我国服务型制造的制度不足与完善方略*

秦柳

（安徽省社会科学院经济研究所，合肥 230051）

2007年，孙林岩等学者最早提出服务型制造。［1］服务型制造是制造与服务融合发展的先进制造模式，也是一种新型产业形态。国外学者和国内一些学者在描述这一产业现象时使用制造业服务化的概念，制造业服务化和服务型制造虽然表述不同，但内涵相同，都是指制造企业由物品提供者向物品-服务包提供者转变。在向服务转变过程中，制造企业的价值追求从“微笑曲线”底部的生产环节向“微笑曲线”两端的服务领域扩散，企业产品价值构成发生变化，更加依赖于服务的功能、质量、效率和网络。由于微笑曲线两端的附加值更高，服务型制造可以提高企业的效益，推动企业向全球产业价值链中高端攀升。［2］服务型制造已经成为世界制造业发展的重要趋势，越来越多的制造企业从提供传统的制造产品向提供融入大量服务要素的产品服务系统转变。加快推进服务型制造发展，对我国制造业的价值链重塑和竞争力提升，以及制造强国建设具有重要意义。

关于服务型制造，学者们已开展了一些研究，主要集中在以下几个方面：一是动因。制造企业采取服务化战略，是为了更好地满足顾客需求［3-6］，塑造竞争优势［7-8］。而新一代信息技术的快速发展，为制造企业向顾客提供全方位服务、个性化服务创造了条件。［9］二是模式。安筱鹏（2012）认为，制造业服务化有四种基本模式：基于产品效能提升的增值服务、基于产品交易便捷化的增值服务、基于产品整合的增值服务、从基于产品的服务到基于需求的服务。［10］方晓波（2016）提出，服务型制造有产品延伸服务、产品功能性服务、整体解决方案和智能增值服务四种发展模式。［11］陈杰、刘国胜、潘康华和王翔宇（2021）根据要素的组成，把服务型制造分为资源服务模式、过程服务模式、产品服务模式、计划与控制服务模式、集成服务模式。［12］三是效应。在经济效应方面，不少学者研究发现服务型制造或制造业服务化具有正面效应［13-18］，也有学者的研究显示服务化与企业绩效存在“U”型、倒“U”型或“马鞍形”曲线关系［19-21］。在生态效应方面，制造业服务化可以降低资源消耗与环境污染［22-25］。四是路径。黄群慧等、简兆权等、程巧莲等、解季非分别从选取潜力行业重点突破、价值链、满足客户需求、产业层面等视角探讨了制造企业服务化的路径。［26-29］纵观目前的研究成果，鲜有文献从制度层面研究服务型制造问题。制度是管束人们行为的一系列规则，具有降低交易成本、提供激励机制、抑制人的机会主义行为、为经济提供服务等功能。从某种意义上说，制度也是一种生产力，服务型制造发展离不开良好的制度环境。本文将系统梳理我国服务型制造的制度演进，分析现有制度的不足，探究如何构建完备的制度框架体系，以期推进服务型制造快速发展。

一、我国服务型制造的制度演进

目前，我国服务型制造的制度供给主要表现为国家和地方制定的一些相关政策，经过“初期导向性政策→正式确立性政策→系统指导性政策”的演进，初步形成了国家—省—市多层级的服务型制造政策体系。

（一）初期导向性政策

我国关于服务型制造的最早政策可追溯到2009年5月12日国务院发布的《装备制造业调整和振兴规划》。该文件提出，支持装备制造骨干企业开展增值服务，逐步实现由生产型制造向服务型制造转变，鼓励有条件的企业延伸扩展研发、设计、信息化服务等业务。此后出台的《工业转型升级规划（2011—2015年）》《“十二五”国家自主创新能力建设规划》《国务院关于加快发展生产性服务业促进产业结构调整升级的指导意见》等文件，都进一步提出由生产型制造向服务型制造转变。这些政策对我国服务型制造发展起到了导向作用。

表1 我国服务型制造的初期导向性政策

（二）正式确立性政策

2015年5月19日，国务院印发《中国制造2025》，不仅把服务型制造作为制造业结构优化调整的方向，而且将“积极发展服务型制造和生产性服务业”作为九大战略任务和重点之一，这标志着我国正式把服务型制造确立为制造强国建设的重要内容。为贯彻落实《中国制造2025》战略部署，江苏省经信委制定了《关于推进服务型制造发展的工作意见》，提出：推动总集成总承包、个性化定制、在线支持服务、全生命周期管理、专业化社会化服务、融资租赁服务等六大重点领域发展，加强服务型制造重点项目培育，开展服务型制造示范企业和重点基地认定，加强示范推广和分类指导，推动人才队伍建设等。

