党内巡视巡察制度：价值导向、逻辑理路与实践进路研究

文/南宁师范大学马克思主义学院 庞晨

习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上强调，要强化巡视监督，推动巡视向纵深发展，这充分体现了巡视工作在党内监督中的重要地位与作用。巡视巡察的区分在于开展监督工作的主体不同，中央和省、自治区、直辖市党委派出工作组对下级党组织进行监督实行的是巡视；而市（厅）级及以下党委派出工作组对下级党组织进行监督实行的是巡察，二者在党内打造的上下联动监督网络既可以剔除腐败之虫，又可以把查摆问题提前至早知道、限制在小范围，为提出整改或是根治党内腐败现象的有效策略赢得更多时间和空间。因此，深入系统把握巡视巡察制度的价值导向、逻辑理路、实践进路，对营造风清气正的政治生态以加强党的建设有重大意义，也为坚定走中国特色社会主义道路、发展中国特色社会主义提供了强有力的制度保障。

一、巡视巡察制度彰显党的建设的价值导向

巡视巡察制度的运用作为党内监督的重要手段，在党内彰显鲜明的价值导向：可以促进全面从严治党，监督“一把手”岗位、修复政治生态、搭建党与人民群众的桥梁，不断提升党风廉政建设的成效，永葆党的先进性和纯洁性。

（一）巡视巡察制度锻造全面从严治党的利剑。党的十八大以来，我们党立足于新发展时期，以政治建设为统领全面推进从严治党，敢于在党的政治、思想、组织、作风、纪律建设等方面狠抓落实，在管党治党上取得了巨大成效。巡视巡察制度作为全面从严治党的战略性制度，锻造了全面从严治党的利剑，夯实了管党治党责任。随着大环境的不断变化发展，党内领导干部不作为、假作为、乱作为以及形式化、表面化等问题层出不穷，党的政治建设任重道远。如何继续全面从严治党，密切联系群众，修复党群干群关系是需要攻克的重大课题。巡视巡察工作作为党内监督的重要组成部分，同时作为一项全面从严治党的创新举措，应该让更多的党员干部了解其的内涵、工作流程、制度要求，特别是体悟巡视巡察工作的本质，才能有利于政治监督的具体化、常态化，监督目标任务落实落地，切实增强领导干部的思想自觉、政治自觉和行动自觉。

（二）巡视巡察制度吹响监督“一把手”岗位的先哨。“一把手”作为单位的“领头羊”“排头兵”，党政领导集体的“大当家”，岗位重要、职权重大，在定航向、谋全局、抓大事上，对政治生态的作风面貌有着重要示范以及引领作用。但有的“一把手”自我管控不严，易滋生僵化、官僚、腐败的思想，导致政治生态浑浊，纪律意识、规矩意识消失殆尽。建立完善的巡视巡察制度，可以吹响监督“一把手”岗位的先哨，严查形式主义、官僚主义、享乐主义、奢靡之风，对“一把手”突出的公款吃喝、餐饮浪费等不良现象进行严肃查处和绝对制止，对“一把手”的“一言堂”“家长制”行为坚决杜绝，坚持“发现问题、形成震慑，推动改革、促进发展”的工作方针，在“严”和“紧”上把好关，不容许问题扩大化和复杂化。“哨声”能够警醒、教育和引导广大党员、领导干部明大德、守公德、严私德，严明家教家风，从根本上规范权力运行，警示党员干部修身慎行、用权廉洁、律己以严，谋事远虑、创业踏实、做人以德，一如既往地保持为人民服务的赤子之心。

（三）巡视巡察制度点燃反腐倡廉的引擎。习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上深刻提出要“坚持以正风肃纪反腐凝聚党心军心民心，坚决惩治腐败、纠治不正之风”，足以表明党和国家对腐败现象的深恶痛绝，坚决遏制和必须严惩腐败行为的决心。巡视巡察制度高度重视标本兼治，可以依靠制度的权威性、威慑力，让党内领导干部不敢腐、不能腐、不想腐，营造风清气正的政治生态，建立全覆盖、无禁区、零容忍的自我净化机制，巩固并促进反腐败斗争压倒性态势的发展，筑牢我党长期执政的社会根基。针对当前部分领域存在不同程度的腐败现象，小部分领导干部出现权钱交易、裙带庇护等情况，必须坚持巡视巡察和反腐行动有机结合，坚定不移地进行大力度“打虎”、常态化“拍蝇”、持续性“猎狐”，在党内点燃反腐倡廉的引擎，奠定“克己”“自律”的主基调十分必要。同时，也要正确认识腐败问题的长期性特殊性，意识到反腐倡廉人人有责，锲而不舍地落实中央八项规定精神，做到反腐倡廉经常抓和长期抓，聚焦“常”和“长”，自觉遵循纪律严明，主动拒腐防变，勿碰“远离纪律”这一“高压线”。

