科学事业单位科研项目资金管理思考——基于内控视角

王利军

（中国科学院西北生态环境资源研究院，甘肃 兰州 730000）

党的十九大以来，党中央根据现阶段国内外发展形势，以建设世界科技强国为战略目标，出台了一系列重大科技体制改革举措，旨在提高我国在国际科技创新竞争环境中的核心竞争力。为了解决目前“卡脖子”技术的基础理论和技术原理，国家更是加大了对基础研究的财政投入力度。2021 年第二十次院士大会、中国工程院第十五次院士大会、中国科协第十次全国代表大会上，习近平总书记强调，科技管理改革不能只做“加法”，要善于做“减法”。进一步推动“放管服”科技体制改革，国家相关主管部门将继续给予科研承担单位和科研人员更多的自主权，目的是让科研人员从繁琐的非科研事务中解放出来，能够将更多的精力投入到有用的科研工作中去。现阶段，科学事业单位在我们国家仍然是承担国家科研任务的最主要平台，但其科研经费管理使用方面违纪违法问题却频现媒体。为了适应国家科技体制改革的形势要求，科学事业单位应积极作为，自我改造，做到“管得住、服务好”。2012 年财政部印发的《行政事业单位内部控制规范（试行）》对科研项目资金管理提供了一个操作性良好的视角[1]。

1 内部控制在科研项目资金管理中的意义

科研项目资金是科技计划项目顺利实施的基本保障，科研项目资金管理是一项涉及多个环节且较为复杂的系统工程。任何一个环节出现问题都可能会影响科研工作的正常开展[2]。科研项目资金管理是通过合理的技术路线计划、组织资金预算、领导科研团队、根据计划和预算控制资金的执行的一个过程，管理的目标是避免资金浪费，提高科研资金使用效率和效益，保证科研资金使用合法合规，确保完成科研项目绩效考核，推动形成良性的科研经费管理机制。

很多科学事业单位继续沿革计划经济时期的组织结构和管理理念。即发挥的是审批监督职能，服务职能是其短板。这就是为什么国家的顶层设计一直在简政放权，但是基层执行问题颇多。故目前的科研项目资金管理制度已经不能满足当代科研事业发展的需要。面对百年未有之大变局，科学事业单位必须积极作为，主动探索建立完善适合建设创新型科技体制的科研项目经费管理制度。从内控视角出发，建立健全科研项目经费管理制度，可以有效提升科学事业单位管理水平，提高科研项目财务信息的真实性和准确性，降低科研项目经费使用中的各类风险，提高科研资金使用效率和效益，保证科研项目合理合规使用，提升科研单位的活力和创造力[3]。

2 科研项目资金管理内部控制中存在的不足

2.1 科研资金权属意识不清

近些年，我国借鉴欧美科技管理实践，结合我国实际情况，科研项目实行PI（研究员、首席研究员、学术领头人）制，赋予了科研人员人、财、物等方面的支配权，这在很大程度上调动了科研人员的积极性[4]。由于实行PI 制，科研项目负责人权利过分集中，很多科研项目负责人产生了“领地”意识，很多人认为科研项目资金属于私人财产。既然是私人财产，用于自己的私人开销，甚至家庭开销也无可厚非，所以套取、骗取科研经费等问题层出不穷。

2.2 承担单位管理理念落后

过去很长一段时间内，很多科学事业单位重科研、重技术、轻管理，尤其对科研项目资金管理内部控制没有足够认识，并不认为资金管理内部控制是一项很重要的工作。申报项目预算尽可能做大，甚至虚假承诺配套经费[5]，为了预算执行率只考虑花钱很少考虑成本效益，结果就是资金浪费严重或资金短缺，对科研工作带来了很多负面影响[6]。此外，由于承担单位对资金管理内部控制重视程度很低，很少进行科研项目资金管理制度的宣传，人员知识陈旧，经验主义盛行，科研资金管理的结果往往不容乐观。

2.3 内部控制制度体系不健全

由于承担单位对科研项目资金管理的不重视，科研人员认识也不够充分，很多科学事业单位在内部控制中存在短板，狭义地认为报销制度就是科研项目资金管理内部控制，科研项目资金管理制度普遍虚位。由于科研项目资金来源具有多样性，不同来源的科研项目，其资金管理要求存在差异[7]。实际工作中，由于缺乏制度保障，没有区分横向和纵向经费不同，往往是一个标准管到底[8]。一定程度上降低了承担单位科研项目资金管理水平。