（三）系统指导性政策

2016年7月12日，国家出台《发展服务型制造专项行动指南》。这是我国第一个服务型制造专项文件，不仅明确了服务型制造未来三年发展的主要目标，还提出了设计服务提升行动、制造效能提升行动、客户价值提升行动、服务模式创新行动等四项行动和强化组织保障、加强政策引导、完善平台支撑、开展示范推广、深化国际合作、加快人才培养等六个支撑保障。

图1 《中国制造2025》支持服务型制造发展的相关内容

鉴于《发展服务型制造专项行动指南》的指导期已过，2020年6月30日，工业和信息化部等15部门联合印发《关于进一步促进服务型制造发展的指导意见》，确立了未来五年的发展目标，并提出重点发展工业设计服务、检验检测认证服务、定制化服务、总集成总承包、共享制造、全生命周期管理、供应链管理、节能环保服务、生产性金融服务等九大模式，从提升信息技术应用能力、完善服务规范标准、提升人才素质能力、健全公共服务体系等方面夯实筑牢发展基础。

《发展服务型制造专项行动指南》和《关于进一步促进服务型制造发展的指导意见》发布后，地方政府根据当地发展实际，纷纷制定促进服务型制造发展的政策。19个省（直辖市、自治区）出台了服务型制造专项文件（见表2），其中福建出台了《福建省发展服务型制造实施方案（2017—2020年）》《关于进一步促进服务型制造发展的实施意见》《福建省服务型制造公共服务平台培育和扶持实施细则》《福建省人民政府办公厅关于加快推进主辅分离积极发展服务型制造的若干意见》《福建省加快推进主辅分离积极发展服务型制造资金扶持和奖励实施细则》和《福建省服务型制造示范企业培育和扶持实施细则》6个专项文件，形成较为完善的政策体系。苏州、郑州、福州、大连、嘉兴、东莞、厦门、泉州、扬州、商丘、淮南、成都、绵阳等城市均出台了服务型制造专项文件，长沙编制了《长沙市“十四五”服务型制造发展规划（2021—2025年）》。

表2 省（直辖市、自治区）出台的服务型制造专项文件

（四）现行政策评价

综上可见，我国初步形成了从国家到省、市的服务型制造发展政策体系。甚至有的县也出台了相关政策，比如福建省连江县出台了《连江县关于加快推进制造业主辅分离积极发展服务型制造的实施方案》，上杭县制定了《上杭县服务型制造三年行动计划（2017—2019年）》。这些政策主要呈现出以下特点：一是积极引导。通过明确未来一段时期的服务型制造发展目标、组织开展服务型制造示范、实施“服务型制造万里行”活动等，引导企业从加工制造向服务型制造转变。二是注重激励。通过财政、税收、金融、土地等政策，增强制造企业转型动力，鼓励企业向“微笑曲线”两端延伸服务。比如，国家消除了制造业与服务业在适用优惠政策和能源资源使用上的差别化待遇，制造业企业的服务业务用电、用水、用气等采取与一般工业同价的政策。三是强化保障。通过夯实信息基础设施、加强公共服务平台建设、加快人才培养等，为服务型制造发展提供基础保障。

现行政策推动了我国服务型制造快速发展，越来越多的企业由提供单一产品向提供“产品+服务”转变，新模式新业态不断涌现。比如，西安陕鼓动力股份有限公司以客户需求为导向，在充分发挥能量转换设备优势制造资源基础上，不断发展服务、工程、运营和金融等新业态，为冶金、能源化工等工业和智慧城市领域客户打造基于“1+7”模式的系统解决方案，形成以分布式能源系统解决方案为核心，为用户提供设备、服务、EPC、运营、金融、供应链、智能化等七大增值服务的运营模式，成功从单一产品制造商向系统解决方案提供商转型，实现了向价值链高端的攀升，连续16年位居行业利润第一。

二、我国服务型制造的制度不足

虽然我国服务型制造的制度建设取得一定成效，但存在不足，主要表现在社会认知不足、标准和统计评价制度建设滞后、法规政策体系不健全、要素保障机制不完善，无法满足现实需求，制约着服务型制造高质量发展。

