预算管理一体化国库集中支付的实践和思考—以J区为例

黄舒萍 南平市建阳区国库支付中心

引言

国库集中支付制度的实施，改变了原有财政资金层层拨付的繁杂程序，建立了以国库单一账户体系为基础的国库集中支付模式，使财政资金支付方式由中转转为直达，同时也能减少国库资金的库外沉淀，使支付过程更为透明，提高监管水平，实现对财政资金的有效约束。为进一步深化与完善财政国库管理制度，深化国库集中支付制度改革，当前国库集中支付已纳入预算管理一体化系统，与部门预算、决算管理等实现了互联，建立起全面且高效的预算执行管理模式，推动了财政治理体系以及治理能力的现代化发展。现就J区预算管理一体化系统国库集中支付工作的开展情况，谈几点看法。

一、预算管理一体化系统国库集中支付应用的意义

财政部一直不断深化国库集中收付制度、绩效管理、部门预算等各项的改革，由于之前每个项目都是分头推进，导致对完成现代财政制度的要求还有差距，这就影响现代预算管理制度的充分发挥。于是，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度非常有必要。为此，2019年7月财政部开始部署在全国范围推进预算管理一体化建设，2020年9月，财政部制定了预算管理一体化规范和系统技术标准，统一了各级预算管理业务与系统的规范建设，2020年10月财政部副部长许宏才在文章《加快推进预算管理一体化建设 以信息化驱动预算管理现代化》中，强调了预算管理一体化建设的重要性和紧迫性。2021年3月，国务院文件国发〔2021〕5号《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》明确了预算管理一体化建设的重点改革措施。

预算管理一体化系统是通过现代信息技术“制度+技术”管理的新机制，国库集中支付模块作为预算管理一体化系统8个业务模块的核心，是财政资金运行的重要保障，将国库集中支付纳入预算一体化系统，进一步完善了国库集中支付运行机制，将推进预算管理制度与深化国库集中支付制度改革紧密衔接，用预算指标控制财政资金支付，建立一个完整财政预算执行管理，对财政资金事前、事中、事后全流程的管理和监督，这对确保财政资金动态可溯，有效提高资金使用效益，防范化解财政运行风险隐患等具有重要意义。

二、本区运行预算管理一体化国库集中支付的成效

J区作为FJ省第一批预算管理一体化预算执行模块新旧系统切换试点县市，为确保工作能够顺利进行，2021年10月印发《南平市J区财政局 中国人民银行J支行关于做好预算管理一体化系统预算执行模块切换工作的通知》，明确工作时间表以及职责分工，并开始着手预算管理一体化系统切换试点准备工作，做好软硬件设施配备、基础信息采集、岗位权限设置及数据迁移等基础工作。2021年11月试点完成预算管理一体化系统的预算执行模块新旧系统切换工作，12月全区预算单位成功使用预算管理一体化系统开展国库集中支付业务。

（一）实现国库集中支付系统与预算编制系统进行有效相连

依靠预算管理一体化系统，实现预算编制与国库集中支付的整合。编制年初预算报告时，预算指标以项目为中心分类纳入项目库，再根据项目库的项目编制项目支出预算，明确资金使用范围，这既提高了预算管理的科学性和规范性，也强化国库集中支付的管理。财政资金与预算项目之间相互影响，既有利于财务人员及时掌握预算执行进度，同时为全面推进财政预算绩效管理创造条件。

（二）提高财务工作效率，实现资源互联互通

目前，会计核算模块已经被纳入至预算管理一体化系统，对单位会计核算进行统一管理，按统一标准生成核算数据，使会计核算信息、部门预算、国库集中支付业务相匹配，形成了预算编制→指标管理→国库集中支付→单位会计核算的预算执行闭环管理，通过会计核算模块实现财政资金与预算项目之间相互影响，提高报表数据的准确性，有利于财务人员及时掌握各项数据，提高资金约束力，同时也为财政分析单位运转情况提供保障。

