具有思想性、全局性、战略性、建设性、前瞻性的政策建议。

一、服务教育决策和政策制定是教育经济学研究发展的重要定位

以理论方式回答现实问题，是学术研究的重要使命。教育经济学研究也是如此，无论是在欧美国家，还是在我国，都把以学术研究支撑服务教育决策和政策制定作为重要职责。从国际看，教育经济学作为一个学科门类形成于20世纪60年代的欧美社会，具体标志就是1961年西奥多·舒尔茨所著的《人力资本投资》，被视为教育经济学研究理论的开山之作，随后不断走向繁荣。到20世纪70—80年代，正是在大量理论和实证研究成果的推动下，各国政府在增加公共教育投资、扩大教育规模、提供免费或低收费的学校等方面出台并实施了一系列政策。在我国，教育经济学直到1978年改革开放后才被引进，但是在发展的不同阶段，一些教育经济研究学者利用“与教育学者比方法”“与经济学者比教育”的优势，表现出了很强的政策研究话语权和影响力，从确定国家财政性教育经费占GDP 4%的目标，到实行高等教育收费政策、高校合并、高校扩招，再到义务教育经费保障机制改革、加快推进教育现代化、建设高质量教育体系等政策的出台，都离不开学术研究的推动和支撑。

一是在引进和创立阶段（1978—1993年）。实证研究是这一阶段教育经济学研究的主要范式。这一时期，最有影响的研究应该是以厉以宁为组长开展的《教育经费在国民收入中的合理比例和教育投资经济效益研究》。1983年，该课题组对38个市场经济国家和3个计划经济国家的教育投资和人均国民生产总值进行了对比分析，发现教育投入占GDP的比例随经济发展水平的提高而增加是世界性趋势。在此基础上，明确提出：“到二十世纪末我国人均国民生产总值达到800美元时，教育投资占国民生产总值的比例应达到4%”。正是在这一研究的影响下，1993年《中国教育改革和发展纲要》明确了“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，本世纪末达到4%”的教育投入目标。这是我国教育经济学研究成果转化为政策实践的经典案例。

二是在发展和加强阶段（1994—2000年）。自20世纪90年代中后期起，量化研究逐步得到教育学界的认可。这一时期的一些重要学术研究成果催生了我国教育重大政策的出台。比如，闵维方等通过对136所高校生均成本和院校规模的数据分析认为：这些高校存在显著的规模效益现象。这一研究为世纪之交出台的高校扩招与合并政策找到了理论注脚。又如：王善迈等通过对1988—1994年间的统计数据分析发现，我国区域教育发展的不平衡状况与区域经济的发展状况基本一致，经济发展状况决定了教育投入水平，产业结构的差异对教育的需求也不一样。基于这一研究，提出“中央要加大教育财政转移支付力度”。再如，王蓉等基于对1999年全国县级教育经费统计数据的分析得出结论，我国教育经费投入的差异主要在省域内而非省际间，并提出“我国教育财政体制改革应加强省级统筹”。从后来出台的政策看，这些基于研究的政策建议均转化成了全国性的教育财政政策实践。

三是在丰富和提高阶段（2001—2012年）。20世纪末期，我国开始在高等教育领域实施成本分担制度。在这一时期，高等教育的成本与收益、学生资助制度、学校教育的效率、教育公平等话题成了管理者和研究者甚至是全社会的关注热点。国内一些教育经济研究学者的研究成果，为相关政策实践提供了重要学理依据。比如，沈红等关于学生贷款的研究成果，为我国高校学生贷款政策的不断完善提供了重要参考。范先佐等通过对我国的财政体制和义务教育管理体制的研究提出，应重新划分农村义务教育财政责任，从县级财政投入为主转变为省级财政投入为主，从县级政府作为主要财政责任承担者变成省级政府作为主要教育财政责任承担者。这一研究推动了我国义务教育实行“管理以县为主”“财政省级统筹”政策的出台和持续实施。

