非现场监督检查在新疆机场的应用探讨

2017年底，以监管事项库为基础的法定自查五项创新性制度正式在民航业推广，标志着行业监管模式调整改革工作在全行业正式启动。《民用航空非现场监管规定》在给民航行政机关带来节约监管资源、提升监管效能、促进精准监管的同时，也为行政相对人（民航生产经营单位）在完善内部监督检查机制、创新内部监督检查形式、提高内部监督检查效率、降低内部监督检查成本方面提供了有益的借鉴和参考。本文就非现场监督检查在新疆机场的应用实践谈一些认识和体会。

非现场监督检查实施背景

民航局《关于推进精准监管工作的意见》要求，全面深化民航体制机制改革，初步建成以“互联网+监管”为目标的民航行业监管系统。民航局《关于“十四五”期间深化民航改革工作的意见》明确提出，现代化的航空安全管理体系要以风险管控和数据驱动为基础。“十三五”以来，民航局完善了相应法规体系，印发智慧民航建设路线图，推进非现场监管、精准监管，有效提升了行业监管效能。

新疆机场集团目前管辖23个（飞行区等级4E级3个、4D级3个、4C级17个）在用机场，是全国运输机场数量最多的省级行政区。由于新疆自治区国土面积大，使得新疆自治区机场密度为1.27个/十万平方公里，仅为全国平均水平的54%。在数量众多的运输机场中，如按吞吐量划分，千万级枢纽机场仅有1个（乌鲁木齐），百万级机场5个（喀什、库尔勒、阿克苏、和田、伊宁），其余皆为百万以下的中小机场。如按运营管理方式划分，自主运营管理（资产为机场集团所有）16个，委托管理运营7个。如按使用性质划分，民用运输机场17个，军民合用机场6个。因此，新疆机场除具有分布广、运行规模差异显著、运营模式多样、军民合用机场占比较高的特点外，还普遍面临复杂的运行环境。以机场标高为例，最低的克拉玛依机场为274.8米，而即将投运的塔什库尔干机场则为3258米（高高原机场）；以机场气温为例，吐鲁番机场机坪最高气温6～8月间可达到75℃，富蕴机场所在地处暑季节就开始飘雪等等。

上述情况致使新疆机场集团组织实施集团级监督检查的时间成本、空间成本极高。根据《新疆机场（集团）公司安全监督检查工作管理规定》，集团级安全监督检查分为综合安全检查、机场适用性检查、专项检查、安全巡查（督查）、法定自查共五类，除此之外还有针对重大保障任务的临时性检查。然而，与之对应的是新疆机场集团专职安全管理部门人员数量的相对不足，无论是检查的深度、广度，还是检查的覆盖面都决定了仅仅依靠现场检查是难以实现预期目标的。

非现场监督检查所具有的易组织、远程性、可见、可控、可查等特点基本弥补了传统监督检查方式的不足，非常适用于新疆机场。新疆机场集团积极响应行业监管新要求，深入探索尝试机场合规管理工作的路径与方法，逐步构建了新疆机场集团非现场监督检查机制。从最初的微信视频连线，到全疆23个机场监控视频系统的连接贯通，再到新疆机场集团全域管控中心的破土动工，非现场监督检查形式的全面应用有效应对了新冠肺炎疫情（以下简称“疫情”）的考验，为分布分散、运行规模普遍偏小的机场集群安全管理工作注入了活力，提供了支撑。

非现场监督检查在新疆机场的应用及成效

疫情爆发以来，按照属地要求在做好疫情防控的同时，新疆机场集团紧紧围绕“保物流畅通、保稳链供应、保农业生产、保基本民生、保纾困解难”做好机场安全有序平稳运行的保障工作成为机场落实主体责任、坚决扛起政治责任的试金石。无论是“建立与疫情防控形势相适应的协调机制，做到航班调控收放自如，还是人物同防、非接触式保障以及实现“五统一”管理（ 统一岗位管理、统一健康管理、统一用餐管理、统一封闭管理、统一住宿管理）要求的落地，监督检查的作用是不可替代的。根据《新疆机场集团2020年度安全监督检查工作任务及责任清单》的安排，机场集团安委会办公室全年应组织五类集团级安全监督检查14项，其中部分项目的检查频次是按一月一次、一季度一次计划的，全年合计要组织开展47次集团级检查。受疫情影响，机场集团所在地乌鲁木齐市全年实行静态管理近百天，如果继续按原计划实施现场监督检查就成了无法完成的任务。

