国有企业全面预算管理与绩效评价的现状及对策分析

郭艳娇

摘要：全面预算与单一预算不同，将战略规划、诸多风险、资源配置等方面关联在一起，人、物、财均归入预算范畴，筹资预算、业务预算、投资等预算有机衔接，打造综合预算体系，同时长期预算、短期预算互为依托，为经营预算、现金预算、材料预算、费用等预算活动有效开展提供条件。针对全面预算进行绩效评价，是将全面预算与绩效考核关联在一起，实现全面预算管理绩效评价一体化发展目标，发挥考评促管的作用。全面预算管理成果的客观分析离不开绩效评价，绩效评价助力管理人员更好地履行职责，推动全面预算工作不断发展。如何有效打造全面预算管理考核一体化营运体系，成为企业经营管理需解决的问题。文章通过分析国有企业全面预算与绩效评价融合的现状及对策，以期为提升国有企业综合管理水平提供参考。

关键词：国有企业；全面预算管理；绩效评价；经营预算

国有企业在现代管理改革背景下积极提升财务管理能力，资产、价格、成本、会计核算、预算、财务收支等方面均需接受统一管理，在此基础上健全第三方审计、财务报告、成本管理、预算管理联动信息公开机制，保障国有企业运营活动合规，国有资产利用率较高，规避运营风险。国有企业预算作为资源配置关键，需在防控风险、强化成本预算的基础上提升全成本核算水平，通过预算统筹安排经营活动。依托各项活动评价预算成效显然费时费力，还存在考评全局性、及时性较低的问题，这就需要在部门预算统一的条件下打造全面预算绩效考核体系，将全面预算、绩效评价融合在一起。然而，有些国有企业在营运中却存在全面预算管理与绩效评价融合要点模糊、目的不明、方法单一、系统性差、制度缺位的问题，影响二者融合成效，有碍全面预算绩效评价一体化的良性发展。基于此，为提高国有企业管理质量探析全面预算与绩效评价显得尤为重要。

一、国有企业全面预算管理与绩效评价融合的必要性

（一）增强全面预算管理功能作用

通过绩效评价能发现全面预算管理存在的问题，在此基础上找准解决问题的着力点有效优化预算管理功用，具体可从以下几个方面出发加以分析：一是资源配置。通过绩效评价发现国企资源调配不足之处，基于内部资源流通渠道优化有效控制资源成本，实现资源效益最大化的全面预算管理目标；二是管理协调。国企管理跨度通常较大，需利用机制维系各部门、集团内部的协调关系，在机制良性运行的同时发挥制度的作用，使管理更加透明、客观、科学；三是全面参与。通过绩效评价反观参与全面预算各环节的贡献，同时关注各环节对国有企业发展产生的影响，通过综合性管理考评调动各岗位参与预算人员的自觉性及自律性，有效解决岗位预算问题；四是战略优化。全面预算考核管理有诊断国企战略的作用，为全面预算前置性管控并指导国企运营提供依据，使国企可在推行战略的同时结合动态预算改进营运的细节，基于绩效评价提升弹性预算、滚动预算水平；五是自我控制。全面预算建立在内控机制上，管理结果考核亦是对国企自控能力的测试，预算作为标杆能助力国企内部各环节解决“何为目标”“如何推行目标”等问题，同时各环节利益与国企利益挂钩，增强运营激励性并打造共赢环境。

（二）优化国有企业管理机制

全面预算管理打通财会工作、管理工作的壁垒，预算可作为管理的工具，全面预算能成为管理机制起效的基础，更加关注运营的实效性，而非机械化地对照运营结果与计划并分析偏差。作为管理机制全面预算助力国企对接市场，以市场竞争为指向全面预算，同时与内部运营机制对接，保障国企在市场竞争环境中组织规划，内部加强配合，责、权、利边界清晰且处于分离状态，确保内部机制稳定。全面预算绝非数据的单纯堆砌，是指引国企改进治理结构的管理举措，加之全面预算对国企战略意图的解读，有效优化国企管理机制。通过绩效评价全面预算管理优劣一览无余，可增强全面预算管理对内对接营运机制、对外对接市场竞争机制的有效性，为国企调配资源应对市场竞争挑战给予支持。

