城市治理数字化建设实践与启示——以南京市为例

文｜李正茂 吴德沣

城市治理数字化转型对于推动城市治理体系和治理能力现代化、促进数字经济、增强城市核心竞争力作用重大、意义深远。近年来，南京市大力推动“数字城市”“智慧城市”发展，推动城市治理数字化转型升级，提升城市综合治理能力，奋力建设“强富美高”新南京。

一、现状与分析

2020年南京启动了《南京市“十四五”智慧城市发展规划》，从规划背景、总体要求、发展重点和主要任务、保障体系四个方面，统筹谋划、创新引领、重点突破，全面推动城市数字化转型发展，提升城市数字化治理能力。2021 年市委1号文提出推进数字产业化、产业数字化，提升数字化能力和水平，细化配套若干政策措施，纵深推进数字技术促进政府管理，提高决策科学性和服务效率。

（一） 治理框架和体制逐步建立

2019年，南京成立市大数据管理局，加快推进数据资源整合、共享、开放和创新应用，进一步提升数据资源的整合管理能力、开放应用能力、产业转化能力、安全保障能力。2020年6月，挂牌成立南京大数据集团有限公司，围绕数据要素市场化运行，以“我的南京”APP和“智慧城市大脑”开发为重点，发挥数据在城市治理中的作用。形成政务数据和市场数据互补、互促、共进的良好机制。2022年10月，将南京市信息中心更名为南京市城市数字治理中心，增加市域社会治理现代化指挥和城市运行管理职能，进一步奠定数字在城市治理中的核心作用。

（二）顶层设计和制度逐步完善

2021年10月，《南京市“十四五”数字经济发展规划》印发，围绕创新引领、融合赋能、智慧城建、智能体验等方面，对“十四五”期间南京数字经济发展作出了系统的指引，以“数字南京”建设推进经济社会发展，实现“数字蝶变”。《南京市“十四五”智慧城市发展规划》完成编制，提出“一个中心、三个领域、一个底座、四大保障体系”的“1314”总体架构，为未来5年全市智慧城市及信息化建设指明方向。出台《加快推进城市数字治理工作方案》《南京市政务数据管理暂行办法》《南京市政务信息化项目建设管理办法》等文件，为全市信息化项目建设、数据共享开放提供操作流程，打造城市数字治理中心，提供制度支撑。

（三）信息基础设施服务能力大幅提升

南京加快新基建建设，采用“两地三中心”架构建设新一代政务云平台，完成网络及云服务能力扩容工作，提升了市政务数据中心数据中台和业务中台服务能力，筑牢数字化转型基础。数据中心整体可达5万个CPU核心、10PB 对象存储能力，主干网络带宽达到40G，计算存储传输提升3—5倍；扩展云资源配置，推动政务数据中心一体化构建，减少算力成本；电子政务外网实现市、区、街镇、社区（村）四级全覆盖，接入点达3500个。

汇集政务数据156亿条，涉及17个部门46个应用，有效支撑“我的南京”APP、智慧医疗、智慧交通等应用。市政务数据中心（麒麟）已经基本建成，为全市109个单位1100多个信息系统提供计算、存储等基础软硬件支撑，政务系统上云率达94.5%。

（四）信息服务能力显著提升

打造一体化智能化公共数据平台，优化功能设计和功能服务，提供用户类、交互类、工具开发服务类、场景数据服务类等40余组件，深化统一身份认证服务、统一公共支付服务、用户行为分析服务、智能流程和智能表单引擎等高频应用，形成技术支撑协同改革创新的工作模式，推动智慧城市赋能数字治理的理论体系。

（五）城市智能门户服务全面

“我的南京”APP作为城市智能门户，实名注册用户数突破680万，汇聚了33个政府部门、43个公共企事业单位的信息化建设成果，提供超4200余项在线服务，涵盖了市民衣食住行的方方面面。电子购房证明线上申请、市民卡在线申请免费送达、社保业务线上办理、人才积分落户等一批“零跑腿”服务应用受到了用户的广泛好评，方便了市民，也提升了城市服务的效率，实现“让数据多跑路、让群众少跑腿”。

（六）行业应用不断深化

政府部门信息化应用广泛开展，各领域的数据平台支撑作用日益显现。加强公安、城管、交通、应急、环保、气象、水务等40个部门城市运行数据的汇集与综合利用，实现对城市运行状况的综合、实时和直观展示；政务服务“一张网” “互联网+监管平台”、可信平台、领导驾驶舱、“生态眼”、不动产登记信息服务与监管平台、公共信用信息综合管理服务平台等综合业务平台基础支撑作用日益显现，智慧医疗、智慧文旅、智慧城管等应用相继建成并运行，提升了政务服务能力和水平。汇聚的法人、自然人、视频监控、公共信用等数据，推动城市治理、便民服务和经济发展，为应急管理、生态保护、智能出行和联动指挥等提供有力支撑。

