关于农村集体土地被征迁后失地农民养老保障问题的调查与思考

徐冲

近年来，随着我国经济社会的快速发展，各地城建急速扩张，大片城市周边的农村集体土地被依法征迁，转变为国有建设用地。伴随着土地的征迁，广大以集体承包土地为主要收入来源的失地农民，如何有效解决养老后顾之忧，切实保障基本生活，逐步成为化解土地征迁矛盾过程中的焦点。调查发现，全国各地均出台了相关的失地农民基本养老保障政策，以解决农村居民失去承包土地后的养老问题。各地的失地农民基本养老保障政策不仅为广大农村失地居民提供了积极的后勤保障，同时也助推了城市土地适时征迁和建设项目的快速落地。

一、现行制度实施情况

目前，各地对失地农民的基本养老保障，主要采取两种方式：一是通过给予缴费补贴，将失地农民纳入城乡基本养老保险体系，如山东省、江苏省等；二是单独建立失地农民养老保障制度，实行单建制保障，如安徽省。无论是纳入基本养老保险体系，还是单建制开展养老保障，都涉及以下三个方面的主要内容：

（一）保障范围

调查发现，失地农民的保障工作，主要由各地人力资源和社会保障部门负责，但具体到人员身份认定、征迁资料审核等相关工作，各地政策不一，一般由自然资源、规划、农业农村等涉及征迁的相关部门联合开展，例如：安徽省某市失地农民身份，就是依据农业农村部门登记认定的农村耕地承包确权情况，由自然资源规划部门按照征地面积除以村民组人均耕地面积确认征地安置指标数（保障人数），被征迁对象申报，经村、乡镇、县区三级土地征迁部门确认，报市自然资源规划部门审批备案，符合条件的人员，由人力资源和社会保障部门负责纳入基本养老保障。

（二）基金筹集

在筹集渠道上，根据新的《国土法》等规定，失地农民保障资金应单独安排，纳入征地成本，不再从安置补助费和土地补偿费中支出。调查发现，各地对国家资金筹集政策落实较好，以前各类不符合规定的资金筹集渠道得以整改，并且，不少地方还将筹集资金统一纳入社保基金，实行社会统筹账户管理，进一步确保了基金安全。在筹资标准上，各地有所不同，很多地方采取与当地综合地价相挂钩的方式进行资金筹集，根据调查，全国大部分地区的筹集标准，基本按照征地区片综合地价1∶1 左右的比例进行保障资金筹集，筹集的保障资金主要用于基本养老保障的补贴或待遇发放，如某省采取“按户征迁、按人保障”的方式，筹集水平依据征迁户土地数量、区片地价进行计算，按照筹集的资金多少，全部纳入失地农民养老保险个人账户。

（三）待遇水平

根据保障方式的不同，各地保障水平差距较大。有些地方的待遇水平与城镇职工基本养老保障挂钩，有些地方与当地最低生活保障标准关联，还有些地方实行“以筹定支”的方式一次性核定待遇，如安徽省某地市，按照征地时参加养老保障人员的年龄、补贴标准，为其配置缴费补贴账户，具体标准为：16 周岁至女34 男39 周岁的补贴2 万元；女35男40周岁至女39男44周岁的补贴2.5万元；女40男45周岁至女44男49周岁的补贴3万元；女45男50周岁至女49男54周岁的补贴3.5万元；女满50男满55周岁及以上的补贴4万元。根据以上补贴标准，失地农民达到法定退休年龄后，享受城乡居民基本养老保险的，人均养老金约390元；享受企业职工基本养老保险的，补贴账户金额（含银行利息）全部退还给本人。

二、存在的主要问题

目前，各地失地农民基本养老保障制度实施过程中主要存在以下几个问题：

（一）新老人员保障制度割裂

部分地方失地农民基本养老保障政策实行“老人老办法、新人新制度”，虽然保障基金实行统一管理，但制度框架、保障方式、待遇标准完全不同，新、老制度保障的人员互相不能衔接流通，无法实现逐步过渡或合并。

（二）保障待遇的标准过低

据了解，无论是按照纳入基本养老保险，还是按照单建制保障的方式，普遍存在保障待遇相对较低的问题。以调查的某省一个地级市目前待遇标准为例：

1.与低保标准相比

目前，该市城镇居民最低生活保障待遇为678 元，新、老人员的保障待遇均较城镇居民最低生活保障待遇略低。

2.与其他社会保障相比

企业职工基本养老保险月平均养老金从2007 年的975.52 元调整到现在的2841 元，远高于被征地农民保障待遇。

三、完善保障政策的思考

实行将失地农民纳入城乡基本养老保险的保障政策，基本符合国家拟向基本养老保险过渡、增强保障能力的总体精神和要求，且保障政策执行逐步趋于稳定，并完全满足向基本养老保险转移衔接的条件，针对单建制保障的地方，建议：

（一）完成新老领取待遇人员政策统一

针对领取被征地保障待遇的老人员，采取给予一次性补贴，直接纳入城乡居民基本养老保险的保障制度模式，同时，在城乡居民基本养老保险给予参保缴费补贴，将补贴资金一次性计入其城乡居民基本养老保险个人账户，增发城乡居民基本养老保险个人账户养老金，确保保障待遇不降低，补贴资金由被征地保障基金统一支付，不足部分由财政兜底。

（二）实现参保阶段老人员向基本养老保险衔接

对参保缴费阶段的老人员，在城乡居民基本养老保险建立缴费补贴账户。考虑被征地保障基金承受能力和分散财政压力负担等因素，建议由政府按年给予保费代缴，代缴标准可以参照当地职工养老保险灵活就业缴费基数，待达到法定退休年龄，实际享受补贴年限不足15 年的，剩余年限一次性计入其个人账户。

以此为标准，达到法定退休年龄后，办理城乡居民基本养老保险待遇或企业职工基本养老保险退休，按照国家基本养老保险转移衔接政策处理其养老保险关系，缴费补贴（含银行利息）转移合并到企业职工养老保险或退还给本人。

（三）提高保障制度间转移衔接的补贴水平

近年来，江西、湖南、湖北等省陆续出台被征地农民养老保障政策，通过采取给予缴费补贴的方式，直接将被征地农民纳入基本养老保险范围，较好地保障了被征地农民老有所养。其中：江西省、湖南省按照一次性补缴城镇职工养老保险费的标准给予补贴，补贴金额为上年度全省在岗职工年平均工资的60%×12%×补贴年限（不超过15年），每人补贴资金约在6万～7.5万元之间；湖北省补贴标准不低于当地上年度农民人均纯收入的3倍（约5万元）。参照以上各省出台的保障办法中制定的补贴标准，在各地失征地保障基金略有结余或财政承担能力足够的情况下，可以适当提高被征地农民的养老保障补贴标准，进一步提高其保障待遇水平。

四、结论

通过调查发现，将失地农民纳入城乡居民基本养老保险或企业职工基本养老保险范围，是广大农村失地农民养老保障公平性、可持续性的最佳途径：一是通过纳入基本养老保险进行保障，并随着国家、省对基本养老保险待遇的调整政策一起调整，基金规模更大、保障水平更高、抗风险能力更强，社会公平性逐步提高、征迁矛盾有效缓解；二是从目前全国各地保障工作来看，未来被征地农民逐年加入企业职工养老保险或城乡居民基本养老保险，并纳入基本养老保险基金统筹，保障基金基本实现收支平衡，各地财政总体负担较轻。