（一）社会认知不足

社会认知是个体行为的社会基础，属于非正式制度范畴，虽然是隐性的，约束力较弱，但更具有持续性。服务型制造是制造和服务两种生产性活动和产业分工形式跨界融合的产物，是产业关系的变革和制造业转型升级的重要方向，但受传统工业发展思维模式影响，不少政府部门和企业尚未建立全面的产业生态系统观念，对服务型制造的战略意义认识不足，存在重制造轻服务、重批量化生产轻个性化定制的现象。由于制造企业服务化转型会改变企业的运行流程、组织架构、业务模式乃至企业发展战略，可能面临企业组织变革风险、财务风险、市场风险等，许多制造企业对服务化转型过程中组织流程变革、资源要素配置变化、新的竞争格局、新的商业模式缺乏信心，即使有转型的想法，也没有转型的行动，在一定程度上造成企业对服务化转型的保守和观望。部分制造企业把服务化简单地理解为安装、维修等技术水平偏低的基本服务，没有从客户需求的新变化和新趋势出发将服务嵌入产品，无法满足日益变化和提高的消费者服务需求，达不到提高企业竞争力的最终目的。甚至有的制造企业存在服务化只是少数龙头企业的转型方向或服务化只是少数行业的发展方向的错误认识，开展服务型制造的积极性、主动性不高。由于社会认知存在偏差，我国未形成自觉、主动、全局性的服务化转型氛围，相当数量的制造企业仍在采用传统生产模式，制造业的整体服务化程度较低。

（二）标准和统计评价制度建设滞后

标准是为了在一定的范围内获得最佳秩序，对重复性事物和概念所做的、并由公认机构批准的统一规定，是共同遵守的准则和依据。标准不仅是企业生存发展的重要技术基础和行业加强管理的重要技术依托，对企业和行业发展具有重要作用，也是政府宏观调控经济的重要技术手段。因国内没有建立专业的服务型制造标准化组织，我国在服务型制造标准制定上严重滞后，还未发布相关的国家标准或行业标准，只有3项已经立项在编制的国家标准，与服务型制造的发展需求不匹配。在服务型制造的统计评价上，上海率先进行了探索，将全市服务型制造的服务领域分为定制服务、系统解决方案、支持服务、信息增值、网络化协同制造、研发设计等六大类，构建了由“服务规模、服务投入、服务贡献、服务能力和服务发展”五大效能指标，“服务收入、服务投入”两个关键指标以及“服务化率”这一综合性、标志性指标等共同组成的服务型制造评价体系。但全国对服务型制造的统计、评价未达成共识，缺少统一的统计口径，没有专门针对服务型制造的统计分类，缺乏统计数据，制约着服务型制造的科学量化评估和规范化发展。为推动制造业由生产型制造向服务型制造转变，我国已开展了三批服务型制造示范遴选，其中第一批确定了30个示范企业、60个示范项目和30个示范平台，第二批确定了33个示范企业、50个示范项目、31个示范平台和6个示范城市，第三批确定了88个示范企业、56个示范平台、25个共享制造示范项目和9个示范城市。在我国服务型制造示范的遴选过程中，企业普遍对评价指标体系中的一些项目如何界定、业务范围如何统计、统计标准如何确定等存在疑问。这主要归因于遴选指标体系在设置过程中未对具体指标如何统计予以详细说明，既影响评价结果，也导致企业对服务型制造的理解不充分、不全面。

（三）法规政策体系不健全

制造企业有的服务业务开展需要法律保障，但相关法律法规的制定没有及时跟进。比如，在信息增值服务中，数据所有权、使用权、隐私权等相关法规亟待完善；在智能服务中，与之发展相适应的法律法规不健全。在政策方面，国家虽然出台了《发展服务型制造专项行动指南》和《关于进一步促进服务型制造发展的指导意见》等文件，但总体上以引导、指导为主，政策的深度和力度不够，针对性和含金量不高，实质性的政策措施较少。［30］比如，缺乏专项扶持资金或产业引导基金，来平抑服务化转型风险，助推制造企业向服务化转型。问卷调查显示，98.8%的制造企业期待国家设立服务型制造专项资金，68.3%的制造企业期待在“人才培训”方面得到支持，52.4%的制造企业期待在“数字基础设施”方面得到支持，43.9%的制造企业期待在“融资便利化”方面得到支持。有些领域服务业开放程度不高或进入门槛偏高，制造企业开展服务业务存在障碍。［31］比如，制造企业开展智能服务存在准入限制，为用户提供整体解决方案受到资质门槛的制约。从地方政策看，一些省份从未出台过服务型制造的系统指导性文件，有的省份即使有系统指导性文件，也是根据2016年7月的《发展服务型制造专项行动指南》制定的，指导期已过。《关于进一步促进服务型制造发展的指导意见》明确要求：各地要制定本地区工作方案，推动工作落实。但《关于进一步促进服务型制造发展的指导意见》发布后，只有福建、辽宁、四川、江苏、山东、湖北、江西等少数省份结合当地实际，出台了服务型制造专项政策。