（四）巡视巡察制度搭建党与人民群众的桥梁。习近平总书记在党的群众路线教育实践活动工作会议上指出：“群众路线是我们党的生命线和根本工作路线。”在党的十九大报告中明确“中国共产党人的初心和使命就是为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴”，足以表明走群众路线是中国共产党正确而伟大的选择，因此要始终保持同人民群众的血肉联系，永远想人民群众所想，急人民群众所急，同甘共苦、同舟共济。巡视巡察制度的确立正是为了保障广大人民群众的根本利益，巡视巡察工作的开展也需要依靠广大人民群众的合力助推，坚持以巡视带动巡察，巡察促进巡视，让群众知道巡视巡察工作的存在，能够多渠道多向度向巡视巡察组反映问题，进而搭建党与人民群众沟通的桥梁。而我们党和国家通过巡视巡察可以下沉工作重心，聚焦群众最关切的问题，把巡视巡察为了群众、依靠群众、接受群众监督的要求明确化、制度化，“以巡促改”改进工作作风，联通各级各类监督，让巡视巡察成果落实落地；“以巡促管”优化社会管理，把党的根基深植于人民群众之中，也会调动人民的积极性，把党的正确主张变为群众的自觉行动。

二、巡视巡察制度形成的逻辑理路

巡视巡察制度目前已经形成了清晰系统的逻辑理路，在目标、内容、方法、功能等方面组成了一个有机整体，充分体现了党的制度建设的重大创新。

（一)目标逻辑：净化政治生态。习近平总书记在十九届中央政治局第六次集体学习时指出：“政治生态好，党内就会正气充盈；政治生态不好，党内就会邪气横生。”可见在党内营造风清气正政治生态的重要性。巡视巡察制度主要目标逻辑就是要净化政治生态，把政治建设摆在首位，增强“四个意识”、坚定“四个自信”，做到“两个维护”，进一步凸显制度优势。在巡视巡察体制机制的推动下，各级党委、党组织要严于律己，带头强化责任、弘扬正气、严肃纲纪，保持政治性、原则性，进一步提高自身“把方向、谋大局、定政策、促改革”的能力和水平。同时毫不动摇地固本清源、守正创新，在政治生态中发挥示范引领作用，为建设纪律严明、政治站位高的政党提供重要的制度保证。

（二）内容逻辑：引向纵深发展。在全面从严治党视域下，我国建立从中央、省（直辖市）到市、县（区）的四级巡视巡察制度体系，从“巡什么”“为谁巡”以及“怎么巡”出发，结合新时代建党形势，坚持巡视巡察内容横向全覆盖、纵向全链接和全国“一盘棋”的重要原则，不断引向纵深发展，践行党的初心和使命。纵观顶层设计和整体谋划，党中央对巡视巡察工作是充分赋权的、对巡视巡察制度是认同的，对巡视巡察制度优势是掌握的。结合行业、领域特点，深化中央、省的巡视监督，针对重要部门开展了常规巡视；强化对市县的巡察指导，对关键领域开展了专项巡视，从严从细抓好各项工作部署，着重对重要部门、关键领域制度保障不足、监管不力、体制不畅等方面内容进行巡视巡察，以保障政治方向不偏移，政治效果不缩水。

（三）方法逻辑：依规管党治党。巡视巡察工作规范化，是贯彻依法治国、依规治党的内在要求，也是巡视巡察工作高质量发展的重要保障。自中央的巡视到地方的巡察，都十分重视规范性、制度化建设，全方位采用巡视巡察上下联动监督工作办法，重点解决为什么联动、由谁来联动、怎么样联动的问题，以保证巡视巡察工作的顺利开展，逐步形成遵循党章的原则性，遵照巡视巡察工作条例的科学性、全面从严治党配套制度的系统性，确保巡视巡察工作有章可循、有规可依的同时，能够平稳开展并高效完成巡视巡察目标任务。另外，可以通过划定巡视巡察工作权责边界，运用统一调配巡、协同合作巡、接续努力巡的方式实现对巡视巡察工作的有效衔接与管控，落实到管党治党的各领域、全过程，不断提升党内巡视巡察规范化、制度化和科学化水平。