（七）社会治理数字化水平显著提高

创新建立“大数据＋网格化＋铁脚板”基层社会治理模式，为疫情防控和复工复产提供支撑。全面部署网格化社会治理智能应用平台，推进视频联网系统、“生态眼”“雪亮工程”建设，搭建环境质量自动监测和污染源在线监控网络，社会治理智能感知能力显著提升。建设“宁归来”APP，快捷准确地完成健康人员信息登记，助力抑制疫情蔓延，在疫情发展初期发挥重要防控作用。建成应急管理“181”平台，勾画企业安全脸谱，形成数字化安全生产监管的闭环链条。坚持强化监管效能与优化利企便民服务相结合，创新现场监管和远程监管方式，完善社会信用体系建设，构建跨部门综合监管大格局。

二、存在的问题

（一） 概念规划不够清晰

一是过于重视技术手段。信息技术数字化、智能化是城市治理数字化应用手段，而不是城市治理数字化建设目标，城市治理数字化应该与体制机制的优化、政策法规的配套紧密结合。二是顶层设计重设计轻业务。片面偏向信息化技术的架构设计，忽略行政流程的优化、民生服务机制的探索、产业政策的制定等。三是缺少自身特色。围绕城市建设框架和内容缺少前瞻性，缺少应用场景和特色，协调推进面临很多不足。

（二） 治理基础亟待完善

一是多层级共享不够通畅。税务、市场监管、海关等系统独立性强，数据价值属性高，市级只有使用权、没有管理权，致使基层无法利用数据实施治理，监管过程无法实现上下联动。二是各系统功能不够兼容。各系统归属于不同部门，各条口立足于自身业务需要实施系统开发，归集数据缺乏统一标准和协同能力，难以支撑其他业务需求，难以发挥信息系统技术优势。三是缺少有效的数据协调机制。数据共享仍是“部门主导”，没有体现“需求导向”，存在“拿不到”或“拿不全”情况，如，税收、电力数据有相关法律规定，因涉密而不能直接共享，难以满足即时数据交换、及时办理、实时反馈评估等需求。

（三） 治理能力有待提升

一是综合平台功能未充分激发。全市统一开发的统一身份认证、统一支付、领导驾驶舱、综合感知平台等综合性系统尚未充分发挥功效，由腾讯提供的多组件服务平台，也存在应用场景不明确，而带来碎片化应用问题，跨部门业务协同的应用场景较少，跟城市治理精细、高效、便捷的需求还有较大差距。二是思维固化影响流程简化。城市治理数字化转型需要具有“互联网思维”，对行政管理工作流进行重新审视，传统工作方式难免存在思维定式，政府职能转变、组织结构改进、工作流程再造和运行机制优化相对滞后。三是高层次复合型人才相对不足。人才是数字化转型的核心要素，高层次复合型人才要求具有跨知识结构、跨专业能力、跨学科思维等方面，从目前互联网企业竞争力看，产业化能力不强，对数字化转型的支撑不够。

三、形势与展望

从国家层面看，数字城市是城市转型的未来形态，城市治理数字化转型是国家治理现代化的基础，是实现数字经济与数字社会的重要基础。《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》指出加快数字化发展，建设数字中国，将数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府治理流程再造和模式优化，不断提高决策科学性和服务效率。到2035年社会治理特别是基层治理水平明显提高，加快城市数字化转型是我们面临的紧迫任务。

从省市层面看，全省深入贯彻新发展理念，大力推动数字化转型，持续推进“互联网+政务服务”工程，深化省市政务数据中心建设，全面推进政府运行方式、业务流程和服务模式数字化、智能化，加强政务信息化建设快速迭代，增强政务信息系统快速部署能力和弹性扩展能力。推进“一网通办”，突出对城市治理数字化转型的应用场景设计，创新引领、重点突破、统筹推进，促进城市数字化、网络化、智能化水平显著提升。

从社会层面看，人民群众对美好生活的向往，包含了对数字化美好生活的愿景，需要获得多样化、便利化、均等化的公共服务。加快城市治理数字化转型，推进政府职能转变、提高公共服务质量，释放数据活力，激发数据能力，极大地赋能市场与社会主体，打通数据从采集到应用的整个链条，将数据红利转化为经济社会发展和人民生活改善的红利，不断提升人民群众的获得感和满意度。

四、对策及建议

南京要加快推进特大城市建设步伐，对标国内外先进城市，运用新型数字治理理念和技术，构建符合中心城市的数字治理新体系，深化“智慧城市” “数字城市”建设的前期成果，形成可复制、可推广的城市数字治理新模式。