新疆机场集团参照《民用航空非现场监管规定》《关于明确非现场监管工作有关问题的通知》修订完善的《新疆机场（集团）公司安全监督检查工作管理规定》为完成全年监督检查任务提供了制度保障。机场集团安委会办公室按照检查类别、检查项目抽调各专业办公室检查员组成检查组，不再按照以往要求检查组成员集中。各位检查员要么在机场封闭上班，要么居家办公。疫情期间的监督检查主要借助微信视频和机场生产运行系统，检查组成员不必前往被检查机场现场，免去了旅途的奔波。利用机场生产运行系统开展的机坪运行规范化检查甚至不需要被检查机场人员的配合，检查员操作视频监控系统即可完成。2020年，在两次疫情波及面较广的期间，新疆机场集团共开展远程监督检查94次，累计发现问题1023项，实现了计划内的安全监督检查任务全部落实，非现场检查的运用效果达到了预期。

非现场监督检查的优势与不足

（一）非现场监督检查具有传统现场检查所不具有的优势

一是非现场监督检查具有组织灵活的优势。平时在组织集团级监督检查时，安委会办公室需在掌握各专业办公室人员在岗在位、当前工作任务紧急程度等情况下方能确定统一的现场检查时间，前期准备组织时间相对较长。非现场检查可不考虑检查组成员统一集中的问题，仅需统筹安排好检查任务、使用工具（微信视频、腾讯视频、钉钉视频或是机场生产运营系统）、完成时限、提交成果的要求等关键要素即可，具体的实施环节由各位检查员视情而为。

二是非现场监督检查具有“四不两直”（不发通知、不打招呼、不听汇报、不用陪同接待；直奔基层、直插现场）的优势。无论是局方的监管检查还是民航企事业单位的内部监督检查，只有掌握真实的第一现场、第一手资料才能实现发现问题这一核心目标。为此，“四不两直”的要求应运而生。在实际应用过程中，传统的现场检查很难做到真正的“四不两直”。非现场检查所具有的易组织、远程性以及调阅资料的及时性等特点使其天然满足“四不两直”要求。

三是非现场监督检查具有效率高的优势。新疆机场集团管辖的机场中距离集团本部最近的当属吐鲁番机场（约为200公里），若实施现场检查即使乘坐动车来回路途也需要大概3小时，若实施远程非现场检查可能3小时已经完成了一次专项检查。单从时间的消耗上来看，非现场检查的效率无疑是较高的。

四是非现场监督检查具有及时掌握机场运行态势的优势。新疆机场集团搭建的生产运行系统为非现场监督检查提供“千里眼”和“顺风耳”，不但实现对机场运行、空管、通信导航、飞行区保障、机场供电保障、安检、航站楼运维、地面勤务保障等重点岗位全覆盖，还能更好地了解掌握机场运行保障的实际状况。如需掌握各机场跑道运行现状，打开机场集团信息平台即可获悉；如需掌握各机场运行保障各环节衔接情况，通过A-CDM可掌握；如需了解各机场运输生产数据，打开航线运营统计系统可查询；如需查看运行保障现场“三违”（违规作业、违章指挥、违反劳动纪律）发生情况，只需用鼠标点击生产保障现场监控系统的相关摄像头就能实现。

五是非现场监督检查具有显著降低管理成本的优势。数据显示，2020年新疆机场集团安委会办公室实际发生的差旅费较预算数节省49%。除差旅费支出减少外，更是节省了时间成本、提升了人力资源综合利用效率。在疫情影响的当前，非现场监督检查既是落实疫情防控要求的现实举措，也是落实企业“过紧日子”要求的必然选择。

（二）非现场监督检查存在的不足不容忽视

一是非现场监督检查依然需要被检查方的配合。从新疆机场集团的监督检查效果来看，实施非现场监督检查的过程中，检查员可以通过调取远程音视频、图文或者其他电子数据等完成一部分基础检查项，在涉及过程回溯、业务技能掌握情况的访谈、查阅现场资料、复核现场工作记录等检查项目时仍需依赖于被检查方有关工作人员。从这个层面上讲，非现场监督检查效率提升的空间是有限的。

