“后扶贫时代”相对贫困治理与乡村振兴的协同逻辑及政策选择

谢斌，杨晓军

(西北政法大学 管理学院，西安 710063)

一、文献回顾与问题提出

贫困治理关系国计民生，历来是党中央国务院首抓的民生工程。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把贫困治理摆在治国理政突出位置，作出了一系列战略部署，仅用8年时间就摆脱绝对贫困，为世界减贫事业作出了中国贡献。在脱贫攻坚胜利之际，党和国家领导人明确指出“建立解决相对贫困的长效机制”，这表明脱贫摘帽不是终点，反贫困治理也从来不是毕其功于一役，治理相对贫困依然仍重道远。在第二个百年奋斗目标开局之年，党中央明确提出“巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，全面推进乡村振兴，加快农业农村现代化”，可见乡村振兴仍然是今后治贫工作的战略背景和总抓手。随着贫困治理接续实施，相对贫困问题呈现出多维性、长期性、脆弱性等新特征，加上我国相对落后的状态仍将长期存在，对新阶段下的治贫工作提出了新要求，这就需要在战略上作出相应调整以应对接下来的变化挑战[1]。

当前，学术界对于“相对贫困治理”的研究时间虽短但研究成果颇丰，呈现出百花齐放的态势，这主要和国家于扶贫领域出台的配套政策以及治贫阶段转入“后扶贫时代”有极大关联。综合来看，其研究成果主要集中于以下三个方面。

一是关于相对贫困治理的基本内涵。脱贫攻坚取得历史性胜利后，相对贫困成为热点议题，并且得到理论界的广泛关注。相对贫困是一个复合性问题，具有覆盖面广、剥夺感强、人口基数大的特征，呈现出区域性贫困、分层化贫困、收入性贫困和支出性贫困等典型表现[2]。关于相对贫困治理的理论基础，国内主要以人力资本不足论[3]、社会资本缺乏论[4]和内生动力不足论[5]为典型。另外，有学者研究指出，相对贫困是由个体与区域发展的不平衡、收入与财富分配的不合理引起的[6]，而深层次原因是权利与机会不平等、基础资源禀赋差异[7]，再加上制度政策壁垒和文化贫困[8]所致。

二是关于相对贫困治理的识别标准。相对贫困治理的首要问题就是如何划分相对贫困线以精准识别扶贫对象。部分学者将相对贫困线的确立界定为不同省份人均净收入的一半[9]，采用人均家庭可支配收入低于全国居民可支配收入中位数的50%作为相对贫困线，且每两年一调[10]。除了以收入作为划分依据，有学者提出应该建立多维识别体系以适应新治理阶段的需求。例如，从经济、生态和社会发展维度建立多维相对贫困识别框架[11]，利用A-F多维贫困测度方法来构建“双相对界线”多维相对贫困体系[12]。孙久文等认为要在城乡间建立能力、权利及收入相对贫困的评价指标，设置健康、社保、教育和对外沟通四个标准[13]。此外，还有学者综合绝对贫困与相对贫困提出混合贫困标准测度方法，但其测量效度有待商榷。

三是关于相对贫困治理的长效机制。目前对于相对贫困治理的机制研究，主要还是借鉴消除绝对贫困时所积累的经验成果。相对贫困治理是一场“持久战”，需从多维视角出发鼓励社会力量参与、增强发展内在动力，以此来构建一套适时的长效机制加以运用[14]。李棉管等基于社会政策视野来构建系统化长效机制，从资产建设、兜底保障、社会保险与公共服务、社会投资与地区发展等四方面作出了路径选择[15]，也有学者以乡村振兴为背景来进行研究[16]。范和生以能力建设为核心，构建起了包括心理服务、制度保障、产业培育与人文发展的长效机制[17]。相对贫困本质上是内在精神贫穷，也有学者基于扶志与扶智独特视角，从能力提升、政策执行、精神文化与社会治理四个层面提供思路[18]。不难看出，相对贫困是一个长期治理过程，必须多方综合施策。

