功能适当原则下政务处分与行政性处分的界分——基于《政务处分法》第3条展开

王思远,毕少斌

(南京审计大学 法学院,南京 211815)

引言

2020年6月20日通过的《中华人民共和国公职人员政务处分法》(以下简称《政务处分法》)是我国第一部全面系统地规范公职人员处分的法律。《政务处分法》明确了由监察机关给予违法的公职人员“政务处分”,由公职人员任免机关、单位给予违法的公职人员“处分”,从而确立了政务处分和行政性处分①鉴于公职人员任免机关、单位对公职人员的处分具有行政管理属性,本文用“行政性处分”指代“公职人员任免机关、单位的处分”。并行的二元处分体制。②《政务处分法》第3条前两款规定:“监察机关应当按照管理权限,加强对公职人员的监督,依法给予违法的公职人员政务处分。公职人员任免机关、单位应当按照管理权限,加强对公职人员的教育、管理、监督,依法给予违法的公职人员处分。”需要指出的是,监察机关的政务处分权限由《监察法》第11条第1款第3项中“对违法的公职人员作出政务处分决定”所创设。政务处分和行政性处分双轮驱动固然有助于形成监督合力,但二者之间的界限划分问题也不容忽视。《政务处分法》对政务处分和行政性处分的处分事由、处分对象等方面作出了一致性的规定,但对二者界限划分的规定却比较简略——由监察机关和任免机关、单位分别按照“管理权限”③《政务处分法》第3条。,给予公职人员政务处分和行政性处分。依照体系解释的方法,参照《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)第16条关于监察管辖的规定,此处的“管理权限”是指“干部管理权限”,即“中央和地方各级党委管理干部的职权范围和责任范围”。④马怀德:《监察法学》,人民出版社2019年版,第226页。《政务处分法》以监察机关和任免机关、单位的干部管理权限厘定政务处分和行政性处分的边界,体现了对“党管干部”原则的贯彻,有助于加强党对反腐败工作的领导。但是,这一标准尚存在一些不够完善之处。首先,在实践中,各级党委(党组)根据中央确定的原则,拟定自己管理的干部职务名称表,确定具体管理权限。⑤马怀德:《监察法学》,人民出版社2019年版,第227页。这就需要避免监察机关和公职人员任免机关、单位重复处分的情形出现。其次,单纯地依据干部管理权限来确定政务处分和行政性处分的范围不能完全适应实践的需要,例如,对于干部管理权限与工作地点分离的情形,倘若由有管理权限的处分机关作出处分决定,无疑会减损处分的效率,因此,亟需对这一标准进行完善。学界亦针对该问题进行了探讨,本文试图证明,较之其他标准,以违法行为作为界分标准更为妥当,并从权力配置的角度对违法行为进行分类。通过探索政务处分权⑥本文中的“政务处分权”是指监察机关作出政务处分的决定权,“行政性处分权”是指公职人员任免机关、单位作出行政性处分的决定权。和行政性处分权优化配置的权力基础,对二者的配置进行功能主义的阐释,并以此为基准,提出政务处分权和行政性处分权区分的具体构想。