四是在拓展和深化阶段（2012年以来）。党的十八大以来，我国教育领域发生了格局性变化，教育经费投入大幅增加，学校办学条件显著改善，义务教育转向县域优质均衡发展，学前教育和高中阶段教育普及水平大幅提高，高等教育迈进后普及化时代，高质量发展成为新时代教育发展的主题。这一时期，国家财政性教育经费占GDP比例一直保持在4%以上，教育经费方面的主要矛盾也从总量短缺转换为资源配置的结构性失衡，致使教育发展不均衡不充分的问题日渐突出，教育财政体制问题成了教育经济学研究的重要选题，一些研究成果为国家教育财政政策出台提供了重要学理依据。比如，范先佐在对政府的教育财政责任进行了理论和实证研究后提出，财政投入省级统筹是推进义务教育均衡发展的关键所在，重点在于不断提高义务教育阶段教师工资福利待遇，省级财政转移支付是中央政府承担相应财政责任的主要方式。通过大量的调查研究和论证，提出推进义务教育均衡发展必须实行省级统筹，要让省级政府成为义务教育财政责任最主要的承担者。这一建议现在已经变成了教育财政政策的生动实践。

不难看出，实践性是伴随我国教育经济学从引进借鉴到融合发展的鲜明特征。从起初致力于回答和解释教育外部的宏观经济问题，到后来坚持宏观研究和微观研究并举，既关注国家和区域层面的宏观教育经济政策理论问题，也关注个体和群体层面在不同教育层次的教育机会与发展、不同类型学校毕业生就业差异等中微观政策问题，以及教育资源配置的公平与效率等落地实践问题，研究的实践特色不断强化和彰显。这种向教育改革发展现实问题的研究转向，一方面使宏观教育经济问题研究不断丰富完善，为深化宏观问题研究提供素材；另一方面也通过微观应用研究和实证研究为出台教育改革发展政策提供了依据，增强了为决策服务的实效性。

二、新时代中国教育经济学研究面临的机遇与挑战

目前，我国教育经济学学科发展已初步成熟，学科性质、理论基础、内容体系，以及研究主题、研究对象、研究方法等更加明确。长期以来，大多数研究者秉持经济学的研究立场，使用经济学的理论方法，围绕教育领域中的经济问题和教育为服务经济发展开展研究，一些研究成果在明确国家财政性教育经费投入目标，推动教育领域的社会化、市场化和公益化改革、完善教育财政体制改革、促进教育与经济协调发展等方面发挥了重要引领和支撑作用。但是，在新时代加快推进教育现代化和建设教育强国的大背景下，完善教育治理体系、提升治理能力现代化水平，对进一步提升教育经济学研究的政策话语权和影响力的需求更加迫切，教育经济学如何更好地发挥其介于教育学、经济学和管理学的交叉学科属性优势，真正发展成为一门新兴的独立学科，既面临难得的机遇，也需要克服一些不足。

（一）我国社会经济高质量发展为教育经济学研究提供了强大场域

经济社会高质量发展对高质量教育体系更加依赖。当前，我国经济社会已经全面步入高质量发展的新阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，必然意味着发展方式转变、经济结构优化、增长动力转换。一方面，创新已成为社会经济发展的关键引擎。创新的关键在人才，基础在教育，创新对人才的质量整体升级和规模结构调整优化都提出了更高要求。另一方面，随着现代科技的日新月异，5G等新技术的飞速发展和深度运用，催生了智慧教育的更新迭代，也促进了人才培养模式和人才培养体系的变革，在线教育成为教育行业的新形态和增长点。在这一背景下，教育的高质量发展对经济社会的高质量发展、改善社会收入分配能够发挥什么样的作用？该如何发挥作用？在从全面小康社会迈向社会主义现代化强国的过程中，教育又该扮演什么样的角色？世界百年未有之大变局加速演进，中国开放之门将越开越大，积极参与全球治理已成为我国拓展对外开放的重要方向。这一战略对培养有国际竞争力的人才需求、人才资源的跨国流动规律和产生的经济社会后果等问题，都需要通过教育经济学研究视角找到答案。

