环境规制对资源型城市转型发展的影响研究

张芳芳

（黑龙江科技大学管理学院，哈尔滨 150020）

1 引言

我国的经济发展离不开自然资源的支持，而以自然资源为主体，并通过对自然资源的消耗来实现生产的资源型企业，创造出了巨大利润，为国家的发展作出过不容忽视的贡献。资源型企业的发展一方面满足了国家经济发展的需要，另一方面也带动了资源型城市内部的繁荣与发展。但是，随着资源的流失，尤其是不可再生资源的流失，导致资源型企业的发展进入了瓶颈期，经济无法持续高速增长。再加上过度的开采和使用产生了日趋严重的环境污染问题，也不可避免地影响到了城市内居民的生产及生活，还衍生出了就业问题和贫困问题，资源型企业亟需有效的转型措施，以促进企业持续发展，同时继续为城市经济和居民生活作贡献。在这种情况下，国家大力制定和实施环境规制政策，倒逼企业转型，以求在做好环境保护的同时谋求经济发展，努力实现环境治理和经济增长之间的协同发展。

2 环境规制的内容

自然资源禀赋对资源型企业起着决定性作用，资源型企业的发展就是依赖当地的自然资源，以自然资源为主体投入要素，进行产品的生产，在此过程中需要消耗大量的自然资源，也会产生环境污染。而环境规制的首要目的就是保护环境，是指通过某些政策手段对生态破坏行为进行的规制。有效的环境规制政策不仅可以达到污染防治的目的，还可以在保护环境的同时促进资源型企业实现产业转型，使经济同步发展，满足城市居民的发展要求。

第一，命令控制型环境规制。命令控制型环境规制政策是政府部门制定的各项法律法规，具有强制性，相关主体没有选择权，如果出现不遵守政策的行为，就会作出处罚，这是必须接受的一种环境规制。命令控制型环境规制工具主要包括排污标准控制、技术标准控制等。这种环境规制政策也是最快速有效的，但同时施行成本也相对较高。一方面是企业必须面对高昂的污染处理成本，相关产业也会受到限制；另一方面对于政府来说，监管成本也会很高，需要大量的人力、物力和精力来对资源型企业进行监察。政策施行过程中也可能会出现企业人员抵触、政策实施不够彻底的情况，主要是由于资源型企业可能会认为环境规制政策会抑制企业发展，损害生产效率，会导致失业问题。但从长期来看，环境规制政策是符合企业长久发展的政策。自然资源是不可再生资源，只有在资源枯竭之前就对环境问题进行有效防治，并使资源型企业实现产业转型，才能从根本上解决问题。

第二，市场激励型环境规制。市场激励型环境规制是指在市场机制下，政府引导企业所进行的一些降污排污行为。在这种规制条件下，企业享有一定的自主权，通过激励企业使用价格低、效果好的污染排控技术来降低污染物的排放量。市场激励型环境规制的主要工具包括排污税、减排补贴、押金返还等。相对于命令控制型环境规制政策而言，市场激励型环境规制政策在实施上给了企业更多的自主性，但在实施效果上，命令控制型环境规制政策的效果更加快速和彻底。市场激励型环境规制政策需要依靠完善的市场体系来运行，当市场体系存在不健全的情况时，激励型环境规制工具就无法完全发挥作用，资源型企业的环境规制效果就会受到影响。

第三，自愿型环境规制。自愿型环境规制政策主要是指一些为了达到环境保护目的而提出的协议或承诺，企业可以有选择地决定是否参与，不具备强制性，其工具主要有自愿协议、公民参与等。在这种情况下，企业自身的环保意识就变得十分重要，环保思想、观念和态度是决定自愿型环境规制能否发挥作用的重要因素，这种环境规制是存在于内心的一种自我反思，从内而外的一种作用方式。当企业主体具备了强烈的环境意识后，就会有自愿的公众参与，再加上对各种具体的环境规制政策实施办法的配合，就可以达到显著的污染防治效果。对比以上两种环境规制政策，自愿型环境规制更多的是依靠主体自身的控制力，是成本最低的一种规制手段，让资源型企业从思想上认识到环境污染所带来的危害，并主动地规制它，从本源上解决环境污染问题。