（四）功能逻辑:转化治理效能。习近平总书记提出“要强化制度执行力，加强制度执行的监督”“不断把我国制度优势更好转化为国家治理效能”。制度优势转化成治理效能是时代正确的选择，为健全国家治理体系和提升治理能力提供了理论支撑。党内巡视巡察制度作为党内监督的重要制度，与其他具体监督形式相比，有更为直观的、权威的制度优势，在实际的反腐工作中既有治标成效，也有治本功能。党内建立健全巡视巡察制度，把握监督内在规律，运用完善、科学、严密的监督格局，可以把监督成果转化成治理效能。巡视巡察制度以解决群众实际问题为出发点，围绕“能不能解决、怎么解决、解决什么”等问题，通过反复研讨，进一步将党内巡视巡察的制度优势转化为治理效能，共同描画百姓满意的“同心圆”，全方位、多渠道利用完善的巡视巡察机制、资源、力量、手段，实现把制度优势转化为监督效能的功能逻辑。

三、优化巡视巡察制度的实践进路

巡视巡察制度的发展逻辑既要求实事求是，也要发散思维创新工作方式方法：坚持全面从严治党、以人民为中心、上下联动工作、转化巡视巡察成果，才能多举措完成管党治党的重要任务，多维度接续走完党内监督的“最后一公里”。

（一）坚持全面从严治党的重要原则。在党的十九大报告中，习近平总书记提出“打铁必须自身硬”，不仅彰显了全面从严治党毅然决然的决心，也体现了中国共产党敢于自我革命的强大勇气。优化巡视巡察制度必须在全党范围内加强全面从严治党，擦亮巡视巡察利剑，对标对表具体的事、人、问题，形成有理有据的威慑力。深入落实中央八项规定并固定精神成果，查摆并持之以恒纠正“四风”问题，进一步凸显党内监督制度的实效性。一是要提高政治判断力，时刻警觉并保持高度清醒，透过现象看本质，明辨是非曲直，不断深化我党巡视巡察工作内容，紧扣巡视巡察工作职能职责，深刻认识责任问题、腐败问题、作风问题背后的本质与特点，提高巡视巡察工作的评估情况、预测趋势的能力，以更好地掌控立党兴党强党的主舵，确保“党建大船”平稳行驶。二是要提高政治领悟力，深入学习习近平新时代中国特色社会主义思想，善于从政治上分析和解决问题，找准巡视巡察工作的切入点和着力点，精准领悟党中央精神，把握中央决策部署，全面掌握从严治党的重大方针、原则、任务，深刻揭示全面从严治党的内在规律。三是要提高政治执行力，紧跟党和国家的部署，坚持底线思维和高度责任感，统筹安排常规巡视巡察、专项巡视巡察、机动巡视巡察，把巡视巡察与净化政治生态相结合。紧盯权力运行环节，坚持有形和有效的巡视巡察相统一，坚决执行党和国家关于党风廉政建设和优化政治生态的决策部署，推动党的路线、方针、政策落实落地，以形成监督合力，增强监督实效，坚定不移地走中国特色社会主义道路。