一、对已有界分标准的反思

可以将学界对政务处分与行政性处分的界分标准归纳为四种,分别是:处分先占标准、社会关系侵害标准、违法行为性质标准和公职人员法律责任标准。现对这四种标准作简要评析。

处分先占标准以处分机关作出处分结果的先后为依据对政务处分和行政性处分进行界分,监察机关和行政机关谁先发现,谁就作出相应的处分。⑦任巧:《论对行政公务员的行政处分和政务处分双轨机制之间的调适》,载《重庆社会科学》2019年第12期,第56-57页。该标准实际上持对二者不加区分的态度,因而,更多的是一种技术上的处理,没有从根本上解决政务处分和行政处分边界不清的问题;社会关系侵害标准以公职人员违法行为所侵犯的社会关系的类型界分行政性处分和政务处分,前者针对侵害单位管理秩序的违法行为,后者针对侵害公共利益及法律秩序的违法行为。二者区分的关键是对违法行为所直接侵害的社会关系进行判定。①徐继敏:《 监察委员会政务处分行为研究》,载《河南社会科学》2018年第10期,第68-74页。由于单位管理秩序和法律秩序往往具有一致性,因此,难以据此判断违法行为所直接侵害的社会关系;违法行为性质标准将违法行为分为职务违法行为和一般违法行为,分别划归政务处分和行政性处分的范围。这两类违法行为同时存在的,由监察机关作出政务处分。②郭文涛:《〈政务处分法〉双轨惩戒制度之间的衔接适用》,载《法学》2020年第12期,147-158页。朱福惠:《〈政务处分法〉上纪律处分双轨制的形成机理与衔接适用》,载《河北法学》2021年第9期,第44-57页。由于“职务违法”语义的模糊性很难将其与一般违法行为区分开来,因此,该标准不宜作为实践指引;公职人员法律责任标准以宪法文本对公职人员可能承担的法律责任的规定为标准对违法行为进行界分,指出以政务处分落实“权力责任制”,以行政性处分落实“工作责任制”。③屠凯:《公职人员双轨惩戒制的宪法基础》,载《法学家》2022年第1期,第15-27页。该标准建立在政务处分的国家处分属性与行政性处分的内部处分属性基础上,但事实上行政性处分不仅具备内部处分属性,还具备国家处分属性。

总体来看,除第一种界分标准以外,后三种均以公职人员的违法行为作为界分标准,后三种标准的差异在于对违法行为的分类依据不同。笔者亦赞同以公职人员的违法行为作为政务处分和行政性处分的界分标准。由于《监察法》和《政务处分法》将公职人员的违法行为作为处分机关处分的事由,并且《政务处分法》对违法行为作出了明确的规定,因此,以违法行为作为政务处分和行政性处分的界分标准更为清晰,能够为实践提供明确的指引。再者,对公职人员违法行为的审查更多的是一种事前审查和形式审查。如果采用处分种类等界分标准需要对公职人员的违法行为进行实质审查,不利于处分的高效作出,而且,难免有处分机关轻纵公职人员的情形出现。但是,后三种进路存在主观化的缺憾,因而有必要对违法行为重新进行分类。

事实上,不管是政务处分还是行政性处分,都是公职人员承担法律责任的一种方式。而责任的承担源于对义务的违反。由于政务处分和行政性处分仅针对行使公权力的公职人员,较之于普通民众,公职人员的特殊性体现在对特定义务的负担。该义务可分为两类:一类是公职人员基于履职行为产生的义务,也即“职务义务”,例如,服从义务、忠诚义务等;另一类是与职务无关的基于公职人员的身份产生的义务,也即“身份义务”,例如,行为端正义务。因此,公职人员的义务不仅限于职务义务,同时还负有一定的身份义务,这也正是《政务处分法》将“违法行为”而非“职务违法行为”作为政务处分和行政性处分事由的原因之一。基于此,同时也是出于保障公职人员权利的需要,可以将“违法行为”限缩解释为公职人员违反基于履职行为或身份而产生的义务的行为。因此,通过公职人员义务的类型化对违法行为进行分类是一条可行的进路。

二、政务处分权和行政性处分权优化配置的权力基础

鉴于政务处分与行政性处分的界分实际上是政务处分权和行政性处分权的权限划分问题,因此,对公职人员违法行为的分类应当回归到政务处分权和行政性处分权的配置上来。但由于对政务处分权和行政性处分权性质的认识直接影响到二者的权限配置,因此,明晰两者的属性定位是探究二者权限配置的前提。

(一)政务处分权的属性定位

学界在政务处分权和行政性处分权的性质问题上存在争议,已有论者主要从处分机关与公职人员的法律关系出发,依据任免机关、单位与公职人员之间的隶属关系指出,行政性处分权是一种内部处分权,依据监察机关和公职人员之间的外部监督关系指出,政务处分权是一种外部处分权。①陈辉:《〈政务处分法〉双轨惩戒体制下处分机关之间的关系定位》,载《甘肃政法大学学报》2021年第3期,第118-128页。