综上，学术界就“相对贫困治理”的研究已取得较多成果，在既有理论基础上探讨了多类识别标准来构建长效机制。但其研究主要还是针对自身所固有的规律和属性，缺乏与“乡村振兴”大环境的有效协同。乡村振兴的实现关键在于农业农村现代化的推进，相对贫困治理作为乡村振兴的内在要求，同样聚焦农村地区，兼顾城乡一体化。这就需要统筹好“相对贫困治理”与“乡村振兴”的内在逻辑，在政策协同的分析框架上瞄准新型贫困问题靶向发力。而做好协同工作关键在于以下问题的探索：后扶贫时代，“相对贫困治理”如何与“乡村振兴”有效协同进而持续发挥政策合力？二者又该作何选择以缓解相对贫困、实现乡村振兴？

二、“后扶贫时代”相对贫困治理与乡村振兴的协同逻辑

公共政策的本质在于全周期协同。一项公共诉求通过危机事件推动、政治精英创议或新闻媒体报道来触发机制以引起元政策层的关注，将公共问题纳入政策议程，再经过政治博弈或政治妥协尔后才产出政策。在全生命周期的政策过程中，政策协同是整个政策得以顺利执行的关键。如此，将协同理论应用到公共政策战略中，政策协同也就成为了解决跨界公共问题的新政策运行模式[19]。政策协同是由于跨部门之间存在明显行政边界，跨域治理也存在条块分割难题，元政策层或上级政府为推动多元跨域政策的实现而整合不同层级、不同部门及其职能机关的政策资源，最终达成总政策落实的目的。显然，相对贫困治理作为乡村振兴的着力点，二者有其内在一致性。两大战略聚焦农村、部署全国，涉及部门多、受众群体大、见效时间长，亟须从全局视角出发，厘清央地“条条”关系与地方“块块”关系来构建二者的协同逻辑。为此，本节基于政策协同理论，从政策协同主体、协同内容与协同机制三维度构建两大战略的协同逻辑，为缓解相对贫困提供参考。

表1 相对贫困治理与乡村振兴的协同体系

(一)相对贫困治理同乡村振兴主体协同共治

在实施主体方面，要做好扶贫机构的改革过渡工作，推动各级扶贫办与乡村振兴局的衔接协同。相对贫困问题的出现对新阶段的减贫事业提出了新挑战，这就要求不仅要转变工作重心，更要在机构设置上做好顶层设计，避免陷入“返贫陷阱”。具体来说，各级地方政府应以精简高效为原则，合理规划乡村振兴局的内设机构、编制职数与人员转隶，制定权责清单，规避“九龙治水”现象。同时，健全新设机构绩效考核制度，确保振兴职能平稳过渡，扶贫工作无缝衔接，以推动乡村振兴局科学、高效运转。

在政策主体方面，要追踪已脱贫人口的脱贫状况，防止规模性返贫和新增贫困人口出现。与绝对贫困的硬性指标相比，相对贫困治理的对象呈现出多元化，具体包括结构性低收入人口、潜在贫困人口、能力贫困人口以及偶发性返贫致贫人口[20]。乡村振兴工作应重点监测脱贫不稳定户、边缘易致贫户和突发严重困难户三类人群，防止产生扶贫政策的“悬崖效应”。当前，乡村振兴正在向第二个阶段目标迈进，与相对贫困治理在政策主体上具有统一性，必须协同好与相对贫困治理的主体关系，既做好返贫监测工作，又为乡村地区全面振兴持续输入活力。

(二)相对贫困治理同乡村振兴内容衔接共通

进入“后扶贫时代”以来，相对贫困问题又呈现出新的治理特征，其主要表现在生存贫困向发展贫困、农村贫困向城乡贫困、收入贫困向消费贫困、一维贫困向多维贫困、原发贫困向次生贫困转变[21]。因此，推动相对贫困治理的“五个转变”与乡村振兴的“五个总要求”相协同，是两大战略内容有效衔接的关键①。