二是非现场监督检查的交流沟通不及现场检查方便。不可否认，非现场检查在组织及时、高效方面有着无可比拟的优势。但在检查者与被检查者双方的交流沟通方面还存在着短期无法打破的壁垒。通过视频连线或语音连线方式的交流沟通始终无法做到面对面般的直接和顺畅，面对面时语气的轻微变换、面部表情的些许变化都能成为双方有效沟通的方式。非现场检查时，平时一个再正常不过的问题可能都需要进行大量的语言描述。随着非现场监督检查频繁的使用，其不便于交流沟通的弊端也愈发明显。

三是非现场监督检查对硬件设施的依存度较高。从新疆机场集团实施非现场监督检查的情况来看，不是每个机场都适合该形式。非现场监督检查十分依赖机场已建成的视频监控系统、各类信息系统以及相关设备设施。上述系统或设备的位置相对固定、功能比较明确，加之新旧机场、是否实施机场改扩建、设施设备的代际差别等都会成为影响非现场监督检查效果的重要因素。以新疆机场集团一个未实施改扩建的4C级机场为例，该机场仅有120个监控摄像头，而另一个已实施过改扩建的同等规模机场监控摄像头的数量接近500个，两者之间的差别巨大，实施非现场监督检查的基础支撑差异不言而喻。

四是非现场监督检查难以实现全覆盖。这里所讲的全覆盖，不仅指覆盖范围，还包括应用时间、应用场景。由于新疆机场集团各机场在机场建设、设备选型、安装数量等方面存在着差异，部分机场在覆盖范围上存在着不全面的问题。新疆机场显著的气象条件差异也使得非现场监督检查存在诸多限制，南疆机场的沙尘暴天气、北疆机场的雨雪霜冻雾天气条件下都不能很好地实施非现场检查。从实际应用经验来看，夜间的非现场监督检查效果大打折扣，不及预期。

五是非现场监督检查带来的网络安全风险问题。航空安全工作的极端重要使其具有政治、经济、社会、业务、文化五个属性。近年来，由于网络安全管控不利导致的行业失泄密事件接连发生，给全行业、涉事的民航企事业单位都带来了较大负面影响。在实施非现场监督检查的过程中，检查员查阅的都是机场运行保障的一线资料，如何确保网络安全应该成为组织开展检查前的重要关注事项，唯有这样才能管控住相应的衍生风险。

加强和完善非现场监督检查的思考

民航局分别于2020年、2022年印发实施的《四型机场建设导则》《智慧民航建设路线图》是在新形势下完整、准确、全面贯彻落实新发展理念，顺应新时代民航发展趋势，全面推进民航强国建设，加快民航高质量发展的重要举措。通过创新民航运行、服务、监管方式，实现对民航全要素、全流程、全场景进行数字化处理、智能化响应和智慧化支撑的新模式新形态。

新疆机场集团坚持以四型机场建设为指导，以推进智慧化建设为主要实现路径并确立了“规模化运营、区域化管理、专业化保障、智慧化发展”的路径。笔者认为，未来，在非现场监督检查方面新疆机场集团可从以下三个方面加以突破。

一是加强配套制度建设。对照《四型机场建设导则》《智慧民航建设路线图》要求完善新疆机场集团非现场监督检查工作制度，在制度层面为组织开展非现场监督检查工作提供基础支撑。细化非现场监督检查工作流程，充分考虑检查组织、检查实施、网络信息安全以及检查结果运用等一系列事宜，进一步规范机场集团安全监督检查工作机制。

二是加快推进新疆机场集团全域管控中心项目建设。对照机场集团运行实际优化远程指控、应急管理、远程配载、航空情报、远程业务保障能力提升、远程塔台、集中预报、空管业务保障等8大业务功能的输出形式，为机场集团安委会11个专业管理办公室实现跟踪监测、考核、评价、业务指导和技术支持提供支撑。

三是加速打破数据壁垒。在机场可研、初步设计、工程建设、改扩建等阶段对照智慧化建设要求开展调研、设计、选型、采购等，按照适度超前原则尽量向移动式、全覆盖、定制化统筹考虑，积极打破现有视频监控、生产运行、经营管理等各个子系统之间的数据壁垒，并为将来的智慧化监督检查预留数据接口，全面完善实施非现场监督检查的硬件基础。