事实上,对政务处分性质的认识有待进一步深化。首先,监察体制改革使得监察机关成为独立于行政机关、司法机关的国家机关,监察权由此成为一项国家性的权力。政务处分权限作为监察权的重要权能之一,也因而具备了国家处分的属性。正是在这个意义上,对公职人员的处分不再仅仅是公职人员任免机关、单位的内部事务,更是国家的一项重要任务。再者,从政务处分的对象上来看,《监察法》与《政务处分法》的出台使得政务处分覆盖党和国家机构内部所有行使公权力的公职人员,而不再仅仅局限于行政系统内部的公职人员,同样使政务处分获得了国家处分的属性。

(二)行政性处分权的属性定位

学界对行政性处分权的性质争议较大,大部分学者认为,它是一种内部处分权,并且是公职人员任免机关、单位原本就享有的权力。②陈辉:《〈政务处分法〉双轨惩戒体制下处分机关之间的关系定位》,载《甘肃政法大学学报》2021年第3期,第118-128页。另有论者指出,行政性处分权是由《政务处分法》赋予的,是一种国家公权力。③杜昕怡、肖泽晟:《任免机关、单位处分的法律规制研究——基于双轨惩戒体制的语境》,载《湖湘论坛》2021年第4期,第85-96页; 陈三坤:《正确使用政务处分和处分》, 载《中国纪检监察》2020年第13期,第17-18页。本文认为,这两种观点均失之偏颇,行政性处分权兼具内部处分和国家处分双重属性,具体理由如下:

首先,行政性处分权具备内部处分的属性。出于维持管理秩序的需要,任免机关、单位享有对公职人员处分的权限。④例如,《宪法》第107规定“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限”,“发布决定和命令,任免、培训、考核和奖惩行政工作人员”。同时,《政务处分法》出台前的《中华人民共和国公务员法》(以下简称《公务员法》)等法律中也有对任免机关、单位处分权限的规定,由此可知,行政性处分权是任免机关、单位原本就享有的权力。由于行政性处分权是任免机关、单位实现内部管理的手段,仅作用于内部的公职人员,因而,行政性处分权具有内部处分的属性。

其次,行政性处分权也具备国家处分的属性。任免机关、单位作出的处分能否被称为“政务处分”,是《政务处分法》制定过程中的一个重要争议点。2019年10月8日公布的《中华人民共和国公职人员政务处分法(草案)》(以下简称《草案》)第2条规定:“公职人员有违法行为,需要给予政务处分的,由处分决定机关、单位依照本法给予政务处分”,而“处分决定机关、单位包括任免机关、单位和监察机关”。有论者据此指出,《政务处分法》将政务处分权同样配置给了任免机关、单位。⑤陈辉:《〈政务处分法〉双轨惩戒体制下处分机关之间的关系定位》,载《甘肃政法大学学报》2021年第3期,第118-128页。虽然最终出台的法律未沿用该《草案》第2条的表述,但是《政务处分法》对行政性处分的影响不可小觑。①关于未将公职人员任免机关、单位的行政性处分同样称为“政务处分”的原因,多数学者认为,这是出于立法技术上的考量,也即为了和《公务员法》《行政机关公务员处分条例》等规范保持一致,笔者亦赞同此种观点。

