产业政策有效吗?——实证研究评述与展望

任 重，方宇丰

(杭州电子科技大学 经济学院，浙江 杭州 310018)

在经济学研究中，从来没有任何一个领域能像产业政策一样持续引起广泛的关注和激烈的争论。虽然上个世纪90年代对日本以及东亚四小龙产业政策得与失的探讨和反思曾导致了在很长一段时间内对这一理论的选择性遗忘。但2008年的金融危机使得各国开始重新审视产业政策的作用，学者们也开始再次研究产业政策理论(如Nezu,2007; Török,2007; Rodrik, 2004, 2008; Bailey等,2010;Chang, 2010; Bianchi和Labory, 2011; Sullivan等, 2013; Stiglitz和Lin, 2013; Aghion等,2015; Noman和Stiglitz, 2016 ; Mustar,2016; Yülek,2017)[1-13]，这些学者试图把该理论重新纳入到新古典经济学的框架中，从而与纯粹的保护主义思想分割开来。

实际上，每个国家的政策制定者几乎都摆脱不了产业政策的影响，Rodrik(2008)[4]认为在世界上大多数国家，都存在着各种形式的产业政策，只不过这些政策经常被冠以其他的名称。Soete(2005)[14]认为产业政策是一种结构性政策。Hannon等(2011)[15]观察到虽然产业政策的内涵是随着环境变化的，但无论怎么变化，政府在其中总是起着主导作用。Saad(2012)[16]则认为产业政策既没有统一定义，也没有最优路径。

对于产业政策的研究，总体来看，主流经济学存在着两条相反的路径：新古典主义主张自由放任，对政府干预持否定态度，而凯恩斯主义则充分信任政府干预的有效性。笔者认为，观点相悖只是产业政策一度被冷落的表象原因，深层次的问题在于实证研究也经常得出相互矛盾的结论，从而没法形成明确的政策建议。一些经济学者也注意到了这一点，并试图用新案例、新数据、新的因果推断方法来推进这一领域的研究。本文的主要目的在于梳理这些实证文献并在此基础上探求未来发展的方向。

一、早期的实证文献

对产业政策的实证研究最早开始于Balassa(1978)[17]、Krueger和Tuncer(1982)[18]，以这两篇奠基石性质的文献作为基础，第一代产业政策的实证文献基本上沿着以下几条路径向前推进。

首先是对某个国家的某个行业的政策效应研究。Baldwin和Krugman(1986)[19]使用了模拟模型，发现产业政策使得日本的半导体企业不但实现了规模经济，并通过学习效应实现成本曲线下移从而获得了竞争优势。Baldwin和Krugman(1989)[20]则用同样的模型模拟了空客和波音的竞争，认为欧盟对空客的补贴可以获得净福利收益。Baldwin和Krugman(1988)[21]对16K随机存储器市场的研究使用了校正模型，结果发现日本政府的产业政策不仅保证了日本厂商在本国市场的销售，还使其边际成本不断降低，最终达到了可以出口的水平，而在自由放任的情况下，日本厂商是永远没有办法和已经占据了先发优势的美国厂商竞争的。Dixit(1988)[22]的校正模型与之殊途同归，从美国汽车行业的角度印证了产业政策的正确性。胡昭玲(2001)[23]对韩国64M动态随机存储器的实证研究也使用了校正模型，结果发现韩国的产业政策是成功的：由于在本国市场上的份额得到保证，可以实现规模经济，边际成本不断下降，这又进一步使得韩国厂商在国际市场上颇具竞争力。Head(1994)[24]的实证研究发现美国的铁路用钢行业原本是没有竞争力的，但受益于美国政府的幼稚产业保护政策，最终成为了当时这个行业的领导者。Hansen等(2003)[25]对丹麦风电行业的研究得出了类似的结论。相反的结论来自于Luzio和Greenstein(1995)[26]、Irwin(2000)[27]，前者对巴西微型计算机行业和后者对美国马口铁行业的研究发现尽管产业政策确实带来了生产力的一定发展，但这种收益无法弥补福利的大幅下降，属于得不偿失。

其次是多个行业的交叉研究。可以看出，以上对单个行业研究中有部分文献支持产业政策的正向效应，但Beason和 Weinstein(1996)[28]在对日本13个行业部门的研究中没有发现选择性产业政策对这些产业部门的全要素生产率有正向效应。在Beason和Weinstein的研究基础上，Lee(1996)[29]在韩国的38个制造业从1963年到1986年的数据中也发现了同样的情况。Kim(2000)[30]的研究对象也是韩国制造业，虽然用了不同的实证方法，但得出的结论是一样的。此外，Tybout和Westbrook(1995)[31]对墨西哥制造业、Harrison(1994)[32]对科特迪瓦制造业、Pavcnik(2002)[33]对智利制造业、Topalova(2004)[34]对印度制造业、Muendler(2004)[35]对巴西制造业的实证研究结果也都主张自由放任才是发展生产力的最优路径。Harrison和Hanson(1999)[36]以及Mobarak和Purbasari(2006)[37]则发现在墨西哥和印度尼西亚产业政策实施的目标和结果南辕北辙，受益者并不是那些理论上真正值得被扶持的企业，而是政治关联度和游说能力强的企业。Lawrence和Weinstein(2001)[38]、Pack和Saggi(2006)[39]通过分析日本制造业的十年面板数据，认为日本的产业政策不仅无助于企业全要素生产力的提高，反而阻碍了经济增长。但Rodrik(2007)[40]对此提出了不同观点，他表明当产业政策的目标是解决市场失灵问题时，与产业部门的全要素生产率之间的负效应也是很正常的现象，并不能因此否认产业政策对经济增长的重要性。

第三是多国的交叉研究。Smith和Venables(1988)[41]选取了六个国家和地区以及九个产业作为样本，结果发现在寡头垄断产业中，政府实施产业政策确实有利于国家福利的提高。模型所测算的所有九个产业使用产业政策后的收益比自由放任情况下的收益都有了不同程度的提高。具体而言，产业集中度越高，政策干预的效果越好。Rourke(2000)[42]基于增长模型的三种方程和十国从十九世纪晚期到二十世纪初期的面板数据，也验证了产业政策和经济增长具有正向效应。但Clemens和Williamson(2001)[43]通过对三个时期的多国面板数据的实证分析，发现了产业政策的效果存在悖论：二战前产业政策的实施导致了经济的快速增长，不过仅限于中心国家，对处于世界经济边缘的发展中国家而言，两者仅仅是弱相关甚至是负相关。然而，二战后，即使在中心国家，这种效果也神奇地消失了。Irwin(2002)[44]对以上文献的结论提出了质疑：认为这种正向效应是不可靠的，因此，在试图把这些结论转化为实际政策时，需要特别谨慎。Lehmann和Rourke(2008)[45]则指出产业政策究竟有没有效果，取决于政策目标是保护夕阳产业或者缺乏正外部性的产业还是朝阳产业或者正外部性较强的产业，他们通过对多个发展中国家多个产业部门的实证研究印证了他们的观点。与他们观点类似的有Nunn和Trefler(2006)[46]，他们发现产业政策与经济增长的正相关主要发生在技术密集型产业，而非劳动密集型产业。Estevadeordal和Taylor(2008)[47]独辟蹊径，按消费品、资本品和中间产品来划分产业部门进行实证，结果是对于后两者，这种负相关关系更加显著。Rodrik(2012)[48]对此做了一个总结性的评论，影响产业政策的不可观测的混杂因素太多，如果不解决内生性问题，结果显然是不稳健的，因此，无法得出明确结论。

本节回顾了早期的产业政策实证文献，可以看出这些文献的目标都是厘清政府产业政策和经济发展的相关性，也为进一步推进研究奠定了一定的基础，但由于当时缺乏合适的政策评估方法，这一时期的研究设计都显得比较粗糙。具体而言，由于把各种产业政策混合在一起形成所谓产业政策指数，所以我们无从知道每种产业政策的实际效果如何以及到底是哪种产业政策导致了正相关或者负相关。其次，在多个国家的交叉研究中，这些文献往往把不同国家的产业政策视为是同步的，实际上，不同国家实施产业政策的时间不可能完全一致。第三，早期的研究并没有把制度作为一个变量纳入到回归方程，该变量必然成为混杂因素进入方程的遗漏项中，最终导致回归出现严重的内生性问题。

二、产业政策实证的新进展之反事实推断

实际上，要真正得出有说服力并能够转化为实际政策的研究最关键的问题还是在于对反事实的推断。当代各种政策评估方法的涌现为进行这种研究提供了基础。Bernini和Pellegrini(2011)[49]运用了MDID对意大利的488/1992法案进行了研究。488/1992法案的主旨是对落后地区提供投资补贴以促进其经济发展。该法案不同于一般的扶贫项目，分配补贴时并不把谁更急需资金纳入考虑的范围之内，每个地区每年要先基于可观测的指标，对不同项目进行评分并确定排名，然后再采用拍卖机制选择出接受资助的对象。从1996年到2007年，约44 000个项目得到了资助。488/1992法案的这种时间跨度和地域跨度使得Bernini和Pellegrini可以比较容易地实现处理组和对照组的精准匹配，再通过双重差分后发现这种产业政策对于产出、就业率和资本积累的促进作用是显著的，但并未发现对短期全要素生产率有积极作用。同样是对488/1992法案的研究，Cerqua和Pellegrini(2014)[50]利用断点回归发现产业政策对资本积累和周转率有正向作用，但对劳动生产率的作用不显著。Pellegrini和Muccigrosso(2017)[51]也是利用断点回归发现受488/1992法案资助的初创企业确实表现出了更强的生存能力和更低的违约风险。

结构和凝聚力基金是欧盟影响力和规模仅次于欧洲农业保障基金和欧洲农村发展农业基金的产业政策，资助对象是人均GDP低于欧盟平均水平75%的地区。因为围绕75%这一标准附近的地区具有相似性，这就为Becker等学者进行反事实研究提供了一个天然断点。Becker等(2010)[52]发现该基金确实促进了受资助地区的经济增长，但是对就业率的提升效果不显著。Becker等(2012)[53]进一步发现产业政策的有效性必须与受扶持对象的吸收能力相匹配，如果产业政策的实施强度大于其吸收能力，则并非最优的。在此基础上，Becker等(2013)[54]认为学者们在研究中经常使用的局部平均处理效应(LATE)没有考虑到处理组内部的异质性，因此他们在模糊断点分析中引入了异质性局部平均处理效应(HLATE)，结果发现对产业政策的吸收能力取决于人力资本和制度环境，因此强调了教育和高质量的政府治理和运作是产业政策得以有效实施的基础。Becker等(2018)[55]把该基金的有效期划分为四个时间段，研究了经济周期和产业政策的关系，肯定了产业政策对经济增长的强正相关在大多数时间都是有效的，但在亚洲金融风暴和美国次贷危机期间，这种正效应被弱化了。Stöllinger和Holzner(2017)[56]把研究对象扩展为欧盟的整个国家援助制度，结果发现对欧盟15国的出口增加值作用显著，但对欧盟新成员国的作用则很不明显。

英国也有基于地区的产业政策，即区域选择性援助计划RSA(Regional Selective Assistance Program)。RSA的形式主要为制造业补贴，扶持目标依然是经济表现不佳的地区。由于该产业政策实施时，英国还是欧盟成员国，因此该计划必须符合欧盟相应的制度框架，换言之，到底哪些地区有资格接受这一计划的援助和具体的补贴金额是由欧盟选择的，并且规则在不断变化，因此可以视为是外生的，这就为学者们进行研究提供了一个绝妙的工具变量。Criscuolo等(2019)[57]以这个规则参数的变动作为工具变量，发现接受补贴的地区制造业就业率确实与补贴同比例上升，而且这种上升主要还是集约边际层面的，而非扩展边际。此外，Criscuolo等还发现未入选该计划的地区就业率并没有出现反向变化，即不存在“虹吸效应”。值得注意的还有这种效应只发生在小企业，对大型企业和全要素生产率基本没有作用。这个结论大体上与Bernini和Pellegrini(2011)[49]一致。以上几篇文献都声称产业政策对全要素生产率没有影响，但Bernini等(2017)[58]对488/1992法案的断点分析中又发现产业政策只对短期全要素生产率没有影响，对中长期全要素生产率有显著影响。Bernini等认为原因在于产业政策真正发挥作用有2到3年的时滞。

研发补贴也是各国政府经常采用的产业政策。Bronzini和Iachini(2014)[59]、Bronzini和Piselli(2016)[60]以意大利北部的艾米利亚-罗马涅大区为对象，对研发补贴的评分系统形成精确断点进行了研究。前者并没有发现补贴对研发投资有明显的促进作用，但是如果样本缩小到中小企业，这种促进作用就显著了。后者则发现研发补贴确实增加了企业的专利申请数量，但和Criscuolo等(2019)[57]一样，这个结论仅限于中小企业。Dechezleprêtre等(2016)[61]以资产阈值作为断点研究了英国研发税收优惠对创新的作用。由于该产业政策主要针对中小企业，而是否属于政策范围内要以两年前的资产阈值为准，因此不存在企业为了获得政策扶助而故意操纵指标的可能性，即该断点的外生性得到了保证。Dechezleprêtre等发现如果没有该产业政策，则2006—2011年间的研发将下降10%。同时，该政策与技术外溢的正相关也得到了证明。Howell(2017)[62]的研究对象是美国能源部的小企业研究创新计划。Howell以0值为中心，获得资助的赢家最低评分为1分，与之相对应的是未能获得资助的失败者最高评分为-1分，以此类推，最后形成[-r,r]的带宽纳入更高评分的赢家和更低评分的失败者。Howell认为该断点是外生的，原因在于无论是企业还是项目官员都无法进行操纵，因为他们并不知道评分规则，而随后的五个稳健性检验也证实了断点的连续性。通过这一系列的操作，最终Howell发现了该计划对小企业的融资、专利申请和财政收入都具有积极作用。Bøler等(2015)[63]使用了双重差分研究挪威的研发税收抵免政策如何影响企业的利润、研发和中间产品进口，认为该政策降低了企业的研发成本，不仅有利于激励企业的研发投资，而且有利于中间产品的进口，后者又进一步促进了研发投资，最终实现技术演化的良性循环。周亚虹等(2015)[64]以中国新能源行业的上市公司为研究目标，基于倾向得分匹配方法，发现在该产业扩张后，政府扶持并不能导致企业的研发投入增加。但周亚虹等并没有验证该结论是否适用于其他行业。相对而言，黎文靖和郑曼妮(2016)[65]的样本选取面更为广泛，通过区分实质性创新和策略性创新，发现研发补贴等产业政策只是增加了专利申请的数量而非质量，换言之，在这种情况下，企业的创新更多只是为了迎合政府政策，获取补贴。Le和Jaffe(2017)[66]同样使用倾向得分匹配对新西兰的研发补贴情况进行了研究，与前面多篇文献不同，他们认为其效用对于小企业和大企业并无本质不同，都会促进企业的科技创新，具体而言，该产业政策对突破性创新的效果优于渐进式创新，基于特定项目的选择性产业政策效果优于不针对特定项目的普惠性产业政策。Azoulay等(2019)[67]的研究对象是美国国立卫生研究院(NIH)的研究基金，由于NIH基金同样是通过打分排序方式来决定哪些项目应该被资助，Azoulay等采用了工具变量法消除回归中的内生性：存在着科学评分和潜力相似的项目，但在资助金额上却存在着明显差别。Azoulay等就以这种差别做为工具变量，当然为了保证该工具变量的外生性，Azoulay等又控制了一系列指标变量，例如项目的原始分数和科学排名，最终结论为基金对企业的专利增长有促进作用。金宇等(2019)[68]基于多时点PSM-DID方法对2007—2015年的A股上市公司数据进行了研究，发现选择性产业政策有助于缓解企业的融资困境和保证研发人员的稳定性，从而提升专利的质量。邓峰等(2021)[69]采用了中介三步法研究了数字经济产业，同样发现研发补贴是通过解决融资难题来促进企业的技术创新和专利申请。