第一，在产业振兴领域，推动相对贫困治理阶段的发展型贫困与乡村振兴的产业兴旺要求相协同。当前，贫困地区的基本生存问题已经得到解决，但低层次的需要得到满足后会逐级转向更高层的需要，时下乡村振兴所追求的正是社交、尊重和自我实现等发展型需求。但当前农村地区产业基础薄弱、特色资源稀缺、经济结构单一，还无法满足群众对高质量经济发展的需要，发展型贫困成为了相对贫困治理的首要难题。因此，一是调整现有产业结构，依托特色资源发展乡村旅游，利用优势产业擎引高质量发展，抓住农村电商契机拓宽产品销路，促进一二三产业转型升级；二是科学规划乡村产业空间布局，突破城乡“二元”结构论，推动城乡一体化融合发展，发挥产业集聚效应；三是坚持绿色理念推进产业持续健康发展，打造“一村一品”模式，形成乡村全产业链结构，在产学研的基础上推动产业纵深发展，为乡村地区全面振兴打造良好经济基础。产业振兴是乡村振兴的重点，对相对贫困治理的突出作用在于其经济指标上的贡献。

第二，在生态振兴领域，推动相对贫困治理阶段的城乡型贫困与乡村振兴的生态宜居要求相协同。精准扶贫时期，国家扶贫政策主要向农村贫困地区发力，以“三区三州”为典型，聚焦农村贫困人口。随着易地搬迁、生态补偿、生态搬迁扶贫等政策的实施，大量农村人口开始向城镇迁移。但由于受自身文化水平和职业技能所限、基本公共服务保障不到位以及城乡“二元”结构惯性的存在，使得新生城镇人口和农民工群体居住环境脏乱差，受到社会排斥，无法真正融入城市当中。因而在消除绝对贫困之后，之前的绝对贫困者又变成了城乡型的新生贫困人口并以相对贫困者的身份出现在城市当中。因此，一要加强新生城镇人口和农民工群体职业培训，发放就业财政补贴和落实创业财政贴息政策，增强其技能水平以实现脱贫带动致富；二要改善城乡人居环境，践行生态发展理念，持续推进农村厕所革命及城中村改造工程，加强农村安全饮水设施建设，同时重点关注城镇外来人口居住条件及返贫风险；三要统筹城乡基础设施建设，持续推进清洁能源下乡和数字乡村建设，均衡城乡基本公共服务水平，保障城乡型贫困人口在养老、医疗、教育等领域享受均等化服务。生态振兴是乡村振兴的支撑，对相对贫困治理的突出贡献在于其人居环境的整治作用。

第三，在文化振兴领域，推动相对贫困治理阶段的消费型贫困与乡村振兴的乡风文明要求相协同。绝对贫困的界定主要以收入作为衡量指标，表现在物质层面上的匮乏，仅能达到贫困户的最低消费标准。全面建成小康以后，农村收入水平大幅提高，此时人们有了多样化的消费需求和娱乐化的消费方式。人们的消费习惯和观念产生巨大变化，青少年价值异化，攀比、享乐思想滋生[21]，但是受乡村有效供给不足、乡村文化建设落后的影响，消费即时性得不到满足，消费非理性问题开始凸显。因此，一要加强多元文化产品供给，依托互联网建设丰富乡村数字图书资源以满足群众多样化文化需求，针对公共文化服务短板问题，可充分发掘乡土文化以完善乡村文化服务体系；二要深入开展乡村文化建设及精神文明创建活动，摒弃传统陋规陋习，弘扬社会新风尚，在潜移默化中提升乡村社会文明程度；三要提升村民思想道德修养，引导群众树立适度消费、理性消费观念，坚持勤俭朴素的优良传统，在摆脱绝对贫困、提高收入水平的基础上向美好生活持续奋斗。文化振兴是乡村振兴的灵魂，对相对贫困治理的突出贡献在于其精神上的塑造作用。