《政务处分法》第2条规定了行政性处分的作出适用此法的有关规定。②《政务处分法》第2条第3款中规定:“本法第二章、第三章适用于公职人员任免机关、单位对违法公职人员给予处分。”虽然行政性处分在程序上不适用《政务处分法》的有关规定,但是行政性处分是一种实体行为而非程序行为。这种处理方式使得行政性处分权得以重塑,表现在以下四个方面:第一,在处分依据上,行政性处分权的行使要受到《政务处分法》这一国家法律的调整。公职人员为此承担的不仅是一种纪律责任,更是一项法律责任。第二,在处分效力上,针对公职人员的同一违法行为,监察机关和任免机关、单位不能重复作出处分决定。由此可知,行政性处分权与作为国家处分的政务处分权的效力等同。第三,在处分机关上,行政性处分权的主体是任免机关、单位,其中“任免机关”主要是指各国家机关,“单位”主要是指法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织、单位等。不管是任免机关还是单位,其中公职人员的任免权都属于国家机关,而不属于个人或社会组织,也即任免权是一项国家权力。因此,作为任免权的自然延伸,行政性处分权也就当然具备了国家权力的属性。第四,从处分对象来看,行政性处分的对象仅限于公职人员。也就是说,对于公职人员以外的其他人员的处分不适用《政务处分法》的规定。究其原因,是因为公职人员通过行使公权力的行为推动着国家机器的运转,其能否秉公用权决定着国家机关是否能够有效运转。任免机关、单位作出行政性处分不仅是维护其自身的利益,更是代表国家对公权力的行使状况进行监督,因而体现了国家处分属性。

三、政务处分权和行政性处分权配置的功能主义阐释

在明确了政务处分权和行政性处分权均具备国家处分属性的基础上,还应对政务处分权和行政性处分权配置的规则进行探索。

(一)功能适当原则的引入

相较于传统的形式主义分权进路,战后德国理论与实务界在对传统分权学说进行反思修正的基础上形成了权力配置的功能适当原则。

党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》指出:“构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系。”有学者对包含民主集中制原则在内的宪法文本进行解读,得出了功能适当原则内含于我国宪法之中的结论。③张翔:《我国国家权力配置原则的功能主义解释》,载《中外法学》2018年第2期,第281-303页;朱应平:《追求行政权能配置最优化的三十年》,载《华东政法大学学报》2008年第5期,第117-125页。同时,《监察法》第2条“构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制”的表述也蕴含了功能适当原则。该原则强调权力配置的科学性和适当性,能够为国家机关权限划分提供一套具体的、较为客观的判断标准,因而有很高的适用价值。

(二)权力的核心领域不可僭越

功能适当原则中的权力分配不仅限于一般性的权力分配,例如,行政权与立法权之间的权限分配,也可以是各个具体权力的分配。政务处分权和行政性处分权有各自的核心领域,如果其中一种权力的核心领域被僭越,就会出现两种权力的冲突。因此,需要明确各自的核心领域来防止不同权力之间的冲突。

政务处分权的核心领域是对公职人员违反廉洁义务行为的处分。由于公权力的公共利益指向,公职人员的腐败问题会对公共利益造成损害,为此,公职人员负有维护职务行为廉洁性的义务。鉴于以往反腐败工作中存在力量分散、缺乏独立性等问题,监察体制改革整合了反腐败资源,设立了监察机关开展反腐败工作。①江利红:《行政监察职能在监察体制改革中的整合》,载《法学》2018年第3期,第80-89页。《监察法》第1条亦表明了“深入开展反腐败工作”的立法目的。因此,监察机关对公职人员违反廉洁义务行为的处分应具备独立处分权限。

行政性处分权的核心领域是对公职人员违反专业规范要求行为的处分。《政务处分法》对公职人员违法行为的规定均为实践中的多发情形,具有一般性和普遍性。鉴于任免机关、单位的功能各异,公职人员在具体行使公权力的过程中要遵循专业性职业规范,例如,行政公务员要依法实施行政许可、行政处罚,法官不得隐瞒和伪造证据等。②《行政机关公务员处分条例》第21条及《中华人民共和国法官法》第46条第2款。由于这些专业性规范具备特殊性和较强的专业性,更宜由公职人员任免机关、单位进行设定。③《政务处分法》第65条规定:“国务院及其相关主管部门根据本法的原则和精神,结合事业单位、国有企业等的实际情况,对事业单位、国有企业等的违法的公职人员处分事宜作出具体规定。”同时,对于公职人员违反专业规范要求行为的处分也应由其任免机关、单位作出,因为该处分是任免机关、单位实现内部管理的重要手段,体现了内部处分属性。倘若将任免机关、单位基于此作出的人事评价纳入政务处分权的范围,会造成对公职人员任免机关、单位事权的过度约束。

