加强“三调”成果应用 以土地档案盘活城镇低效用地

文 /龙口市自然资源和规划局 张名华

不断提高城乡存量建设用地的节约集约和开发利用，建立健全以政府为主导的市场参与的城镇低效用地再开发政策，不断完善城镇低效用地再开发政策体系，不断提高各类园区集约用地的能力，进一步科学编制村庄规划，全面推动全市域土地综合整理工作，进一步盘活城乡存量低效土地，龙口市第三次国土调查办公室探索基于第三次国土调查（以下简称“三调”）数据成果的城镇低效用地调查方法，为盘活城镇低效用地提供举措，进而为龙口市治理体系和治理能力现代化建设提供先进的经验。

一、龙口市“三调”工作取得的成果

根据《山东省城镇低效用地调查技术要点（试行）》相关技术工作要求，龙口市自然资源和规划局着力开展城镇低效用地调查及处置工作，结合实际情况，查找相关原始土地档案，确定项目需求及目标，探索基于国土调查结果提取低效用地底图的技术路线，取得阶段性的成果。

（一）砥志研思，探索融合技术路线。“三调”是一次重大国情国力的大调查，也是党和国家机构改革后统一开展的自然资源基础性调查。龙口市自然资源和规划局充分利用土地的原始纸质档案结合我市实际情况，在“三调”成果的基础上，通过制定农村闲散土地调查建库的工作方案，编写建库的技术方案，并制定建库的实施方案，建立明确的调查范围、工作依据、技术路线、地类认定和闲散土地分类及编码等内容，在城镇村等用地图层范围内，提取符合低效用地标准的地块，将城镇建设用地范围内的布局散乱、利用粗放、用途不符合、建筑物危旧但是权属清晰、档案完善且不存在争议的存量建设用地纳入数据库统计的范围。

通过收集最新高清遥感影像、2021年龙口市土地现状数据、2006～2021年龙口市土地利用总体规划、第三次国土调查初步成果、林地范围、林权档案、城镇地籍调查成果档案、宅基地和集体建设用地使用权确权登记档案、农村土地承包经营权登记档案、村庄规划、土地整治、土地开发、土地整理和储备档案等相关资料，分析数据质量，进行数据格式转换，依据村庄的地籍调查成果，并根据宅基地和集体建设用地使用权确权登记的档案成果资料，对闲散土地图斑进行内业勾绘提取、唯一编号，维护闲置土地类型、使用人、权利类型、权利性质、现状地类等属性信息。

在“三调”数据成果库中，利用图斑细化代码中的废弃属性字段，并从中提取废弃的建设用地；空间叠加提取城镇村范围内的未利用地（空闲地、裸土地、其他草地等）未利用的空闲建设用地；结合用地管理信息，对开发建设手续不完备的历史遗留建设用地进行剔除；充分利用工业用地绩效调查评估的成果资料，摸清土地权利人、位置、面积、用途、容积率、投入产出情况、环境情况、基础配套设施情况等现状，弄清土地权属情况，充分掌握土地权利人意愿等有关信息，为建立城镇低效用地档案数据库打下良好的基础。

（二）析毫剖厘，科学提供决策依据。“三调”成果是各类自然资源管理的统一基数、统一底图，龙口市基于“三调”成果分步开展“基础调查与低效用地调查”的数据融合方法，同时借助专项调查丰富自然资源的自然、经济、社会、生态属性内容，为自然资源管理工作的应用丰富底图，形成低效用地档案平台。

龙口市“三调”成果数据中有低效用地64宗，面积达1079.9394公顷。从权属性质上看，集体低效用地达55宗，面积为780.4598公顷，国有低效用地达9宗，面积299.4796公顷；从空间布局上看，中心城区有低效用地39宗，面积达493.5069公顷，其中东莱街道低效用地有9宗，面积达39.1665公顷，东江街道有15宗，面积达184.4900公顷，新嘉街道有15宗，面积达269.8504公顷，其余镇街中北马镇有2宗，面积达24.8941公顷，黄山馆镇3宗，面积达66.3770公顷，龙港街道9宗，面积达383.3956公顷，芦头镇3宗，面积达64.3728公顷，七甲镇1宗，面积达8.0996公顷，徐福街道1宗，面积为0.2770公顷，诸由观镇6宗，面积达39.0161公顷。

基于“三调”及历年土地变更调查，利用土地原始档案，进行全面分析，利用近十年来的“二调”到“三调”建设用地的变化情况，进行分批次梳理，充分利用土地原始资料档案，着重从建设用地的规模和城乡建设用地规模，从居住用地和工业用地等情况进行纵向比对分析；并且根据国际、国内同等城市进行横向比对分析，找出我市在土地开发强度、土地利用效率、人均住宅面积、工业集聚程度等方面的规律和差距，为政府决策提供科学依据。