第四，在组织振兴领域，推动相对贫困治理阶段的多维型贫困与乡村振兴的治理有效要求相协同。在全面脱贫以后，多维型贫困不再是强调单项收入指标，相对贫困治理更加注重社会福利、健康水平、生活质量等非货币维度的获得感。正如阿马蒂亚·森所指出的，贫困不单是经济维度的低水平，更是一种社会参与、收入创造与机会获取的缺失。所以，针对多维度的贫困治理需求，需要在宏观上为相对贫困治理提供政治保证。为此，一要加强农村基层党组织建设，实现农村管理工作的规范化、制度化，同时鼓励社会组织参与多维度贫困治理，利用社会组织的非营利性和灵活性优势有效弥补乡村振兴的短板；二要在乡村治理方式上推动自治、法治与德治并重，一些基层政府囿于传统管理理念的惯性思维，使得基层长期陷入治理主体单一、治理方式守旧以及“碎片化”治理等困境，严重阻碍了乡村地区贫困治理的进度，这一局面亟须改善；三要统筹党支部、两委会、新乡贤、第一书记、社会力量以及农村经济合作组织，形成多元主体协同治理格局，对不同维度的治贫需求进行有效补充，真正推动乡村治理体系和治理能力现代化的实现。组织振兴是乡村振兴的“第一工程”，对相对贫困治理的突出贡献在于其政治上的保障功能。

第五，在人才振兴领域，推动相对贫困治理阶段的次生型贫困与乡村振兴的生活富裕要求相协同。次生型贫困是由于原生贫困治理“余震”所产生的二次贫困，在某种程度上比原生贫困具有更直接的危害，让人产生社会剥离感和落差感，成为相对贫困治理的阻碍。比如，前期异地搬迁过程中，许多农民难以适应新环境，因缺少联动保障进而导致失业，收入来源的缺失使得生活再度陷入困难；或者一些乡村地区由于缺乏专业技术人才，在遇到突发紧急状况时不能有效应对，错过最佳时间而产生衍生危害。因此，一要加强高素质农民培育，促进农村富余劳动力充分就业，这是农民实现生活富裕目标的基础，也是防范和抵御风险发生的底气；二要引导农民向着精神富裕目标共同迈进，生活富裕不止包括物质的满足，共同富裕更是全方位的富裕，高水准的富裕才是乡村振兴的本质追求；三要完善乡村人才培养体系，吸引、留住、用好基层专业技术人才，优化基层地区医疗、教育、养老、水利、农牧、旅游、法律、科技等领域的人才结构，继续发挥驻村“第一书记”余热，打造一支懂农业、爱农村、扎基层的专业人才队伍。人才振兴是乡村振兴的基石，对相对贫困治理的突出贡献在于其人力资本上的赋能作用。

(三)相对贫困治理同乡村振兴机制协同互促

我国传统的政策协同模式，总体上呈现出自上而下、垂直管理、严格控制的形态，即“条条”管理；该模式使地方政府在横向上阻隔多、联系少、行政边界明显，形成“块块”管理。垂直领导总是排斥水平管理，导致地方政府之间条块分割、各自为政，缺乏有效政策协同。那么，如何在协同治理的基础上发挥央地之间、不同层级政府之间、政府各职能部门之间的政策合力，实现以相对贫困治理与乡村振兴为载体的政策协同，是“后扶贫时代”巩固脱贫成果、达成共同富裕必然要回答的时代命题。

其一，不同行政层级政府之间的“纵向协同”。乡村振兴战略是一项系统性工程，无论是中央层面还是部委层面，抑或是各级地方层面，在贯彻落实中都要宏观把握、全面落实。元政策层或上级政府在制定乡村振兴战略时往往带有全局性、根本性特点，这就要求地方政府或下级政府拥有充分的政策解读能力，做好上下级之间的沟通协调，根据辖区实际状况选取合适政策工具，制定具体政策和考核指标。其二，同一行政层级政府之间、一级政府各个组成部门之间的“横向协同”。相对贫困治理与乡村振兴的实施，需要同一层级的多个部门协同共治，联合发文，在横向联系上拓展相对贫困治理的广度。其三，更新合作模式，推行“斜向协同”。传统协同模式多强调政府本位主义，“斜向协同”为政策协同提供了有益补充，它强调无直接隶属关系的各个政府及其构成部门之间的不定向沟通，突破了传统“纵”“横”两层单向协同逻辑。其四，政府部门与外部之间的“网络协同”。这主要是指政府内部与外部的市场、企业、社会及第三部门的互动关系，发挥市场在贫困资源配置上的主导作用。当政府失灵时，第三部门作为政府干预的重要补充，能有效缓解相对贫困治理难题。