(三)合乎处分机关结构的权力配置

政务处分权和行政性处分权在权力主体上的差异决定了其功能优势的不同。根据功能适当原则,对监察机关和任免机关、单位在组织构造等方面的特点进行考察,分析两类处分的功能优势,以实现外部秩序中功能与机关的适配。

第一,从组织结构上考察处分机关的功能优势。就监察机关而言,监察机关在外部关系上区别于其他国家机关,在内部构成上,上下级之间实行垂直领导。同时,纪委监委合署办公增强了政务处分的权威性和威慑力。因此,监察机关在组织结构上呈现出独立性和权威性的特征。该特征一方面有助于监察机关排除地方保护主义干扰,易于查处贪污腐败问题;另一方面使得监察机关能够从外部、横向的角度对公职人员形成有力的制约,有助于破解任免机关、单位同体监督的困境。

第二,从工作方式上考察处分机关的功能优势。任免机关、单位一般都实行日常监督制,因此,便于对公职人员进行全方位、持续性、动态性的监督,相比监察机关更能够了解公职人员的行为是否符合工作要求。④《公务员法》第57条第1款规定:“机关应当对公务员的思想政治、履行职责、作风表现、遵纪守法等情况进行监督,开展勤政廉政教育,建立日常管理监督制度。”监察机关对公职人员工作的参与度有限,距公职人员日常履职行为较远。派驻制度的设立虽然在形式上解决了监察人员与监察对象空间不匹配问题,但是,由于监察机关人力有限以及受监察对象所在机关单位某种排外心理及消极配合等因素影响,监察机关很难做到持续性、精确性地主动监督。因此,政务处分的范围不宜过大,应当突出重点,聚焦于特定事由及特定人员。

第三,从运行程序上考察处分机关的功能优势。处分决定的作出依赖于前端的立案、调查等程序。首先,在立案环节,据学者统计,监察机关从线索获取到决定立案总共要经历7次审批程序。①叶青、程衍:《关于独立监察的若干问题思考》,载《法学论坛》2019年第1期,第16-24页。如此繁复的审批程序对于情节轻微的违法案件来说成本过高,易造成监察资源的浪费。其次,监察机关在调查过程中不区分职务违法和职务犯罪适用统一的程序,虽然整合了反腐败力量,但由于职务犯罪在程序上的要求更为严格,这将会导致政务处分要求的不当提高,减损政务处分的效率。最后,监察机关的调查手段具有多样性和强制性,这是任免机关、单位所不具备的。综上可知,监察程序体现了严谨、严厉和高成本的特点,因此,监察机关的功能优势在于对严重违法的公职人员进行处分,对于情节轻微的违法行为由任免机关、单位作出更符合功能适当原则。

第四,从处分人员的角度考察处分机关的功能优势。首先,从处分人员的专业性来看,监察人员的法律素养高,在法律法规的适用上具有专业优势。②《监察官法》第12条第4款规定了担任监察官的条件之一:“熟悉法律、法规、政策,具有履行监督、调查、处置等职责的专业知识和能力。”但是,针对一些专业性强的职务行为,监察机关并不具备相关的专业人员,因此,由任免机关、单位进行判定更能够担保决定的正确性。其次,在数量比例上监察人员明显少于任免机关、单位中负责处分的人员。因此,政务处分宜准确厘定适用范围。最后,监察人员的选用突出政审标准,在公职人员政治责任的审查上较于任免机关、单位更具优势。③《监察官法》第12条第3款规定,担任监察官应当“具有良好的政治素质、道德品行和廉洁作风。”第14条规定:“监察官的选用,坚持德才兼备、以德为先,坚持五湖四海、任人唯贤,坚持事业为上、公道正派,突出政治标准,注重工作实绩。”