建设高质量教育体系亟需教育供给侧深化改革。2018年，随着全国教育大会的召开，《中国教育现代化2035》《加快推进教育现代化实施方案（2018—2022）》为我国推进教育现代化、建设教育强国擘画了新的蓝图。2020年国家经济社会发展“十四五”规划进一步提出要“建设高质量教育体系”。这说明我国教育的规模、质量、结构、模式发生了翻天覆地的变化，其背后蕴含着重要的经济学和财政学含义，有待教育经济学研究去探索。比如，现有教育资源配置是否得到了有效利用?高职院校连续两年的大扩招和实施职教本科教育对我国经济社会发展将产生什么影响?2020年，我国第七轮人口普查结果显示，我国人口拥有大学（大专及以上）文化程度的达到了2.18亿，拥有高中（含中专）文化程度的达到了2.13亿。这说明我国的劳动力规模、结构和质量已经发生了明显变化，对经济社会发展的贡献是否会更加凸显?如何评估我国人力资源和人才资本的国际竞争力?如何对现代化背景下教育产出的质量和效益进行科学监测?基于新技术条件下教育的投入产出关系是怎样的?这些问题都需要通过教育经济学的研究取得突破。

（二）现有学术研究水平与服务教育决策需求不相匹配

研究者能与政策制定者、教育实践者和国内外同行进行良好合作，研究成果能够得到有效传播并在教育实践中发挥引领和指导作用，是一流教育经济学学科的重要特征之一。但是，我们必须看到，现有一些教育经济学研究特别是实证研究成果，公式与数据堆砌痕迹明显，一些观点仅仅停留在思考认识层面，缺乏操作性强的实施机制及政策路径建议，难以对政府机构、学校和企业的决策与管理产生实质性影响。

从研究内容看，视域有待拓宽，深度研究不足。比如，研究乡村振兴背景下的教育公平问题，既要研究人力资本投资与促进社会公平和经济发展质量的关系和促进基本公共教育服务发展提升的补短板、强弱项的政策；也要研究如何统筹效率与公平，一方面可以提高教育资源配置和利用效益，同时又能够全面提升公平水平。又如，研究教育的选择问题，要从个人选择和公共选择两个层面开展研究，个人选择包括学生的学校选择问题和教师的职业选择问题；公共选择包括教育财政体制机制、学校布局与结构调整和学校选择制度，等等。再比如，研究教育与劳动力市场的关系，必须要思考教育投入的回报问题，还要研究劳动力市场需求变化与教育人才供给结构的匹配问题。还比如，研究教育的投入与产出问题，应该对不同类型的教育投入、不同背景的群体、不同的教育形态（线下教育和在线教育）都应有所涉及……然而，我国的教育经济学研究目前针对这些选题都还十分薄弱。

从研究方法看，量化研究有待加强，数据支撑有待改善。目前，定量研究是国际教育经济学研究领域的主流研究方法，量化研究、数学方法、随机控制实验等已被欧美国家教育经济学研究学者运用得十分娴熟。但是从国内看，尽管开展了实证分析与规范分析、量化研究与质性研究等研究方法的探索与推广，但在方法设计、模型构建、工具与变量选择等方面与国际水平相比仍然还有很长的路需要追赶。另外，开展定量研究和实证研究不仅需要构建模型，数据是否充足也同样重要，尽管近年来我国在教育投入与产出方面的数据公开问题得到了明显改变，但是我国的统计数据多以管理类、结构化和结果性数据为主，非结构化、过程性数据十分缺乏，这些数据由于缺乏标准化的指标体系，采集也特别困难，致使实证研究缺乏足够的数据支撑。因此，一方面，需要政府部门进一步推进教育财政数据公开；另一方面，学科本身也需要加强专业数据库建设，通过数据建设、挖掘和整备，建立更多大规模、随机抽样、纵向追踪数据，为教育经济学研究提供系统的数据支撑。