（二）围绕以人民为中心的工作导向。习近平总书记强调：“人民是历史的创造者，是决定党和国家前途命运的根本力量。”充分表明以人民为中心是党和国家工作的宗旨。因此，要强化党内监督、做好巡视巡察工作，必须坚持以人民为中心，走群众路线。一是维护人民的利益。对群众反映强烈、损害群众利益的突出问题，以及直接关系人民群众切实利益的问题，应该在巡视巡察中尽快拿出解决方案并且立即整改。务必认真汇总、梳理、分析群众反映问题的特点及共通性，与督察、信访等相关部门保持良好联系，切实维护人民的根本利益，坚决纠正损害群众利益的行为。二是依靠人民参与。党和国家要赋予人民真实的监督权利，主动让人民群众参与监督，了解党的巡视巡察政策、工作任务、典型案例。巡视巡察工作组的领导干部要抛开官僚主义、形式主义，引导群众说心里话、真话，实实在在地反映问题，增强巡视巡察工作的社会效果。三是让成果为人民共享。要从人民角度出发坚决惩治腐败、纠治不正之风，深刻把握党的建设的理论逻辑、历史逻辑、实践逻辑，厚植党的执政基础，以正风肃纪反腐凝聚民心，以规矩意识强调纪律严明，传承好发扬好优良作风。不断满足人民群众对廉洁政治生态的期待，教育引导广大党员、领导干部增强廉洁自律，坚定地站在人民群众立场，做到心有所牵，真正为人民群众办实事，使人民拥有更充足的获得感、幸福感、安全感。

（三）构建巡视巡察上下联动工作格局。巡视巡察上下联动是我们国家反腐制度的重要机制和特色，根据巡视巡察的现实问题，构建巡视巡察上下联动工作格局，更好落实从严管党治党的主体责任。首先，要做好联动的顶层设计，统筹安排常规巡视巡察、专项巡视巡察、机动巡视巡察，在党内构建以“巡视带巡察”“以巡察促巡视”的上下联动工作格局，实现巡视巡察下的纵向链接，形成“中央到地方—地方到基层”的工作逻辑和以上带下、督促对标看齐的工作模式，推动巡察工作紧跟巡视工作步伐，发挥“传帮带”“共进步”的重要作用。其次，要完善联动机制，建立巡视巡察工作约谈制度、派人参与巡视组工作制度、定期报告工作制度和“回头看”工作制度等，不断扎牢织密监督网，保证巡前充分交流沟通，巡中相互协同合作，巡后注重反馈整改。通过巡视巡察上下级部门相互联系、相互协调的方式，加强互动交流、联动协作，在发挥“尖刀利剑”作用中推动主体责任和监督责任齐头并进，推动巡视巡察工作提质增效。最后，要凸显联动实效，坚持“联”在关键点上，抓好联动沟通，深入把握巡视巡察联动工作规律，坚持联动问题导向和结果导向相结合，统筹监督资源力量，推进巡视巡察和纪检监察融会贯通，不断抓整改、促落实，推动群众监督和党内监督形成合力，营造敢于监督、乐于接受监督的良好氛围，促进巡视巡察工作纵向衔接、一体化贯通的联动格局，充分发挥监督的实效性。

（四）重视巡视巡察成果的运用。首先，要提升政治站位，强化组织领导，主动对标对表巡视巡察成果运用的决策部署，抓实抓好成果并运用到重点工作，务必用心、用情、用力做到责任、部署、工作三落实。要勇于担当，制定详细的巡视巡察问题整改措施，狠抓落实，形成主要领导负总责、分管领导具体抓、专人专职管理的工作机制，工作任务细化到各负责单位，明确责任分工到个人，使人人有任务、有压力、有动力。其次，要建立工作台账，细化量化目标任务，对各类问题实行目录管理、台账管理、清单管理，以问题为导向归类案卷，存档备查。善于运用先进的理念、科学的态度、专业的方法、精细的标准督促整改，完善制度，加强协调配合，着重制定整改方案、梳理问题清单、建立整改台账、分类处置、意见反馈等工作步骤。倒排任务，对相关整改措施明确时限，精确制定时间表、任务书，按照时间节点推进，做好巡视巡察的“后半篇”文章，充分发挥“标本兼治”的重要作用，确保按质按量有序推进，持续关注一些中长期整改任务。最后，要“举一反三”，要严肃查办，对一些涉及干部违纪线索、群众反映强烈的问题一查到底，绝不姑息。做到“三抓”，即抓过程、抓进度、抓质量，确保全面从严管党治党决策部署顺利推进；着眼解决问题，不畏艰难，精准发力、突出重点，把“严”字坚持下去，进一步厘清工作思路，做到出真招、办实事、求实效。必要时候开展巡视巡察“回头看”活动，督查问题整改落实情况，用好成果抓整改、用到位，推动整改落地落实。针对巡视巡察整改任务落实不到位的、具体措施不明确的、整改成果不理想的要严重问责，做到事事有回应，件件有着落，切实将巡视巡察成果转化为治理成效。