四、政务处分权和行政性处分权区分的具体构想

依据功能适当原则,结合《公务员法》等法律对公职人员义务的规定,可以将公职人员的违法行为分为公职人员违反廉洁义务、服从义务、忠诚义务、专业规范要求以及形象要求五类。从违法行为自身的特点出发,结合政务处分权和行政性处分权各自的核心领域及处分机关的功能优势,寻求违法行为与处分机关的适配。

(一)专属于政务处分权的违法行为

1.公职人员违反廉洁义务的违法行为

公职人员的廉洁义务规定在《公务员法》《中华人民共和国法官法》等规范中,其基本内容是公职人员不得贪污、受贿等,不得利用职务之便谋取私利,不得违反财经纪律等,其目的在于维护职务行为的廉洁性和不可收买性。④叶必丰:《论公务员的廉洁义务》,载《东方法学》2018年第1期,第44-52页。《政务处分法》第33条至36条即是对于公职人员违反廉洁义务行为的规定。如前所述,监察体制改革的目标以及《监察法》的立法目的决定了对公职人员违反廉洁义务行为的处分构成了政务处分权的重心,因此,对公职人员违反廉洁义务的处分应专属于政务处分权的范围。此外,从处分机关结构上考察,在该问题上监察机关较于任免机关、单位也更具功能优势。首先,对公职人员廉洁问题的查处依赖于处分机关的独立性和权威性,监察机关职能与廉洁效能实现的要求相契合。其次,公职人员贪污腐败行为所具备的无被害人、嫌疑人等特征对处分机关的调查手段配置提出了较高的要求。①刘忠:《读解双规:侦查技术视域内的反贪非正式程序》,载《中外法学》2014年第1期,第209-233页。而《监察法》赋予了监察机关对讯问等十几种调查措施的使用权,这些强有力的调查手段有助于查实贪污腐败问题。最后,监察机关中有相当一部分人员是司法机关转隶而来,因此,监察人员法律素养高、具备相关的专业技能,更有益于保障处分决定的正确性。

2.公职人员违反忠诚义务的违法行为

公职人员的忠诚义务是基于公职人员与国家之间的职务关系或身份关系产生的,其内容是公职人员在行使公权力时要捍卫国家的荣誉和尊严,最大限度地实施有利于国家的行为。该义务对应《政务处分法》中的第28条、第31条、第38条以及第39条中“泄露国家秘密”等的规定。由于忠诚义务的设立目的在于维护国家的利益,审查的重点是公职人员的政治素养,因此,监察机关较之任免机关、单位更具功能优势。首先,在功能维度上,监察机关作为国家监督机关,代表国家对公职人员行使公权力的行为进行监督,维护国家利益及治理秩序是其最为重要的任务。而任免机关、单位作出行政性处分的主要功能在于维持其内部的工作秩序,虽然该处分最终是为维护国家的利益,但作用方式更多是间接的。其次,从处分人员来看,考虑到纪委监委合署办公的实际以及《监察官法》对监察官政治素养的要求,监察机关在对公职人员违反忠诚义务行为的处分上更具政治优势。

(二)专属于行政性处分权的违法行为

1.公职人员违反专业规范要求的违法行为

对公职人员是否按照专业规范要求履职的考核和判断是公职人员任免机关、单位实现自主管理和充分履职的重要手段。《政务处分法》第39条中的“不履行或不正确履行职责,玩忽职守,贻误工作的”即是对该类行为的规定。如前所述,对公职人员不符合专业规范要求行为的处分构成了行政性处分权的核心领域。此外,任免机关、单位一般实行工作考核制度②例如,《公务员法》第35条规定要对公务员的德、能、勤、绩、廉进行考核,重点考核政治素质和工作实绩。第36条规定:“公务员的考核分为平时考核、专项考核和定期考核等方式。定期考核以平时考核、专项考核为基础。”第39条规定了将定期考核的结果作为调整公务员职位、职务、职级、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据。,依托对公职人员履职行为的专项考核等方式,任免机关、单位比监察人员更能够了解公职人员是否符合履职程序的要求,因而,有助于保证处分决定的正确性。况且,对公职人员的履职行为作出准确的判断并非监察人员的专业优势所在。再者,这种区分的方式还有助于纾解政务处分适用的一般性与行政性处分适用的特殊性之间的张力。以对法官的处分为例,2021年12月最高人民法院印发了《法官惩戒工作程序规定(试行)》的通知,其中规定了由法官惩戒委员会对法官是否违反审判职责进行审查,这既体现了监察机关对法院专业判断的尊重,同时也裨益于合理利用监察资源。