（三）按名责实，开发盘活低效用地。龙口市自然资源和规划局以低效用地摸排数据库和国土空间规划为依据，科学编制城镇低效用地的开发利用专项规划，大力推动城乡存量建设用地开发利用，完善并制定城镇低效用地再开发政策体系，充分发挥政府引导市场参与的作用，全面提升各类园区集约节约用地的高效水平。科学编制村庄规划，提高全域土地综合整治的利用水平，充分盘活农村存量土地。同时调整完善产业和基础设施以及公共服务领域建设用地的使用标准，加强项目生成阶段节约集约用地审查，并根据建设项目可研报告，对节约集约用地情况进行专项详细的分析，使新上项目用地节约集约化程度达到国内同行业先进水平。

二、利用土地档案盘活城镇低效用地的举措

通过对龙口市城镇低效用地现状及潜力分布特点、土地利用强度、土地投入产出强度和改造规模进行分析评价，在充分衔接土地利用总体规划、城市总体规划等基础上，通过以下措施，可开发盘活低效用地，具体如下：

（一）盘活空闲用地，提高土地利用率。针对面积较大、土地容积率及建筑密度低的旧城镇低效用地，认真核实造成低效的原因，积极盘活空闲用地，改造提升“棚户区”规模及功能，充分挖掘现有土地潜力，增加科技投入，提高土地利用集约度，防止建设粗放利用、低效利用、无序利用，提高土地利用率。

（二）鼓励宅基地置换，集中利用旧城镇低效用地。对于城镇中布局分散、再开发规模较小的宅基地，针对龙口市的实际情况，优先以“宅基地换房”的方式，鼓励原土地使用权人按照一定的置换标准无偿换取城镇一套住宅，将收回的宅基地指标纳入建设用地土地储备库，利用土地档案查清权利人、面积、四至等，无纠纷后出让给有意愿进行住房建设的市场主体，建立健全配套政策，在子女入学、城镇社会保险等方面予以支持，充分调动土地使用权人的积极性，促进土地的流转及利用。置换方式可参考“棚户区”货币化安置方式，亦可搬迁至集中安置区安置，实现旧城镇低效用地化零为整、集中利用。

（三）做好低效工业用地改造，盘活土地经济价值。针对已停产、废弃、土地效益差、需搬迁入园的低效工业用地，城乡规划确定不再作为工业用途的，依法征收做好档案注销工作，并按照新的国土空间规划用途进行使用。受国家宏观调控政策影响或因市场经营环境恶化，企业资金链条断裂并无力进行再生产的，鼓励企业退出用地并予以一定经济补偿，积极研究出台工业用地租赁、租让结合和弹性年期出让制度，适度引导外部企业参股、改造、扩建低效工业用地，充分盘活利用土地的经济价值。

（四）明确企业的发展方向和需求，合理规划用地。针对旧村庄用地，在城市规划中为住宅用地的，以旧城改造为主。规划为公共管理与公共设施用地，规划发展方向为教育科研用地的，由政府主导征收，并通过协议出让方式供应临近教育单位，教育单位部分出资用于旧村庄搬迁。原居民搬迁安置用地，可结合旧城镇低效用地改造对象予以落实，使土地资源配置利用率得到提高。

（五）因地制宜，确定土地开发强度。对于土地利用现状与国土空间规划存在差异的地区，通过环境因子、服务因子以及交通因子分析现状的土地开发强度，在符合规划的要求下，挖掘可优化空间，结合经济学的区位理论以及相应的用地性质，确定优化的土地开发强度。

中国的国情是人口多土地少，现代化建设的进程使土地供需矛盾的局面会持续很长一段的时间，要想实现高质量发展，必须坚持最严格的节约用地制度，全面提升节约集约用地。我国城市内低效存量用地的盘活利用已成为城市空间拓展、功能品质提升、高质量发展的重要转变。盘活城镇低效用地，提高存量工业用地的开发利用效率，发挥土地档案的重要作用，利于为产业转型升级和高质量发展拓宽空间，为城市发展提供更多动能。

“三调”成果是龙口市政府制定经济社会发展重大战略规划，提供重要政策举措的根本。龙口市将进一步加强“三调”成果共享应用，为国土空间规划和各类相关专项规划的提供统一基数和统一底图。深化“三调”成果应用，发挥原始土地档案的作用，有利于盘活城镇低效用地，提高土地节约集约利用效率，推动我市经济高质量发展和加速新型城镇化建设，从而为国土资源管理服务水平创造新的高度。