（三）凸显绩效评价的作用

绩效评价使全面预算管理目标更加清晰，对员工的指导性、约束性随之增强，确保人人头上均有全面预算指标，各岗位均能按照预算标杆行事，不做浪费资金、低效编制、激化风险的事。绩效评价使全面预算标准更为直观，通过量化考核引领岗位职工明确管理关键点，意识到自身全面预算的不足，如内部协调性差、风控能力弱等，为全面预算机制在量化标准引领下逐步健全提供依据。绩效评价调动全面预算领域工作人员的积极性，评价与利益、晋升、薪酬挂钩，国有企业及员工均能认真对待全面预算，相关管理活动能有效展开。经由绩效评价的全面预算管理可实现性及掌控性更强，能逐步改进有关管理规定，如全面预算标准、全面预算流程等，全面预算管理水平可随之提升。

（四）提升国有企业决策部署水平

国有企业以绩效评价结果为依据对全面预算部署、计划、目标等方面进行分析，在此基础上发现问题并以解决问题为出发点不断改善全面预算管理，在此基础上从国企营运全局着眼分解全面预算管理目标，通过编制、执行等过程细化落实目标，同时将国企改革目标、效益目标、部门目标、员工工作等目标结合起来并接受逐级考核，反馈国企全面预算管理目标达成度，为进一步调整配套举措提供依据，使国企可利用全面预算更好地规划资源调用方案，对投融资风险、采购风险、成本等风险进行识别与防范，有效提升国有企业决策部署水平。

二、国有企业全面预算管理与绩效评价一体化发展阻力

（一）要点模糊

国有企业全面预算管理与绩效评价存在脱轨的问题，通常将预算执行及预算目标的实现视为阶段性全面预算管理工作的完结，并不重视对相关管理结果进行评价，只需保障全面预算管理与国企战略规划步调统一即可。这使全面预算管理无法得到及时的诊断，将会弱化相关管理活动的功能作用，这就需要将考核与管理融合在一起，同时明确一體化发展要点，为国有企业全面预算管理水平不断提升给予支持。

（二）目的不明

当前虽有些国企针对全面预算管理进行考评，但绩效考核存在目的不明的问题，考核过于关注企业的收益，未能关注员工、部门、项目在预算管理中的具体情况，考核结果笼统，对预算管理来讲指向性不强，有碍全面预算管理与绩效评价一体化发展。

（三）方法单一

为使全面预算管理绩效评价更为客观、实时、科学，增强弹性预算、滚动预算的功能作用，国企需改进管理与考评方法，在此基础上深挖全面预算管理能效。在全面预算数据累加及会计电算化的背景下，国企基于预算管理的绩效评价应引用数字技术，使评价结果更针对、全面、可用，为解决全面预算管理问题助力。

（四）系统性差

国有企业全面预算管理与绩效评价一体化发展无法一蹴而就，因为全面预算能预测未来、控制现在并解析过去，所以配套的绩效评价体系应具有系统性，当前部分国企针对管理的绩效考评结束性有余、前瞻性不足，尤其无法在全面预算弹性管理及滚动管理中发挥考评作用，影响全面预算绩效评价成效。

（五）制度缺位

对于部分国企来讲一体化的全面预算管理绩效评价属于“新生事物”，为使内部各岗位能接受该体系，各项目均在该体系辐射的范围，岗位员工能遵循考评要求行事，国企理应制定配套制度，详尽解读全面预算管理绩效评价体系，为该体系在国企营运中发挥作用助力。