（一） 建设“城市大脑”

以城市治理新理念、新技术、新需求为牵引，加快出台城市治理数字化的顶层设计，明确转型发展思路，明确治理理念、方式、模式以及应用场景，形成城市治理数字化转型总体解决方案。以“政务数据中心”为基础，以“全域感知、深度思考、预先研判、快速行动、确保安全”为要求，构建南京的“城市大脑”，提升城市科学化、精细化、智能化治理水平，推进数字化转型流程再造、管理模式创新。重点以“智慧南京”建设为基础，统筹规划，努力构建“数网”“数纽”“数链”“数脑”和“数盾”体系。应用BIM、CIM系统，推动信息设施与路桥、管网、照明等城市部件功能集成，提升全市域、立体化智能感知能力。构建“中枢系统”，全力 促进数据处理，加快数据共享，加强对数据的深度挖掘、关联分析，实现城市大脑会预测问题、能解决问题。加快领导驾驶舱与部门系统有效链接，构建上下贯通、执行有力的决策助手，推动城市大脑与综治工作、市场监管、综合执法、便民服务等治理平台有机贯通，变“层层派单”为“一键直达”，变“各自为战”为“协同作战”，变“被动服务”为“主动服务”，实现城市治理数字化、智能化、快捷化。

（二） 构建“神经系统”

通过物联传感、5G、区块链等技术，利用物联网和城市通信网络构建城市神经系统，建成城市运行综合管理平台，以新一代政务云、BIM、CIM系统、“生态眼”平台等为重点，依托人工智能等技术，构建从前端感知、数据传输、大脑决策，再到肢体行动的完整神经网络来实现闭环。统筹布局重点区域、行业和领域的物联感知基础设施，应用视频图像、监测传感、控制执行等感知终端及数据，完善“视频监控联网共享平台” “生态眼”平台建设。强化网络基础功能，推动万兆宽带、5G基站等加快集聚，实现无线网络深度覆盖，全面建成高速光纤网络，加快推进IPv6改造和升级，探索应用量子通信安全网络。

（三）破除“信息壁垒”

数据是社会发展新的生产要素，是城市治理数字化转型的源泉，是国家全面发展的战略资源。要遵循国家和省有关政务数据归集、处理、分析、共享标准，整体统筹政务数据、企业数据、社会数据以及公用企事业单位公共数据的汇集、开发，加强政务数据、平台数据和社会数据相结合，深化大数据市场化、社会化的关联和耦合，坚持“一数一源”、多元校核和数据全生命周期管理，完善政务信息资源目录体系和共享交换体系，注重数据安全管理。加快推进基于区块链的可信平台建设，建立数据上链、授权、应用的新模式，有效打破“信息孤岛”，解决数据归集和授权的问题，推动数字治理场景更聚焦、更惠民。面对已经来临的大数据时代，海量数据正在驱动未来、改变人们生活方式。要强化数据归集和共享，在数据质量、覆盖面、颗粒度、时效性、关联性等方面，强化数据应用与政务服务、民生改革相关联，融合数据实现价值聚变。

（四）筑牢平台底座

树牢“一盘棋”思想，打造“一体化”平台，集成算力资源、数据资源，建好政务数据中心，加快推进各系统和平台的有效接入，在全市域更大范围、更多领域实现“一网通办”。打造全市统一的“数字政府”门户和移动端应用体系，建成一体化集成终端，实现各领域不同系统应用场景的协同。提升“我的南京”APP品牌价值，强化用户认证、支付管理、可信账户等方面基础能力，推进数字身份认证平台、统一支付平台、可信数据管理平台建理，有效提高故障诊断的效率和系统整体的容错能力。这一技术可靠解决了数以万计的前端仪器仪表和传感器设备产生大量的数据信息，所有数据信息统一汇总处理时计算耗时长、设备负载高的痛点问题。具体地：

1.对大规模仪器仪表和传感器进行区域划分；

2.基于边缘计算设备的区域自治，自主完成部分设备的故障诊断与设备隔离；

3.基于边缘计算进行数据清洗，向大数据中心回传高价值数据信息；

4.基于大数据中心的故障诊断与设备隔离，实现云端平台与边缘计算平台灵活配置和高效协同的云边结构化故障诊断体系。

五、结论

本文通过研究集状态感知、数据融合、智能诊断、边云协同于一体的海上油田边云协同的结构化故障诊断技术，有效实现故障精确定位、状态全面感知、报警及时响应。所提出的物联网智能诊断技术能够有效提高物联网的效率与可靠性，提高综合系统的容错性和综合运行效率，使得故障诊断时间大大缩短，实现故障快速定位，保障生产的同时，提高运维效率，减少运维成本。该技术可广泛应用于海上及陆地油田，具有良好的适用性及推广前景。