3 环境规制现状

我国资源型城市企业的发展路径是“先破坏、后治理”的粗放型模式，所以在初期阶段依赖自然资源发展的资源型企业，经济增长速度迅猛，在后期逐渐资源枯竭，并出现了严重的环境污染问题后，就进入了发展的瓶颈期。而环境规制政策就是转变“先破坏、后治理”的思路，将预防放在第一位，尤其是对于成长型和成熟型资源型城市而言，资源型企业还在发展期，在此时对环境污染行为进行严格的限制，把可持续发展和绿色转型思路贯穿于企业的整个发展过程中，从源头上解决问题。对于衰退型和再生型资源型城市来说，资源型企业的发展已经进入了瓶颈期，此时的环境规制政策会在很大程度上刺激企业转型，起到环境保护和促进绿色发展的作用。

在环境保护政策方面，我国也陆续发布过多项法规制度，包括《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国煤炭法》《中华人民共和国环境影响评价法》《中华人民共和国环境保护税法》《中华人民共和国清洁生产促进法》《危险废物经营许可证管理办法》《建设项目环境保护管理条例》等，旨在通过各项环境限制措施和评价措施，加强对环境的监管和防治力度。在2021 年7 月还建立了全国碳排放权交易市场，这是生态文明建设的重要内容，是我国引领全球气候治理、破解能源环境约束、实现社会经济提质增效和绿色低碳发展双赢的重要举措，有助于将技术和资金导向低碳发展领域，推动企业发展新旧动能转换，倒逼企业淘汰落后产能、转型升级，从而实现资源型企业的可持续发展目标。在政策的保障和加持下，我国使用强硬手段强制有关企业遵循环境保护政策，使环境保护走向法制化。更是由于国家政策大方向的引领，地方政府也完全跟随国家的脚步，再根据各个地方特殊情况制定具体的环境规制实施细则，企业贯彻实施，因地制宜，因时制宜，实现对环境的治理和保护。

但对于环境规制实施效果方面，虽然各级政府都设立了相应的环境监管部门，但由于资源型城市企业多位于地级市，经济不发达，这种情况造成资源型企业过多地追寻经济效益，而非可持续发展能力，企业主体对环境的保护意识相对薄弱，政府的环境监管部门也可能存在权责不清、政策实施体系不够健全等情况，导致环境规制成效还需进一步提高。

4 实施环境规制中存在的问题

第一，企业重视度问题。资源型城市往往是由不发达的中小城市发展而来，因其独有的资源优势，称作资源型城市。而资源型企业是资源型城市经济发展的主导产业，城市收入也主要来源于此，产业活动也是围绕资源展开，同样的，居民的就业也是依靠资源型产业。然而，也正因如此，资源型企业在前期发展过程中，更看重经济成效，而忽视内在的可持续发展因素，为了满足居民生活需要，为了给城市发展提供更大的经济支持，竭力地对所拥有的资源进行开采使用。在这种以经济为上的发展模式下，导致了很大程度上的资源流失，资源型企业也进入发展瓶颈期。而某些企业主体可能认为环境规制政策的实施，会给企业带来大量的控污成本，抑制产业发展，正是这些主观判断因素，致使我国资源型城市中产生了不可避免的环境问题，在资源消耗殆尽之后，经济增长停滞，环境污染问题也可能无法弥补，如果放任不管的话，久而久之，必将影响到当地居民的正常生活。所以，资源型企业必须重视环境保护政策，贯彻实施环境规制政策，以缓解环境污染和经济增长之间的矛盾，促使其协同发展。

第二，管理问题。环境规制政策从制定到实施，都离不开相关主体的协同合作与管理。环境规制的政府部门包括国资委、发改委、当地卫生局、公安局等，如果缺乏相应的、明确的管理制度，再有利的政策也产生不了有效的结果。而资源型企业的环境监管体系中，可能存在不同部门之间越位管理、权责不清等现象，这会使环境保护政策的实施过程变得异常复杂。一方面，没有一个明确的主管部门，在实施过程中出现的问题无法及时沟通和解决，导致政策无法顺利实施；另一方面，权责不清、监管力度不当，企业主体就会存在侥幸心理，对于政策的重视度就会持续下降，资源型企业将不会再用环境保护政策约束自己的行为，一旦这种意识产生，那么环境问题只会日趋严重，企业发展也会持续以消耗资源为主，直到资源枯竭，企业发展也失去动力和源泉。