2.4 支撑保障能力建设低下

支撑保障能力建设低下表现为：科研人员不但要进行本职的科研工作，还要兼职“采购员”“报账员”和“预算员”的角色。“闻道有先后，术业有专攻”，一名出色的科研人员不一定是一名合格的采购员、报账员和预算员。既存在主观原因也存在客观原因，科研项目资金预算编制不科学、不合理，资产采购中报私囊，收受回扣，报销不合理、不合规费用等现象频频发生，给当事人和承担单位带来不良影响。

2.5 关键岗位人员培训不足

科研项目资金管理关键岗位人员的专业能力直接会影响科研项目工作的开展。近几年，国家科技体制改革持续深化，科研项目资金管理政策变动很大，且变动很频繁。部分人员接受政策培训不足，专业能力未能得到提升，在实际工作中还是沿用以往的工作模式，凭借经验参与科研项目资金管理，这种情况下，科研项目资金管理主要受到人为因素影响，不利于科研工作的顺利开展。

2.6 资金管理内部控制监督不力

科研项目资金管理内部控制监督不力，致使科研资金使用较为随意、支出混乱，资金支出与预算“两张皮”现象严重，科研资金浪费问题突出，使科研项目资金管理内部控制工作质量不高。

3 科研项目资金管理内部控制的主要建议

3.1 完善单位层面内部控制

3.1.1 建立内部控制组织架构

重新梳理单位业务流程，确定科研项目资金管理内部控制负责部门和协助部门[9]。科学事业单位财会部门积极转变职能，由传统报账型职能向现代业财融合型职能转变，发挥科研项目资金管理核心领导作用，确定采购、资产、合同、人力资源和内部审计等部门互相配合的工作流程[10]。

3.1.2 建立内部控制工作机制

建立健全同行研究决策、专家论证、项目组执行、内外部审计等相互分离的机制。科研项目涉及重大资金支出的决策，应当经承担单位领导班子集体研究决定，大额资金标准根据本单位实际情况和相关规定确定。建立健全科研项目资金管理内部控制关键岗位责任制，明确岗位职责与工作内容分工，确保预算管理、合同管理、收支管理、采购管理和资产管理等不相容岗位分离、相互制约和相互监督。科研项目资金管理内部控制关键岗位人员定期进行轮岗[11]。如果承担单位规模较小不具备轮岗条件的，应当采取专项审计等控制措施。

3.1.3 加强关键岗位人员培训及管理

科研项目资金管理关键岗位人员专业能力直接会影响科研项目工作的开展。承担单位应该高度重视关键岗位人员的专业能力培训，定期或不定期组织关键岗位人员参加相关学习，学习最新的管理知识和技能，提高其工作能力，引导关键岗位人员转变工作理念，确保单位科研项目资金管理工作高质量完成。提高招聘环节的选人用人标准，侧重聘用专业人才，优化科研项目资金管理人员队伍结构，从而提高科研项目资金管理水平。

3.1.4 强化内部控制制度宣传

科研资金权属意识不清、单位管理理念落后和领导不够重视，很大程度上受内部控制制度宣传不到位影响。科研项目资金管理内部控制制度应该建立多种形式的宣传制度[12]。宣传形式可以包括网站专栏、印刷品、定期报告及内嵌至业务管理信息系统中等形式。及时将国家及单位发布的制度更新至网站专栏，将相关政策印刷成宣传册发放至每一个人，每年至少举办一次科研项目资金管理的政策，强化资金管理内部控制意识，提高承担单位资金管理内部控制水平。

3.1.5 提高内部控制信息化水平

信息技术不但可以大大提高工作效率，还能保证工作质量。尤其对承担大量科研项目的单位而言，可以按型设置项目资金管理参数，减轻工作人员的重复性劳动，避免人为手工失误对科研项目资金管理的影响。报表输出、数据分析及信息传递效率更为便捷，一定程度上提高了科研项目资金管理内部控制水平[13-14]。

3.2 业务层面内部控制

本研究将科研项目资金管理过程归纳为6个环节，根据《行政事业单位内部控制规范（试行）》业务层面内部控制框架，按照科研项目经济业务特点结合内部控制的原则将科研项目资金管理中预算业务、执行业务和结题业务3 个方面作为内部控制重点加以分析。