2.公职人员违反服从义务的违法行为

公职人员的服从义务是指公职人员应当服从和执行其任免机关、单位依法作出的决定、命令。《政务处分法》第29条和第30条即是对公职人员服从义务的规定。为了维持任免机关、单位的工作秩序,确保政令畅通,对公职人员违反服从义务行为的处分应当是高效的。同时,考虑到我国公职人员数量庞大、公共事务复杂多样,由任免机关、单位主导违反服从义务的惩戒更为适宜。一方面,任免机关、单位层层隶属的体系能够快速地对公职人员违背决定、命令等的行为进行查处,及时防止损失的扩大;另一方面,任免机关、单位作出行政性处分的审批程序少,更为简约和灵活。而监察机关人力的有限性使得其难以对公职人员进行全过程、动态性的具体监督,因此,不利于及时发现公职人员违反服从义务的行为。

(三)两类处分机关均可作出处分的违法行为

对于公职人员违反形象要求的违法行为,监察机关和任免机关、单位均可作出处分。公职人员负有维持形象要求的义务,公职人员作为公权力的行使者,代表着国家的形象,因此,公职人员应当恪守一定的行为准则、爱惜名誉。公职人员维持形象要求的义务体现在《政务处分法》第40条的规定中。与公职人员的其他义务不同,公职人员不仅应在工作时间、工作地点保持良好的形象,在日常生活中也同样负有维持良好形象的义务。在对违反该义务的处分上,由于任免机关、单位能够在日常工作中发现公职人员违反形象要求的行为,监察机关也能够通过接收举报线索等方式了解到公职人员的不端行为,因此,两类处分机关各具功能优势。同时,为了树立公职人员的良好形象,应当及时对公职人员违反形象要求的行为进行处分,因此,宜遵循“先发现原则”,也即监察机关和任免机关、单位谁先发现谁就进行处分。为了避免重复处分情形的出现,应当建立健全两类处分机关间的信息共享机制,减少信息不对称的情形。

在实践中,由于公职人员可能同时存在两种或两种以上的违法行为,因此,有必要在上述分析的基础上明确违法行为竞合的处理规则。首先,对于公职人员违反廉洁义务的行为应作出政务处分,对于公职人员违反专业规范的行为应作出行政性处分。其次,如果公职人员同时存在上述两种违法行为,则应视情节轻重选择处分机关,如果公职人员违反廉洁义务的情节严重,则应由监察机关作出政务处分,倘若公职人员还同时严重违反专业规范,则应由任免机关、单位作出专业判断之后转交监察机关进行政务处分,因为任免机关、单位不具备查处贪污腐败等行为的人力和物力配备。最后,对于公职人员违反廉洁义务和专业规范要求以外的违法行为,应当在尊重处分机关功能优势的基础上,结合公职人员违法行为的情节轻重选择相应的处分机关。

结语

监察体制改革的出发点是有效整合监察资源,提高监察的实效性,但因不同权力之间的交叉而导致的不协调是值得我们关注的问题。①江利红:《行政监察职能在监察体制改革中的整合》,载《法学》2018年第3期,第80-89页。《政务处分法》所确立的二元处分体制存在政务处分权与行政性处分权界限不清晰的问题,仅仅依据两类处分机关的干部管理权限对二者进行划分不足以为实践提供规范性的指引。应从功能适当原则切入,以公职人员的违法行为为标准,通过公职人员义务的分类对违法行为加以类型化,进而廓清政务处分和行政性处分的边界。尚需指出的是,对政务处分权和行政性处分权的优化是一个动态的过程,因此,宜结合特定时空下两类处分机关的特点,合理地调整二者的界限范围。