（三）提高资金清算效率

运行一体化平台前，支付程序是由代理银行按照支付指令支付到最终收款人，资金由代理银行先行垫付，人民银行再根据财政发送的清算额度通知单以及代理银行开具的划款凭证通知单核对无误后进行清算，这就导致当财政与代理银行数据不符后，无法进行清算，影响清算进程。运行一体化平台后，优化了这个程序，改由财政端先发送汇总清算额度通知单到人民银行端口，等有额度之后才能发送支付数据到代理银行端，避免了清算额度不足的情况，提高资金清算效率，有效解决清算不及时的问题。

（四）提升资金运行效率，委托收款业务改革

2022年5月，按国家税务总局文件要求，各企事业单位只能通过三方协议和POS机刷卡方式缴纳医疗保险等五险，而根据国库集中支付制度相关规定，预算单位只能开立一个预算单位零余额账户，且不得提取现金，这导致了预算单位不能办理委托收款业务。为解决预算单位委托收款业务问题，通过与人民银行、代理银行、技术员协调，预算单位将相应额度申请转入单位零余额账户，代理银行在当天按照相关程序将医保等费用从单位零余额账户中划缴至税务账户，实现了在区直单位利用单位零余额账户成功缴纳委托收款业务，提高预算单位资金运行效率。

三、国库集中支付面临的问题和困难

（一）国库集中支付纳入预算一体化系统功能不完善

一是稳定性亟待改进。系统初期运行收到各方面的制约，从实际开展工作来看，系统运行还不够稳定，经常出现网络卡顿的现象；二是系统报表查询中的支出报表不能满足个性化需求，单位账户对账单报表没有指标文号等的信息，预算单位额度汇总表无法查询，不便与人行、预算单位对账；三是系统维护管理有待进一步加强，在运行预算管理一体化国库支付模块时，需要专业的技术人员解决出现的技术问题。而我区仅有一名技术人员负责新旧系统的切换与维护，极大地影响了国库支付模块的使用效率。

（二）预算执行动态监控监督机制尚不完善

预算执行动态监控系统只能监控单位零余额账户范围的资金，且设置的规则单一，只能通过超额提现、敏感字段或者收款人名称等规则名词对违规支付行为进行预警。在实际工作中，单位是否有按真实情况进行预算安排和使用资金，系统很难监控到，且由于规则设置功能的限制，需要动态修正完善，但是规则权限集中在省级，不便于工作的开展。

（三）国库支付中心人员审核电子发票等材料的真实性成为难点

J区规定预算单位采用财政零余额账户支付（原财政直接支付）的，需预算单位将申报支付的纸质材料交给支付中心人员现场审核，在审核支付材料时需审核原始凭证的真实性、合法合理性，资金使用是否符合预算项目，审批手续及原始凭证是否齐全，支出是否符合相关文件规定等内容。但是在实际工作中发现，审核打印出的电子发票成为难点，因电子票据没有强制加盖专用章也没有打印次数的限制，不能辨别出这张发票是不是第一次使用。且电子发票导出经过计算机PS，更加难以辨别发票的真伪，这就造成中心审核人员对预算单位提供的材料，只能从其合法性、是否符合政策方面进行审核，对其发生业务的真实性不能保证。[7]

（四）实体账户资金与结余资金指标存在信息不对称的现象

2012年J区财政部门在保证对预算单位资金使用权、所有权不变的前提下，将单位原有实体账户资金余额、每月代扣款项等统一存入由财政国库支付中心开设的实体账户（以下简称结余户）中分部门核算。2017年将这部分资金纳入国库单一账户体系中，设资金性质为结余资金，统一清算单位结余户资金的支付。但是，在实际工作中，系统中的结余资金需要经过以下几个流程才能申请支付：支付中心出纳拿到银行回单→分部门入账→与各单位对账→单位填制上指标数据表→中心人员将数据汇总并导入系统→单位申请支付，这就导致单位当月资金收入及代扣款项等到下个月才能在系统中查看并申请使用，造成了实体账户资金与系统指标信息不对称，无法实时了解资金情况，资金信息滞后现象突出。