三、国有企业全面预算管理与绩效评价体系建设措施

（一）紧抓建设要点

第一，信息一体化。将财会信息视为绩效评价、全面预算管理的黏结剂，在财会信息共享的前提下将质量、效益、成本、产出等绩效信息转变为预算编制、计划、执行与监督的有利条件，搭建绩效预算平台，基于结果导向塑造国企满意的营运结构；第二，权责一体化。国企内部须基于内控优化权责发生关系，保障问责、分权相匹配，从纵向、横向两大维度切入进行全面预算与绩效评价，使资源调配效率得以提高，同时部门之间能互相监督、制衡、配合，受考核激励机制影响树立“掌舵”意识，自觉合理使用国企资源；第三，主体一体化。绩效评价主体、预算管理主体需协同，率先在部门层面将二者融合在一起，使各部门既是绩效评价第一责任主体，又是全面预算管理的责任主体，在明确各自主责的前提下形成共同治理新格局，颠覆“从上到下”的传统管理模式，监督部门、业务部门、财务等部门能协同一致，持续助推国企深化建设全面预算考核体系，为完善配套制度奠定基础；第四，过程一体化。国企需在战略规划的基础上，将全面预算管理、绩效评价关联在一起，并增强二者的协同性，驱动PDCA循环，使涉及战略规划、年度预算、绩效监控、评估反馈等环节的链路更加健全，将前瞻性预测、过程性控制、结束性评价嵌入该体系，使全面预算管理与绩效评价体系建设效果更优。

（二）明确管理与考评的目的

第一，发挥考评作用。国企全面预算管理贯穿战略化发展全局，绩效评价与管理同步，针对预算控制、编制、执行等环节进行考核与奖惩，有效约束各部门的全面预算管理行为，发挥考评监督作用，同时改善国企决策部署，增强滚动式预算管理的实效性，把考核评价结果转变为决策部署的动能，继而助力国企达成决策部署目标；第二，提升管理水平。坚持以综合效益为导向，提升国企运营管控能力，满足国企风控、资源调配、战略指导、内部控制、财务管理等多种需求，确保全面预算管理绩效评价能服务于国企新时代的改革，从改革全局着眼优化激励机制，确保经济效益、生态效益、社会效益及国企持续创新、稳健运营能兼顾，增强绩效评价的指向性作用，助推国企实现提质增效改革目标；第三，健全管理体系。围绕绩效目标立足国企发展实况重新设计预算编制形式，推动中期预算、短期预算、弹性预算改革，对国企内外风险进行评估，如政策风险、市场风险等，根据考核评价结论申请预算，继而规避预算风险，有效设定绩效目标、部门等目标，使绩效评价能作为国企前瞻性预算管理的有利条件，同时对预算执行、绩效目标的达成进行双监控，保障全面预算管理目标能落地，在该体系支撑下国企还能做好第三方评估、自评等工作，为内部改进责任制给予支持，继而达到通过全面预算管理（见图1）与绩效评价提升国企运营水平的目的。

（三）丰富体系化建设方法

在网络时代为使全面预算管理绩效评价方法发挥更大的作用，如叙述法、关键事件法、硬性分布法等，需有效运用数字技术，同时顺应全面预算工作转移至线上的新潮流，助推系统化建设方法创新与实践。例如，基于财务共享中心创建全面预算管理与绩效评价体系化建设平台，在测算精准、分析细致、覆盖全面的原则支持下创建运营中心，国企领导层直接干预，对于集团化国企来讲则由总部直接干预，各部门或子公司均需参与其中，为基于业财融合预算管理、基于内部控制管理提供良机，同时充分运用动态财会信息，为弹性预算、滚动预算提供依据，使全面预算管理能有效解决国企资金闲置、潜藏风险防范不及时、部门协调性差等营运问题，加之过程性考评、风险分析模型、财会数据库、大数据挖掘等功能的有效应用，有效调整全面预算管理对策。为使“信息化+管理与考核评价”更为高效，国企需推行“绩效数字化”项目，在岗位核编后再编制核定，全员必须参与核编，将最终的定编结果视为绩效评价标准及预算编制依据，使国企全面预算管理与绩效评价更具人性化，這能有效助推该体系建设与发展。