3.2.1 预算控制

建立由专职或兼职的科研财务助理编制科研项目预算、预算管理部门审批、科研项目组执行、会计部门提供决算与内外审计评价不相容业务相互分离制度[15]。科研财务助理应当正确把握预算编制的有关政策，确保预算编制目标相关性、政策相符性及经济合理性，（以下简称“三性”）。预算报出前必须经预算管理部门审批，主要审核科研项目预算“三性”，提高科研项目预算编制的科学性。预算管理部门定期进行预算执行分析，向科研项目组通报预算执行情况，协助解决预算执行中存在的问题，提高预算执行的有效性[16]；加强制度建设，对不同来源科研项目资金分类管理，区别对待横向项目与纵向项目，横向项目给予科研人员更大的自主权；加强决算管理，由会计部门出具决算报告，确保决算数据真实、完整和准确；加强预算绩效管理，建立内部审计与外部审计联动机制，提高科研资金使用效率和效益。

3.2.2 执行控制

（1）收入控制。收入控制实施由会计部门归口管理并进行账务处理，严禁形成账外资金。科研项目资金一般要求“专款专用，单独核算”，科研项目任务批复后或合同签订后及时将相关材料提交会计部门作为开设核算账号和账务处理依据。会计部门应当专人负责定期检查科研项目资金是否做到了“专款专用，单独核算”；建立收入分析和对账制度。会计部门应该指定专人定期核对到账金额与任务书或合同约定金额是否相符，对应收未收科研项目资金应当及时联系相关负责人，查明原因，落实催收责任，降低收入业务风险。

（2）支出控制。支出业务是科研项目资金管理中最容易产生风险的环节，也是内部控制的难点。明确开支事项的范围和标准，加强支出事项事前控制[17]，确保支出符合项目预算要求，符合承担单位支出范围和支出标准，杜绝超预算、无预算和超范围、超标准支出[18]，杜绝可能通过虚构业务套取科研资金形成个人“小金库”的情形[19]。加强支出审批控制，PI 制下科研人员决策并非权利越大越好，适当放权不是绝对放权，其权利应该有其界限。比如劳务费支出，单位设置基本的劳务人员聘用资格条件，科研项目按规定自主聘用，按标准支付费用。再比如实验材料采购，单位通过公开招标确定定点供应商，科研项目在定点范围自主采购，单位定期公示采购型号和价格，接受公众监督，确保支出经费合理。加强支出审核控制，会计部门办理报销时全面审核所附票据来源是否合法，内容是否真实、完整，审批流程是否完整，发现问题及时联系经办人员说明原因或补办手续，确保支出事项与科研项目任务相符[20]。加强资金支付和会计核算控制，会计部门按项目来源不同，确定相应的账户办理资金结算。比如，国家部委的纵向科研项目、技术服务与开发等横向项目资金来源为基本存款账户，那么资金支付也必须为基本存款账户，主管部门和单位自主部署的科研项目一般通过零余额账户下达资金，其资金支付必须通过零余额账户办理，坚决杜绝账户串户使用。加强支出分析控制，科研项目财务助理定期编制预算执行情况分析报告，为科研项目组首席科学家管理决策提供信息服务支持。同时，发现资金支出异常应及时采取有效措施加以补救[21]。

3.2.3 结题控制

承担单位应建立健全科研项目结题验收机制。对于已经完成的科研项目，组织相关部门办理账目资产清理、资金决算和内外部审计[22]，发现问题及时解决，确保决算数据真实、准确，资金支出合法、有效，及时办理结题手续并组织验收。通过结题验收的科研项目，会计部门根据结题通知限时办理结账，对结余资金按规定及时进行账务处理。如纵向项目结余资金由单位统筹用于科学研究的直接支出，横向项目结余资金纳入单位事业金管理。

4 结语

综上所述，科学事业单位要想规范科研项目资金管理，降低资金使用中的各类风险，提高资金使用效率和效益，提升在科技创新竞争环境中的核心竞争力，就必须改变重科研轻管理的偏见，重视内部控制工作。以适应国家科技体制改革的形势要求，通过重造业务流程搭建新型组织架构、建立科研项目资金管理内部控制工作机制、加强关键岗位人员培训及管理、强化内部控制制度宣传、提高内部控制信息化水平单位层面内部控制方式，构建一个高水平资金管理环境，再通过业务层面预算控制、执行控制和结题控制，确保每一项科研项目资金管理质量，保障科学研究工作顺利开展。并以此提升科学事业单位整体科研项目资金管理能力，为国家建设世界科技强国的战略目标贡献力量。