四、预算管理一体化国库集中支付应用策略与展望

（一）加强培养专业化人才队伍

1.培养国库审核工作人员的专业化水平

国库集中支付审核工作涵盖政策多，涉及的范围广等特点，这就要求审核人员需要有综合的能力，不但能掌握计算机的基础应用，还需要财务专业知识，且在工作中要不断提升业务水平，学习并解读各类文件政策，积极学习预算编制、政府采购、决算报告等内容，了解各预算单位的经济业务，作为窗口单位，还需要提升自身的服务水平。为此，只有完善培养机制，建立人才队伍，依托过硬的专业知识，才能将国库审核工作队伍建立得更加强大。

2.加强预算单位财务人员培训，提升业务水平

在实际工作中，预算单位财务人员流动性强，且部分人员为非财会专业兼职等客观条件，财政主管部门应不定期开展业务培训，为预算单位解答在报账过程中产生的疑惑。针对预算单位人员的流动性，要重视单位财务人员的交接培训。针对人员的跨专业兼职问题，在预算管理一体化推进工作中，对财务人员综合能力的要求也在不断提升，预算单位应重视财务人员的招考，从源头严格设置门槛准入制度，重视单位人员后续专业培训力度，鼓励财务人员报考中高级职称，使理论学习与实际工作相结合，优化队伍，确保工作顺利进行。

（二）增加税务电子票据核验模块，减少税收流失

在预算管理一体化系统中增加税务电子票据核验模块，与国家税务网连接，在中心人员审核支付材料时，将发票扫描上传至系统，由系统自动识别发票的真伪，增加了财政资金支付的安全性，同时也减少了国家税收的流失。

（三）利用信息技术手段，实现实体账户资金实时对账

建立实体账户资金共享机制，减少信息不对称而造成工作运行缓慢。在预算管理一体化系统中增加实体账户资金模块，与银行账户系统联接，实现银行与财政部门实体账户资金的实时共享，再根据经济业务设置相关规则自动生成记账凭证分部门入账，实现电子自动对账，避免因人工对账过于缓慢而对最终的管理效果产生影响的可能。同时提供数据提取功能，在预算单位、财政部门需要提取实体账户信息时，都能准确、快速地提取，实时掌握账户信息变化。

（四）建立切实可行的技术保障和运行维护机制，提高运行工作效率

当前，预算管理一体化系统是省级统一部署，技术优势显著，但是，为增加国库集中支付的运行效率，建立切实可行的技术保障与运行维护机制是极为必要的，相关人员可从下述两个方面入手，探索技术保障与运行维护机制的构建策略。

一是技术保障机制。①加强培训。从内部入手，提高现有财政会计人员的信息化水平，定期对内部员工进行信息技术专业培训。并探索实行与信息技术部门的交换学习机制，真正实现学以致用。②人才引进。从外部入手，以专业限制的形式为单位内部招聘具有信息技术专业能力的人才，切实提高财政人员的信息化水平。通过内外结合的形式，为J区提供良好的人才保障，再通过人才保障结合J区实际情况建立技术保障，切实提升国库支付的工作效率。

二是运行维护机制。组建一支技术专业、专兼结合的本地驻点系统运行维护团队，碰到技术故障能够在最短时间快速定位并解决，不断优化运行维护和提升支付效率，确保网络原因对支付业务运行影响最小化，加强系统稳定性。

（五）深化预算执行动态监控预警机制

对预警信息认真进行清单管理，在发现各预警信息有共同点时，认真分析，听取各方的修改意见，逐渐完善和补充系统的可操作性和实用性，保证财政资金使用的安全性和规范性；赋予区级财政部门的规则权限，实时根据实际情况更新规则设置，发挥区级人员的主观能动性。深化预算执行动态监控系统，能够反映预算编制的合理性，进一步推动预算支出标准细化。

结语

综上所述，预算管理一体化平台是推动我国建立现代化财政体系的技术保障，同时也能够深化我国国库预算管理制度和管理体系的改革。预算管理一体化平台的稳定运行，能够进一步加强国库资金的统筹和全方位规划，实现财政资金的全生命周期的管理和动态监控，进而推动国库资金支出建立标准化管理体系，切实提升各个预算单位执行预算的标准化和规范化水平。