（四）增强全面预算与绩效评价管理系统性

第一，设立管理与考评组织机构，负责设定、签发、调整配套制度，根据国企发展实况及战略计划设定周期性全面预算管理与绩效评价目标，行使审批年度预算、批准预算考核、听取预算执行汇报、监督具体工作落实等权力，依托财务管理中心做好全面预算编制、设计、上报、执行、分析、绩效评价等工作；第二，优化管理与考评流程，发挥全面预算管理解析过去、预测未来、控制现在的优势，从时间维度上提升全面预算管理与绩效评价的水平，还需从纵向（国企内部）着手推行上下结合、由上到下、自下到上、两次循环的工作流程（见图2），使分析、汇报、分解、执行效果更优；第三，扩充管理与考评主要内容，从绩效评价角度来讲，要制定绩效计划、绩效评价与反馈、明确绩效目标、设定KPI、绩效辅导，同时上述内容需与全面预算管理关联在一起，从全面预算管理角度来讲，要明确编制原则与编制依据并凸显管理的主动性、综合性、效益性，上述内容亦是绩效评价的着力点，继而确保两者能融合在一起，共同发力并增强国企管理有效性。

（五）优化配套制度

国企需依据战略定位并以发挥全面预算管理、绩效评价的作用为出发点，制定《基于财务服务中心的全面预算管理绩效评价须知》《大数据技术在全面预算管理与绩效评价中的应用制度》《全面预算管理绩效评价标准》等制度，为国企内部利用相关制度建设框架并驱动全面预算管理绩效评价体系发展提供依据，使预算工作目标、绩效工作目标均能落地，同时注重全局部署、内部协调、监督制衡、企业与员工共赢，依托两次循环综合分析工作流程发现制度缺陷，剖析全面预算、绩效评价出现偏差的原因，在此基础上改进全面预算管理与绩效评价，提升预算执行、监督、反馈水平。为使国企全面预算管理与绩效评价更好地发挥作用，配套制度需具有实时性，着重解决新时代国企改革过程中遇到的问题，根据国企发展动态及时增减制度，以免制度存在脱离实际、冗余、低效等问题，继而依托制度提高国企全面预算管理与绩效评价质量。

四、国有企业全面预算管理与绩效评价发展其他建议

（一）培育优质人才

相较于以往的全面预算管理人才，国企将绩效评价与相关管理工作融合在一起，不仅需管理人员懂管理、懂专业，还需具有自评、自测、自我反思的能力，能接受绩效评价并发现全面预算管理薄弱之处，如编制不科学、标准不灵活、管理无弹性等，为通过评价改进管理对策指明方向。基于此，国企需做好人才培养工作，组织管理人员学习全面预算管理理论及绩效评价相关知识，同时鼓励岗位员工积极创新管理与评价方法，充分利用先进技术、科学理论，有效提升全面预算管理与绩效评价水平。

（二）深入分析管理成果

管理成果是阶段性全面预算与绩效评价合力取得的成绩，一方面可说明当前国企综合管理机制的可行性，另一方面可为剖析国企发展规律、潜藏风险、营运需求等方面给予支持，基于此建议国企深入分析管理成果，积累管理经验、巩固管理架构、加大管理力度，使全面预算管理与绩效评价体系能在国企扎根，为该体系持续起效奠定基础。

（三）用问题驱动发展

虽然国企全面预算管理与绩效评价融合日益加深，但二者的协调性还有待提高，这就需要国企能树立问题意识，积极发现二者融合的阻力，如数字化技术水平低、制度不健全、流程不规范等，受问题驱动探索二者融合发展之路，此做法可避免国企生搬套用成熟的全面预算绩效评价管理模式，能立足实际打造个性化的管理体系，继而助推国企科学管理与高效发展。

五、结语

综上所述，国企全面预算管理与绩效评价具有增强全面预算管理功能作用、优化国有企业管理机制、凸显绩效评价的作用、提升国有企业决策部署水平的价值。基于此，国企要紧抓全面预算管理与绩效评价体系建设的要点，明确管理与考评的目的，丰富体系化建设方法，增强全面预算与绩效评价管理系统性，同时优化配套制度。在此基础上建议国企培育优质人才，能深入分析全面预算管理与绩效评价成果，用问题驱动发展，继而提高国企全面预算管理与绩效评价质量。

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（作者单位：漳州圆新建设集团有限公司）