从学科发展看，本土特色不够鲜明，中国原创尤显迫切。中国的研究必须要从中国的实际出发，回答中国的问题，而不是简单移植别国研究，这是目前我国学术研究需要重点解决的问题。我国教育经济学研究的发展过程经历了一个从借鉴与融合欧美教育经济学研究理论与实践经验，向探索本土化教育经济学理论研究和实践经验深化和提升的过程。但总体看，还没有走完以中国本土资料来验证欧美教育经济学理论的进程，研究视域、研究理论和研究方法的中国元素还相对缺乏，具有中国特色的研究体系尚未完全建立。因此，从中国实际出发进行理论创新，构建具有中国本土特色的理论基础、核心范畴和基本范式，对新时代我国教育经济学研究来说显得尤为重要。不管是人力资本理论、教育生产函数、教育与学校选择、教育财政学与公共服务教育资源配置等教育经济学的基本理论研究，还是行为经济学、博弈论、信息经济学、政治经济学等理论在教育经济问题研究中的拓展，还是关于宏观教育经济学和微观教育经济学的研究，都需要观照我国独特的教育实践场景，要能够用来解释和研究一些我国特有的现象和问题，实现由引入照搬到本土化改造的转变。

三、以高水平实证研究服务教育治理现代化

科学的教育决策离不开学术研究的引领和支撑。教育经济学是一门应用性很强的交叉学科，融合了教育学、经济学和管理学的学科特点，在围绕教育改革发展重大问题开展研究、服务国家重大教育战略和政策制定方面有很好的传统，很多研究成果都转化成了国家教育政策和教育治理效能。新时代的中国教育经济学研究，理应坚持服务教育决策和政策制定的重要定位，把助力教育治理现代化作为重要职责，不断改进应用研究和实证研究，推出更多高质量的研究成果。

突出实证研究特色和研究质量。当前，科学的教育决策越来越需要发挥教育研究的智库作用，实证研究越来越受到重视，教育经济学如何发扬实证研究优势，更好地发挥用数据建言政策的功能，是提高学科价值和扩大影响力的关键。从研究技术看，必须要综合运用定量研究与定性研究两种方法，确保实证数据的高质量、分析案例的多角度，让研究问题的分析更加充分。从研究功能看，不仅要发挥实证研究的阐释功能，更要用实证数据对现有决策和有关政策的实效性进行佐证，在充分论证的基础上提出切实可行的政策调整和完善建议。

加强政策问题反思和前瞻探索。服务国家重大教育政策的制定，是我国教育经济学研究的传统优势和突出特点。政策好不好，关键看实效，科学是前提，重点在落实。科学的政策离不开试点，也就是我们常说的政策实验。而政策实效如何，需要科学的政策评估。因此，要积极开展政策实验和政策实效性评估研究，引入计量经济学中的项目评估方法，通过量化数据的预测功能指导和干预教育决策，用规范的实证研究引领教育决策。当前，要重点围绕健全优先发展教育事业体制机制、健全财政教育投入稳定增长长效机制、拓宽投入政策渠道、完善中小学教师工资财政保障机制等问题开展研究，为完善新时代教育投入保障基础制度提供学理支撑。

加强基础理论研究本土建构。我国教育根植于独特的历史和传统文化，经过改革开放以来持续的快速和多样发展，已经拥有了世界最大的教育体系，特别是自党的十八大以来我国的财政性教育经费占GDP的比例持续保持在4%以上，国际上对我国教育改革发展的经验越来越关注。因此，如何将国际理论视野与中国问题有机整合，探索中国教育改革发展的本土规律，提出我国推进教育现代化、建设教育强国过程中的教育经济学理论显得尤为迫切。完善教育投入保障基础制度是教育治理体系现代化的基础内容，包括健全财政教育投入稳定增长长效机制、拓宽投入政策渠道两个主要方面。从教育制度经济学视角来看，重点要厘清三个基本问题：如何处理好政府和市场的关系问题？如何从制度上保证政府的教育投入？如何解决好各级政府之间事权、支出责任与财政能力不匹配的问题？

推进教育现代化、建设教育强国已成为新时代我国教育改革发展的战略目标，教育治理现代化既是推进教育现代化的重要任务，也是实现教育现代化的重要保障。新时代的教育改革发展为我国教育经济学发展提供了丰富的研究对象和实验田，也为以学术研究助力教育治理现代化提供了广阔场域。在这个需要理论而且一定能够产生理论的新时代，教育经济学研究的未来必然可期。