三、“后扶贫时代”相对贫困治理与乡村振兴的政策选择

通过相对贫困治理与乡村振兴的协同逻辑分析，特提出从源头、手段、机制、动力等四个层面来转变相对贫困治理重心，作出具有中国特色的政策选择以缓解相对贫困问题，为实现乡村全面振兴奠定基础。

(一)源头层面：巩固脱贫攻坚成果，加强返贫致贫监测

2020年底，中央在全面脱贫基础上设立5年过渡期，规定保持现有帮扶政策总体稳定，巩固已有脱贫成果，防止产生规模性返贫。因此，在新冠肺炎疫情和经济下行压力环境下，巩固脱贫成果要在顶层上做好战略部署，协同推进相对贫困治理与乡村振兴进度，让前者成为后者的发力点，进而为持续推进乡村振兴奠定基础。

其一，国家层面要促进收入分配制度转型，继续发挥税收、转移支付、社会保障三大政策的调节作用，让发展成果更多惠及人民，形成橄榄型分配结构。同时，为打好相对贫困治理“持久战”，迫切需要将此前的脱贫经验与政策体系上升为国家意志，建立行之有效的反贫困法律法规以统揽全国的相对贫困治理工作。其二，地方政府及相关职能部门要继续发挥“省负总责，市县抓落实”的工作机制，做到脱贫不脱责任、致富不落一人，同时扩大社会保障范畴，重点关注边缘户生计脆弱性状态，相关政策红利适当向高生计脆弱性人员倾斜[14]。其三，在脱贫状态稳定基础上，基层政府需坚持“横向到边、纵向到底，村不漏户、户不漏人”的原则，深入已脱贫家庭开展后期追踪工作，摸排其他类型家庭的生活现状。建立问题清单及责任清单，将有返贫致贫风险家庭及时纳入相对贫困监测对象，做到重点帮扶、动态管理，稳步提升脱贫质量。

(二)手段层面：建立多维识别标准，提升贫困治理准度

“后扶贫时代”的贫困治理正由物质贫困转向社会排斥和机会匮乏等精神贫困，原有绝对贫困识别标准已不适应新形势下的治理需求，建立与国际接轨但又符合中国实际的多维贫困识别标准是时代所需，更是人民所望。

其一，参考联合国、经合组织、世界银行等国际贫困识别理念，探索具有中国特色和地域差异的相对贫困识别体系，更多考虑“文化贫困”“自我实现”等精神因素，同时兼顾东西部、城乡间的差异。脱贫攻坚以满足最低生活水平为依据，并以“两不愁三保障”作为有益补充。与仅以收入依据作为绝对贫困线标准不同，相对贫困还应考虑致贫诱发因素，建立起“相对贫困线+致贫原因”的多维识别指标体系，打造精细化的政策清单以提升贫困治理的针对性[22]。其二，依托大数据平台的算法优势，精准识别相对贫困人口，建立起贫困群体信息库和数据系统，通过数据技术为乡村振兴“赋能”，推动农业农村现代化高质量发展。科技兴农、智慧扶贫、农业物联网技术助农，是近年来兴起的新型扶贫方式，可以充分发挥大数据统计、演绎、逻辑、计算等功能，对不同地区的贫困状况进行推理演算，科学预测相对贫困治理与乡村振兴的未来进展，为政府部门制定脱贫计划提供数据支持。

