人大监督政府重大决策的价值和路径

阿 计

近期，江苏省人大常委会通过决定，明确要求省人民政府重大决策出台前向省人大常委会报告，并对重大决策报告的事项范围、项目确定、事前准备、审议程序等作出了一系列规范。省级人大常委会以专门决定形式，确立政府重大决策出台前向同级人大报告制度（以下简称“决策报告制度”），在全国尚属首次。

政府重大决策牵涉重大的公共利益和公民权益，事关经济社会和改革发展的大局，其成败往往具有全局性、长期性的影响。而人大作为国家权力机关，既肩负着监督政府的法定职责，也是汇集民意、凝聚民智的民主平台。运用人大的权力机制和制度优势，从合法性、合理性等维度审视政府重大决策，进而使决策失误从事后问责转向事前预防，乃是提升行政决策科学化、民主化、法治化水平的关键路径。这是决策报告制度的基本政治逻辑，也是近年来完善人大制度、建设法治政府的一大重点方向。

自2013 年党的十八届三中全会明确提出“健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告”以来，随着2017 年中央发布相关实施意见，2019 年《重大行政决策程序暂行条例》出台，2022年地方组织法完成修正，以及近年来各地人大纷纷修改相关地方法规、各级政府不断出台相关实施办法，决策报告制度的具体设计正在各个层面日趋演进。

从顶层设计看，决策报告制度的构建，是和人大讨论决定重大事项制度的完善同步展开的。而在地方人大的行权实践中，对于提请人大审议的事项，其处理结果依据人大最终是否作出决定或决议，可分为议而必决、议而可决和议而不决三种情形。前者行使的是人大重大事项决定权，后两者体现的则是人大监督权，也是人大评判重大政府决策的主要方式。这实际上大大拓展了人大的行权空间，意味着除了纳入人大决定权的法定事项，拟定重大决策的政府权力得以全面进入人大权力的约束视野，在行政主导的决策程序中深深植入人大监督的民主要素。也正因此，此前广东等地地方立法明确引入决策报告制度，尤其是此次江苏省人大相关决定对此作出细则性制度安排，无疑为决策报告制度提供了坚实的法治支撑。

当然，作为一项制度创新，决策报告制度的践行还面临着诸多现实挑战。比如，政府重大决策的事项范围究竟如何确定？尽管现行立法已对此设定了宏观标准，却较为笼统、原则，在实际界定中可能存在困难。尤其是，不同层级、不同地区的政府重大决策存在较大差异，且随着情势发展不断变迁，亦无法适用统一、固化的尺度。而要破解这一难题，除了以列举、量化等方式尽量在制度层面予以厘清外，更重要的是建立人大、政府等多方联动的协调沟通机制，立足实际，通观全局，将本地公共事务中的长远、根本议题以及关涉民众切身利益的热点、难点问题，真正筛选进政府重大决策的清单。如此，才能凝聚共识和合力，也才能合理利用监督资源、有效提升监督效能。

从更深的层面而言，决策报告制度良好运行的前提是立法先行。从目前情形看，落实该制度的立法供给，主要来自行政立法和地方立法，位阶较低，而且可能出现制度之间的不协调。因而，通过制定行政程序法，修改监督法、地方组织法，乃至创制专门的政府重大决策法等路径，将决策报告制度上升至国家法律层面，并对实施该制度的诸多关键要素作出统一、细致的规范，应当成为未来法治建设的紧迫课题。如此，才能为决策报告制度提供更有力的法律支持，也才能为各级人大监督提供更清晰的行权导引，进而在法制理性和鲜活实践的双重推动下，确保政府重大决策时时行进于合法、民主、优质的轨道。