三、产业政策实证的新进展之对历史案例的再回顾

对历史案例的研究向来都是产业政策研究的重点，近年来的实证文献同样注重对历史案例的分析，但不同于早期文献，前者在对这些案例的研究中更多地运用了当代的一些准自然实验的技术。Harris等(2015)[70]的研究对象是加拿大经济史上的一项著名的幼稚产业保护政策，即在1879年，加拿大大幅度提高了多种制造品的关税。那么这是否促进了加拿大的工业化和经济增长？在这篇论文中，Harris等基于双重差分方法，发现该政策的目标产业的产出和全要素生产率分别有6.7%和14.2%的增长，此外控制物价的作用也很显著。Alexander和Keay(2018)[71]的研究对象同样是加拿大的这项产业政策，两个工具变量分别为国内价格以及国内价格和进口单位价值。工具变量主要由原材料价格、燃料价格、非熟练工人工资指数和资本成本构成，由于假定该时期国际市场是一体化的，价格基本不受加拿大特定产业的进口量影响，工具变量的外生性于是得到了保证。Alexander和Keay在这篇论文中表明了1879年的产业政策可能只在短期内对小型开放经济有积极的影响和正向的静态福利效应，但从长期看，这个效应和影响要远远小于自由贸易对加拿大经济增长的作用。

目前的世界经济处于全球化时代已经是共识。但全球化并非一个新概念，人类历史上的第一次全球化时代实际上出现在1850—1913年。而在第一次全球化中，瑞士的经济增长率位居世界前列，史称“瑞士奇迹”。学者们从多方面进行了探讨，试图找出所谓“瑞士奇迹”的原因所在。Charles(2017)[72]的观点与前人不同，通过格兰杰因果检验，Charles指出，当时瑞士实行的是一种“温和的选择性产业政策”，这种产业政策最终为第二次产业革命所涉及的化学和电气等产业消除了环境的不确定性，从而使这些产业飞速发展，最终形成了“瑞士奇迹”。

1803—1815年的拿破仑战争为Juhasz(2018)[73]提供了一个利用准自然实验研究幼稚产业保护政策效果的绝佳机会，原因在于战争对法国不同地区的影响具有不对称性：战争引发了法国对英国的贸易封锁，可视为一种幼稚产业保护政策。而为了打破这一封锁，实际上法国北部地区和南部地区受到的影响是不一样的，北部地区的贸易必须绕道德国，成本大大增加，而南部地区的贸易路线变化不大，因此贸易成本也基本上没有太大改变，换言之，法国北部地区在受到保护的力度上远远强于南部地区。同时由战争引起的对贸易成本的冲击可视为是外生的，这样就可以有效地把政策实施和国内政治经济环境分割开来，从而为解决了早期文献所忽略的游说和寻租等影响结论稳健性的内生性问题提供了一种思路。Juhasz(2018)[73]的研究对象是同期的法国棉纺工业，研究方法是双重差分,结论是产业政策在短期内导致了棉纺工业的机械化，长期看则影响了法国的产业布局和促进了法国的经济增长。

马歇尔计划为人们所熟知，针对意大利，马歇尔计划下属有一个特别项目被称为美国技术援助和生产力计划，这个计划不仅为意大利购买先进的美国技术产品延展了买方信贷额度，而且为意大利高管出差到美国企业学习如何运营工厂、制定生产计划和市场营销等一系列管理知识提供资金。一开始这个项目准备在意大利五个地区全面铺开，但后面出现了预算的大幅消减，原来的计划难以为继，只能从每个地区选出一个省，即一共五个省参与项目。这个意外反而为Giorcelli(2019)[74]通过双重差分进行准自然实验创造了条件：在同一个地区内，企业按照是否位于参与计划的省份被自然而然地划分了处理组和对照组。Giorcelli的主要结论是产业政策确实对企业的存续和成长有重要的长期影响。受到项目惠顾的企业基本能存活15年以上，而且销售额、提供的就业岗位和全要素生产率都有长足的进步。这种进步并非通过物质资本投资，而是通过形成先进管理经验的学习效应和引进先进的技术设备之间的良性循环实现的，因此具有可持续性。

产业政策理论的一个核心问题在于所谓动态比较优势，即初始的成本优势能否对贸易和生产模式产生持久的影响？换言之，在先发优势的红利消失以后，这种影响能否依然存在？Hanlon(2020)[75]以1850年到第一次世界大战前的美国和加拿大造船业为例，对此进行了研究。在19世纪中叶以前，造船业尚处于木船时代，美加厂商原本在这个行业中具有统治地位。但此时英国钢铁工业飞速发展，使得英国人能够凭借低廉的成本发展更先进的金属船舶制造，从而在1880年前后取代了美加，成为了行业的领导者。但英国人的这种优势并没有持续很久，到了1890年，由于北美大量矿产资源的发现导致了美国钢铁行业的崛起，英美在投入成本上已经没有明显差异。但令人诧异的是，在接下来的20世纪的很长一段时间，英国人在这个行业依然处于“执牛耳”的地位。Hanlon没有从英国造船厂的角度而是独辟蹊径，分析了美加厂商为何在成本已经拉平的情况下，仍然无法撼动英国人的领导地位。他结合了多类别logit、双重差分等一系列模型进行反事实推断，最终发现五大湖区的美国船厂，由于受到地形的天然保护(与大西洋连接的水道狭窄，无法通过巨轮)，隔断了外国竞争，能很快实现转型，并在新的行业(金融船舶)具备竞争力。其他地区的美加厂商，如果能得到产业政策支持，则能生存下去，否则都出现了不同程度的衰落甚至被逐出了这一行业。在这篇论文中，Hanlon也发现了在美国海军船坞附近的企业能相对更快地实现转型升级，从而凸显了“干中学”和技术工人的重要性，而英国的优势之所以能保持，Hanlon认为是因为他们聚集了大量的高度熟练的技术工人。其实在Hanlon(2020)[75]以前，Jaworski和Smyth(2018)[76]对美国1926—1965年的商用飞机机身市场也做了类似的研究，结论也类似：像政府采购这样的产业政策帮助早期的生产商安稳地度过了震荡期，并有助于他们通过“干中学”成长，凡是第二次世界大战期间获得过军方轰炸机制造合同的企业在战后的市场份额都远大于那些没有能获得合同的企业。

Lane(2021)[77]以韩国1973—1979年的重化工业(HCI)大推进计划为例，分析了临时性的产业政策的长期经济效应问题。选择这一经济计划作为研究对象，Lane主要基于以下几个考虑：首先是因为该计划是由当时的美国总统尼克松推行所谓“关岛主义”导致外部环境变化而引起的，因此政策变量的外生性得到了充分保证。其次是这个计划在1979年确实结束了，符合临时性特征，因而比较适合用于这个领域的研究。Lane同样采用了双重差分方法，结果发现在1973年以后，确实有大量资本涌入HCI，导致了这些产业的急速扩张，并且在1979年以后这种效应依然持续了很长时间。同时Lane发现在对照组中，凡是HCI的下游产业也出现了投资增加和产出扩张。Lane认为这是目标产业发展的外溢效应(下游产业的投入物价格降低)所致。HCI的上游产业则出现了萎缩，Lane认为这是进口竞争造成的，即HCI往往更多地从国外进口原材料。

四、评述与展望

本文回顾了主要的产业政策实证文献。可以看出，早期的实证研究奠定了基础，但由于缺乏精确的计量工具，这一代文献得出的结论往往似是而非，甚至相互矛盾。而近期的实证文献由于广泛使用了准自然实验方法进行反事实推断，在检验产业政策的基本假设方面有了长足的进步，同时也为测量政策的精确性、结果和绩效提供了更为清晰的指导，并且绝大多数文献都肯定了产业政策在一定程度上的积极作用。

但是，一个不可回避的问题在于无论是倾向得分匹配、断点回归和双重差分，还是合成控制法、工具变量法和中介效应等等，这些近期实证文献主流使用的因果推断方法，总体上还是属于简约式的分析方法，简约式的优势在于能很快地得出因果关系，但它对帮助我们理解因果关系背后的作用机制，而不是因果关系本身却帮助不大。要对产业政策理论进行充分的机制分析，呼吁更多地采用结构式方法进行各行为主体之间的经济过程的一般均衡分析，这也许是未来发展的一个方向。此外，如前所述，产业政策毕竟是政府行为，不可避免地对制度环境高度敏感，早期的文献回避了这一问题，近年来的文献也没有能很好地加以解决。因此，未来的产业政策实证也需要更多地去探讨其制度内生性，但截至目前，这方面的实证论文尚不多见。