第三，协同发展脱节问题。长期以来，衡量地区发展的一大指标就是当地经济贡献率，也就是GDP 的数值。而这一指标也使得各地领导在资源型城市前期发展中的工作重心放在了经济发展上，大力发展资源型企业，环境保护的成果被忽视。尤其是近年来环境规制和经济发展之间产生的冲突问题，确实，资源型企业的发展方式与其他企业不同，不管是开采还是加工，在创造巨大经济效益的同时，也会产生严重的环境污染问题。在这种情况下，企业主体的环保意识就显得尤为重要，如何在施行环境规制政策的同时促进资源型企业产业转型，是亟待解决的难题。

5 提升环境规制效果的建议

第一，强化环境规制执行力度。针对环境规制政策在执行过程中出现的企业重视度不够等问题，一方面是在思想上加强宣传教育，让城市居民尤其是企业内部人员感知到环境规制政策施行的必然性，消除抵触心理，增强政策实施的配合度，提升政策实施效果；另一方面是在管理体制上明确污染防治责任人，现存的导致环境污染的主导企业是谁，就由谁来主要担责。加强对污染企业的环境规制监察力度和惩罚力度，履行生态文明建设责任和义务。需要注意的是，要强化环境规制执行力度也不是一味地“一刀切”，而是根据当地实际状况，根据具体企业情况，因地制宜、因时制宜地调整和实施环境规制政策。一方面，如果环境规制执行力度过小，就达不到抑制效果，环境污染状况得不到缓解；另一方面，如果环境规制执行力度过大，产生了超出企业预期的控污成本，那么结果不仅会减弱环境规制效果，还会打击企业绿色创新、产业转型的积极性。这样更会造成企业和城市本身对环境规制政策的抵触，不利于环境保护措施的发展。

第二，利用环境规制促进产业结构转型。资源型企业在实施环境规制政策过程中，要积极寻找和培训新产业，避免可能会出现的由于规制而产生的失业和贫困问题。一方面，利用环境规制倒逼企业绿色技术创新。创新是第一发展要义，资源型企业可以通过联合城市内部资源，包括当地高等院校、科研院所或新兴发展企业等，建立和完善合作体系，投入资金创建绿色产业科学实验平台，提高资源利用率和转化率。另一方面，政府要配合资源型企业探索新兴产业发展路径。尤其是对于就业前景好、市场前景广的产业，使资源型企业摆脱对自然资源的依赖，促进产业转型，实现环境规制和经济增长之间的协同发展。

第三，完善就业保障体系。环境规制的执行需要企业人员的大力配合，只有让企业人员从根本上认识到环境规制的长久优势，才能让政策顺利施行。企业人员所担忧的一点在于环境规制政策可能会短期内限制企业发展，那就会在很大程度上影响内部人员的职业发展状况和经济状况。所以，针对现有的资源型企业，在执行环境规制政策过程中，完善人员的就业保障体系，加大对优秀人才各种技能的培训力度，一方面解决企业人员对于环境规制政策实施弊端的担忧；另一方面可以为资源型企业的转型发展提供充足的人力资源库，坚持引进、培训和留住人才，促进资源型企业的转型发展。

第四，推进人才教育和科技创新投入。在加大环境规制力度的同时，一方面是统筹优秀人才队伍建设，加强各专业人才的引进和培训；另一方面是政府要加大教育创新投入，加强对创新人才的培养。政府对当地学校建设、实验创新基地等公共服务建设提供充足资金支持，培养新人才，满足城市内部对人才的需要，鼓励绿色创新技术和产业的发展。同时加大劳动技能训练支出，扩大城市居民的就业范围，满足城市居民生产和生活需要。通过这些手段来消除对环境规制政策的抵触，同时也会降低环境规制的宣传、监管等成本，使得环境规制政策顺利施行，保障资源型企业的转型发展。

6 结语

资源依赖型企业为改革开放以来我国的经济增长作出过巨大贡献，然而，值得重视的是，也正是由于前期所采用的“先污染、后治理”的粗放型的经济发展模式，造成了资源型企业资源过度依赖、产业结构单一的现状，也给资源型城市留下了环境污染严重的历史遗留问题。目前，国家大力提倡生态文明建设，各级政府也大力推进环境规制政策，企业更要贯彻配合实施，以摆脱资源依赖现状，逐步实现企业绿色转型，达成可持续发展的目标。