(三)机制层面：统筹城乡相对贫困治理，建立常态减贫机制

国家统计局数据显示，2021年我国城镇常住人口为9.14亿，城镇化率达64.72%，但户籍人口城镇化率仅为46.7%。这意味着超18%的城镇常住人口没有城镇户籍，生活居住地与户籍所在地常年分离，无法享受与城镇居民同等水平的社会福利政策。如图1所示，随着常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率的提高，二者的差距也呈扩大趋势，说明未来可能有更多的农民工或农村迁移人员成为“半城镇化人口”。这部分流动人员由于社会保障兜底不足，自身发展能力受限，多从事劳动密集型行业，人均可支配收入较低，极易产生新型贫困问题而成为我国相对贫困治理的一大难题。

其一，摒弃传统城乡“二元”论，促进城乡一体化发展。城乡间的断层发展导致了城乡夹层人员的产生，要进一步将相对贫困治理融入乡村振兴战略当中，持续推进户籍制度改革和社会保障兜底，把农民工群体和新生城镇低收入人口纳入相对贫困治理体系。其二，借助乡村振兴的产业振兴优势，提升经济益贫式增长，促成城乡间生产要素互联互通，实现“以城带农”促发展。其三，建立新型扶贫格局，推动减贫工作常态化。从中央到地方，应将相对贫困问题纳入政府日常行政事务，转变之前超常规扶贫思维为常态化治贫路径。尤其是县级政府作为乡村实践的管理主体，要在乡村建设、城乡规划、生态治理、产业布局等方面形成点面结合、梯度推进的贫困治理格局[23]。

图1 我国常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率变化趋势图(1990—2021) (数据来源：根据《中国人口和就业统计年鉴》自制)

(四)动力层面：转换“输血”扶贫模式，激发内生发展动力

阿马蒂亚·森指出，贫困在本质上是能力的缺乏，提升自我发展能力能有效解决贫困[24]。过去的贫困治理多采用“授人以鱼”式的扶贫方式，摆脱贫困主要靠政府救济、财政补助、社会保障兜底等“输血”模式，容易使一些贫困群众产生依赖感和“等靠要”思想，是一种被动式扶贫。而“后扶贫时代”的精神贫困内生于人的非理性行为造成的自我认知偏差，无法通过物质帮扶得以有效缓解，所以亟须由“输血”转换为“授人以渔”的“造血”式扶贫方式，以此激发贫困群众内生发展动力，实现主动脱贫、自主致富。

一方面，扶贫先扶志，要引导相对贫困人口转变思想，增强脱贫勇气与致富信心。宣传脱贫致富典型人物及事迹，发扬其正面激励作用，树标杆、立标准、学榜样，让相对贫困群众克服自卑心理，增强脱贫积极性。同时，增强人力资本禀赋，发挥人才发展溢出效应，要抓好贫困家庭专业培训与教育扶贫以阻断代际贫困。另一方面，在乡村振兴战略统一推进过程中，增加更多诸如护林员、管护员、巡河员等公益性岗位，形成“公益性岗位+就业帮扶”脱贫链条，吸纳相对贫困人口主动就业、就近就业，实现以工代赈促发展、激活力。

结语

随着我国脱贫攻坚取得全面胜利，“后扶贫时代”的相对贫困问题必定是一个长期治理过程，它不再以收入水平作为衡量贫困的唯一标准，而是更加注重脱贫群体的内在精神富裕。所以，发挥其与乡村振兴的协同共治作用是脱贫地区全面振兴的应然选择，更是实现共同富裕的必由之路。

“后扶贫时代”相对贫困治理与乡村振兴具有衔接一致性，要将解决相对贫困纳入乡村振兴战略中进行统筹安排。鉴于相对贫困的复杂性，应在协同主体上做好实施主体与政策主体的统筹，协同内容上推动相对贫困治理的五个“新型贫困”与乡村振兴的五个“总要求”相衔接，协同机制上要实施纵向协同、横向协同、斜向协同及网络协同模式。而政策选择方面，要从源头、手段、机制、动力四个层面发力，在巩固已有脱贫成果的基础上精准识别相对贫困群体、进行城乡一体化布局、转变传统扶贫模式以提升相对贫困人口发展能力，将相对贫困控制在合理区间，为乡村振兴持续注入动力，最终实现消除相对贫困与乡村全面振兴的双重目标。

注释：

① 乡村振兴“总要求”为：产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕。