高质量发展背景下水利水电工程移民安置前期工作策略研究

□王保东 张 臣 邢志军

一、我国水利水电工程移民安置现状

水利水电工程移民不仅是亚洲特有的经济社会现象，诸如法国、德国、奥地利等欧洲国家以及美国、巴西等美洲国家都是水利水电资源开发非自愿工程移民的主流，但中国确是世界上水利水电工程移民人数最多的国家。据最新统计资料显示，从1949年到2019年，我国水利水电工程移民人数累计达到2,486万人[1]，我国水利水电工程移民安置由最初“重工程、轻移民”转入“先移民、后建设”阶段，随着《国家建设征用土地条例》(1982年5月14日施行)和《中华人民共和国土地管理法》(1987年1月1日施行)，我国的移民条例、移民政策、技术标准等与移民安置有关的政策体系历经探索、建立、修改和完善，移民政策从安置前期、实施管理到后期扶持等方面体现出水利水电工程征地补偿安置的特殊法规、特殊程序。水利水电工程移民安置工作趋于系统性，得到了社会、政府以及权益方的重视和认可，为社会和谐稳定发展和人民生活富裕贡献了一份力量。随着第一个百年奋斗目标实现，第二个百年奋斗目标越发清晰，“十四五”成为承上启下的关键节点。我国经济社会和城镇化发展进入快车道，新时期水利高质量发展给行业内带来了机遇和挑战，水利水电工程移民也面临着诸如安置规划与国家方针、地方政策衔接不紧密，安置规划与产业政策、区域规划不协调等问题，具体表现在移民安置政策难落实、移民安置路径难落地、非自愿移民安置形势难把控等方面。

(一)水利水电工程移民政策执行现状。从政策法规变化角度分析，我国水利水电工程移民政策的执行主要是围绕土地政策变化而适时修改、完善，移民条例主要依据1986年颁布的《土地管理法》为基础开展移民政策体系建立和规程规范制定，执行“国家实行开发性移民方针，采取前期补偿、补助与后期扶持相结合的办法”的规定，安置规划主要围绕农村的人、地、物为对象进行方案设计。随着城镇化步伐加快，农村人口转向城镇的发展趋势和农村居民收入结构调整让“以大农业安置为主”的生产安置方式愈发面临挑战，加之《乡村振兴促进法》颁布施行，农村居民对于乡村产业振兴的期盼与现行水利工程移民执行的政策也存在较大差距，导致水库移民政策执行过程中难以有效落实的现象普遍存在。例如被征地农民社会保障政策执行存在的差距：根据移民条例，水库移民被征地农民社会保障政策及费用统筹方面与地方实际政策存在脱节，抛开有些地方不接收水库移民被征地农民社会保障资金外，政策方面也很难给水库移民失地后的社会保障开辟法律保障，仅让水库失地农民与地方城乡居民社会保障和城镇职工社会保障进行衔接，并要求按市、县级标准测算费用，导致水库失地农民社会保障政策体系较难与国家、地方政策予以衔接。

从土地产权分置变化角度分析，新《土地管理法》出台前，农村土地实现了“三权分置”制度法制化，农村宅基地完成了“三权分置”改革创新，水库移民在立足生产安置(例如有土安置)、生活安置(例如农村宅基地安置)基础上，针对水库移民政策与土地承包权、经营权法制化有效衔接尚未开展具体规划设计，就提升水库移民政策与宅基地资格权、使用权有效衔接，如何使其利益最大化尚未进行积极探索。例如开展实物调查登记过程中，对土地承包权、重点是经营权的登记和规划处置尚未探索过，仅从土地所有权方面进行考虑，进而计算生产安置人口，假设经营权非承包户且农业收入在该户中占比较低，是否还将其纳入生产安置任务值得探讨，又如宅基地登记调查按照人证合一的角度进行搬迁安置，倘若农村移民集中安置后盈余的农村建设用地指标收益如何让搬迁移民感受到宅基地效益最大化，是否还将有偿退出集中安置的人口纳入搬迁安置任务值得思考。这既是今后移民安置前期工作与“尽可能减少征地移民数量”之间应探究的方向，也是国家最新政策与水库移民政策相契合的目标方向。

从实物量化到价格的角度分析，新《民法典》取代的不仅仅是《物权法》的简单替代，更是提升了权属人对私人物品的保护意识。根据移民条例，被征收土地上附着物按照所在省、自治区、直辖市规定的标准执行。水利水电工程建设征地移民安置实际过程中，实物量的调查、确认程序，物的补偿、兑付标准与地方存在较大差异，差异不仅仅体现在行业间的标准不同(水利水电与交通、铁路之间)，更多的体现在法律层面上的认识不同。抛开众所周知行业间对实物的补偿差异外，针对实物调查确权登记程序、实物单价测算分析成果、实物补偿标准确定依据等方面，权属人都会带着法律意识去研究移民政策的合规性。因为，水库移民普遍存在对搬迁后所取得的权益与搬迁前所拥有的物权在认知层面的差异。近年来社会层面、地方政策包括移民本身往往参照市场经济体制下物的等价赔偿，即所谓资产评估，相关方忽略了我国水库移民政策的特殊性，根源是忽略了其特殊的补偿安置思想。但是，随着国家法律、政策层面的调整，征地移民政策的执行越发需要法律来保障，移民政策的落实更需要设计出一套更为完善的体系去适应新阶段需要，移民安置的出路必定是围绕乡村振兴这条主线来适应经济社会发展。

(二)水利水电工程移民安置效果现状。根据自然资源部披露的水利设施用地占比(占建设用地比例)数据分析，近年来水利水电工程建设用地规模逐年减少，参照《水利水电工程征地移民70年》[1]，移民安置人口规模近年来也逐步降低。综合各方面材料分析，一方面是集约节约用地背景下政策约束，另一方面是后水利水电工程移民时代的来临，大规模水库移民现象将不会产生。结合近些年水库移民安置效果分析，水库移民安置工作在水利水电工程领域取得了很大成就。本文主要就安置过程中存在的现状问题从以下三个层面概括。

1.事权划分增大了移民安置难度。从水库移民前期“停建令”下达到实物调查、从移民大纲编制、审查到省部审批，从移民安置规划编制、审查到部委审核，从任务与投资“双包干”协议签订到安置实施、验收等阶段，中央到地方没有统一规定移民管理机构设置办法，导致地方移民机构隶属关系存在五花八门的情况，移民安置事权划分不统一增大了移民安置难度。例如“停建通告”申报办理程序及时效的不统一，增大了水库移民安置前期工作办理周期；移民安置协议签订规范程度不高、内容不全面，增加了项目法人与地方政府责任主体不统一、清晰，增加了移民合法权益难以得到保障的风险。

2.行业政策特殊性增加了依法依规难度。从移民条例到部门规章文件，从行业技术标准到批复的大纲、报告，移民安置实施设计方案依据国家、地方政策外，在符合强制性和地方性标准的基础上，提出了以行业规程规范为基础的推荐性技术手册。水库移民规程规范不同于工程设计技术规范，主要是以时代特征、经济社会、政策变化表征的一项特殊规范，移民安置规范的主要目的是做好搬迁安置人口生产生活规划，改善移民工程基础设施条件，满足区域经济社会发展需要为目的。例如随着土地法、环境保护法、乡村振兴促进法等陆续颁布施行，移民群众和权属单位对移民安置规划大纲、规划报告是否满足法律框架下的要求，是否符合乡村振兴战略发展提出了更为苛刻的要求，移民规程规范这一特殊的推荐性标准如何更好地做到依法依规，除了梳理不合规政策文件和规章制度外，如何利用法治手段维护好行业发展和移民权益，增加的不仅仅是设计单位依法依规难度，也增加了地方政府落实移民安置政策难度。

3.水库移民社会重构成本增加了社会稳定压力。总结近年来水库移民安置实施效果，移民安置从住房条件改善、生产条件调整方面均取得了显著提升。但社会重构成本随着时间延长也越发增加了社会稳定压力。从机构改革层面讲，随着2018年机构改革，水库移民职能主要隶属于本级水行政主管部门，移民安置验收后的长远生计和社会重构期增加了社会稳定压力；从生产安置规划方面讲，近年来生产安置规划主要采取少部分有土安置、大部分无土安置的方式组织实施，对于长效补偿或社会保障效果因短期内无法预判效果，可以预判生产安置的重构成本、效果等已放大到社会层面去靠时间验证；从搬迁安置规划方面讲，近年来城镇化发展让更多移民感受到上楼房，住新城的幸福，对于楼房安置或者进城入户所带来的支出增加与收入减少不协调时，移民社会重构成本、风险让地方政府切实感受到社会稳定的不确定性，毕竟将近2,500万的水库移民不管从文化还是技能方面相比于城镇居民仍均处于劣势，社会重构成本压力对区域经济社会造成不小压力。

(三)水利水电工程移民安置现状。根据我国当前水利水电工程移民安置现状，由于特殊的水库移民政策遇到最新国家政策的颁布施行，土地权利分置也影响着水库移民特殊的补偿思想；移民安置效果在事权归属、依法合规、重构成本等方面存在更多不确定性，必然导致出现非自愿移民形势越来越突出、高质量移民安置规划越来越重要，具体表现如下。

1.非自愿移民形势越来越突出。根据《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》和《乡村振兴战略规划》，以发展现状和需要分类有序推进乡村振兴，对具备条件的村庄、加快推进城镇基础设施和公共服务向农村延伸，从国家层面分析，今后乡村振兴将是农村居民实现共同富裕的愿景和目标。面临水利水电工程移民存在淹没集中连片、面积大，淹没耕地(特别是永久基本农田)面积大、搬迁人口多，淹没对象多且复杂、甚至涉及城市、集镇等大型基础设施，社会层面影响深远等特征，显然与当前及今后乡村振兴发展战略不符。加之城市生活成本与适应性与农村存在较大差异，城乡医疗条件和基础设施差距越来越小的背景下，非自愿移民的形势越来越突出。

2.高质量移民安置规划越来越重要。近年来，移民安置规划的实施除表征在移民意愿发生变化、政策性变化调整、工程占地发生变化外，变更内容在批复与实施时完全“两张皮”、安置任务及安置方案发生重大调整、补偿标准及范围发生超概等情况比比皆是。综合分析，绝大多数是在压减投资上项目(因移民投资占比过高)、设计成果有偏差、听取移民意见不全面等方面发起的设计变更。加之设计变更程序不规范，影响了移民安置规划的权威性和严肃性，降低了征地移民专业的话语权重。因此，高质量的移民安置规划必将是今后水库移民前期安置工作中的重中之重。

二、新形势下水利水电工程移民发展趋势

(一)尽可能减少征地移民数量。当前，我国是世界上水库移民安置最多的国家。结合水利水电工程水库淹没普遍存在的特点，今后在科学确定工程规模和总体布局基础上，尽可能减少征地移民数量是必然发展趋势。我国已实现了全面建成小康社会的目标，完成了现行标准下将近1亿农村贫困人口全部脱贫，基础设施和住房、教育等方面已实现了极大改善，异地搬迁安置后的监测评估工作任重而道远，因工程建设出台水库移民政策将会慎之又慎，工程移民人数也将会逐步减少；另外，新发展格局下高质量供给政策引领着水利水电工程基础设施向工程效益最大化目标迈进，例如大规模搬迁安置和征地拆迁补偿投资占工程投资比重较大的项目将会采取多方案比选论证，尽量减少因移民搬迁安置诱发社会不稳定因素。

(二)安置规划与乡村振兴的衔接。党的十九大作出实施乡村振兴战略的决策部署，不仅是解决异地扶贫搬迁安置后劲不足的问题，也给水库移民安置规划提供了参考依据，乡村振兴更是新时代“三农”工作的总抓手。全面实施乡村振兴战略，强化了以工补农、以城带乡，推动形成了工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。今后水库移民安置规划应重点放在如何与乡村振兴战略衔接，例如移民生产安置规划在农业安置、自行安置、社会保障等安置方式基础上，应在产业兴旺这个总要求上下功夫，“一村一品、一镇一策”应该是今后生产安置规划在环境容量分析基础上精炼出的规划成果。当然，深化后的安置规划纳入移民安置规划报告前应履行必要的意见征求程序，真正让水库移民安置工作与乡村振兴有效衔接，在提升高质量移民安置前期工作的基础上，也为征地移民专业服务城乡发展贡献一份力量。

三、高质量发展背景下移民安置前期工作策略

在立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，推进高质量发展背景下，如何实现高质量发展背景下移民安置前期工作。本文围绕移民安置前期工作思路浅谈以下三点内容：一是前期规划设计阶段重视占用永久基本农田必要性论证环节，提升征地移民在方案比选论证阶段权重；二是注重移民搬迁安置规划与乡村振兴战略的衔接，在充分利用乡村振兴政策的基础上做好产业兴旺这篇文章；三是提高移民安置规划编制质量，在司法层面重视移民安置前期工作法治保障。

(一)提升占用永久基本农田在移民安置前期工作的权重。生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线是国土空间规划的重要内容，同样对水利水电工程前期规划提出来高质量要求。我国水利水电工程前期规划准确把控好“三条控制线”，征地移民专业应在前期工作中应特别关注永久基本农田敏感对象的占用。水利水电工程方案比选论证阶段，征地移民专业应做好深度参与和参谋的准备，例如工程前期往往涉及永久基本农田压占情况，如工程设计确实无法做到避让情况，征地移民专业不仅能在前期工作中提出压占数量和占补平衡指标费用测算外，更重要的是要参与工程方案比选，移民安置前期要提出占用永久基本农田的必要性、合理性以及占用情况，工程不可避让等，增加占用永久基本农田不可避让专题研究。真正提升征地移民在安置前期工作中的话语权重。

(二)注重移民搬迁安置与乡村振兴战略的有效衔接。随着《乡村振兴促进法》颁布施行，按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，征地移民专业应在移民安置前期工作中注重移民安置规划与乡村振兴战略总要求进行衔接，重点是规划好农村经济建设。当前，乡村振兴发展同样面临着资金配套、土地、资源、产业融合发展等问题，水利水电工程移民安置前期应重点把农村移民生产生活安置规划纳入乡村振兴进行考虑。例如移民安置前期工作应重点把建设征地范围涉及的村、镇征收前后剩余农村建设用地和可耕作土地进行产业规划，筹划征迁移民安置补偿费用如何与乡村振兴政策融合，达到“一村一特色、一镇一产业”目标，移民安置前期应重点听取地方政府和乡村振兴部门对移民安置规划的意见和建议，在移民安置前期工作中把地方政府对社会稳定的考虑和借助项目发展的规划结合起来，把乡村振兴部门对搬迁村庄、乡镇的原有规划统筹起来，真正让移民安置规划在前期工作中体现出地方政府意见和乡村振兴发展。

(三)提高司法对移民安置前期工作的法治保障。移民安置规划编制质量直接影响着移民安置工作质量。最新的土地管理法、农村土地承包法以及民法典的颁布施行，人、地和物的权益得到法律层面保障，提升了被征地农民运用法治手段维护自身权益的意识。移民安置规划带有政策性，编制质量决定着是否能经受住法律层面的评估。移民安置规划的编制质量不仅仅体现在政策文件和规章制度时效性方面，更多体现在规程规范是否满足新形势需要，规划方案是否满足法律框架下的合规性层面上。在移民安置前期工作中，应提高利用司法的角度去审视移民安置规划的意识，探索有条件环境下听取法律层面对移民安置前期工作的意见和建议，真正做到利用法治的手段推动高质量发展背景下建设征地移民安置前期工作。

尽可能减少征地移民数量是移民安置前期工作的基础，提升移民安置规划与乡村振兴战略的融合是做好移民安置规划产业兴旺的核心，运用法律层面特殊角度去审视移民安置规划也是提升规划编制质量和推动移民安置前期工作运用法治手段维护行业严肃性的重要体现。