（四）要素保障机制不完善

在技术方面，服务型制造是基于企业核心产品和核心业务的服务创新，必须以较强的创新能力作为支撑，而我国大多数制造企业的技术水平不高，特别是缺乏核心技术，成为企业向服务化转型的最大制约。信息化是服务型制造的必要手段，信息增值、产品全周期管理、供应链管理等服务型制造模式的发展都依赖信息网络的搭建。目前我国中西部地区的信息基础设施建设较为滞后，限制了服务型制造发展。［32］企业的信息化基础差也制约着服务型制造发展，比如在供应链管理中，上下游制造企业之间的信息化发展水平参差不齐，严重制约企业间协同发展的步伐，降低制造生产效率，增加供应链内企业成员的综合成本。

在资金方面，制造企业向服务化转型需要大量资金，短期投入较大，但服务型制造的产出不易被评估，在我国金融机构偏好实物抵押的环境下，金融机构采取应收账款或无形资产质押、合同抵押等融资方式的意愿不强，制造企业获得银行中长期贷款相对困难，无力投入。比如，制造企业开展总集成总承包业务需要在研发设计、产品架构、平台系统搭建等方面投入高额资金，在项目融资上面临较大困难。

在人才方面，由于我国现有的教育体系是面向制造业或服务业的专业人才，人才培养模式和课程设计与服务型制造发展需求存在脱节，在制造企业的服务化转型中，缺少既懂制造又懂服务的复合型人才。相关调查研究显示，75%以上的服务外包企业难以引进中高端人才，尤其缺乏具有学术背景、较高外语水平、丰富实践经验和项目管理能力的高端专业技术人才，导致我国服务外包企业提供系统咨询服务、整体解决方案等的能力不足，承接离岸业务的范围有很多局限。

三、完善我国服务型制造制度的方略

我国应坚持问题导向，重视非正式制度作用，加快建立标准和统计评价制度，建立健全法规政策体系，构建完善的技术、资金和人才等要素保障机制，形成以社会认知和企业价值观为先导、标准和统计评价制度为基础、法规政策体系为核心、要素保障机制为支撑的制度框架。

（一）重视非正式制度作用

社会认知、企业价值观等非正式制度是服务型制造发展的“土壤”。要重视宣传舆论引导，提高全社会对服务型制造的认知。加强服务型制造的宣传推广，在主流媒体和网站上设立宣传专栏，宣传报道典型企业的经验和做法，营造良好的制造业服务转型氛围。定期举办服务型制造大会，参会人员包括政府主管部门、制造企业、专家学者，交流发展经验，共同探讨解决服务型制造发展中的问题，不断提升服务型制造意识和水平。地方要树立制造与服务融合的发展观，把服务型制造作为产业结构优化升级的重要方向，及时借鉴和推广试点示范企业、项目、平台和城市的先进经验，引导更多的企业尤其是中小企业摈弃旧的仅仅生产产品的理念，加快向“制造+服务”转型。

企业价值观是企业及其员工的行为准则和价值标准，具有导向功能、凝聚功能、规范功能和激励功能。在需求升级与激烈市场竞争的双重推动下，服务型制造成为制造企业发展的重要方向，有利于企业更迅捷地了解客户需求，提高组织运行效率，加快技术和产品的迭代升级，以适应技术的快速发展和越来越短的创新周期。我国制造企业要顺势而为，将服务至上作为企业价值观，对企业的发展战略、组织架构、运营模式、业务流程、管理模式进行调整和重构，加快由提供单一产品向提供产品-服务包转变。企业要科学认识服务型制造的发展规律，根据自身核心能力、产品和客户特点，选择适宜的服务化模式，比如服装、家具等企业为客户提供个性化产品定制服务，装备企业为客户提供从产品诞生到消亡的产品生命周期全过程的服务［33］。随着数字、人工智能等新一代技术的发展，居民消费不断升级和拓展［34］，企业要认识到制造企业服务化是一个不断高级化的发展过程，基于消费需求变化，适时推动服务业态创新和模式创新，增强企业竞争力。

（二）加快建立标准和统计评价制度

加强服务型制造标准建设，建立包括基础通用标准、共性技术标准、管理标准、业务标准、应用标准在内的标准体系。［35］其中，基础通用标准是具有基础性、通用性及总体性等特点的标准，包括服务型制造的总体要求、名词术语、数据资源等方面的标准。共性技术标准是针对支撑服务型制造的技术设立的相应标准，主要包括先进制造技术标准、新信息技术标准、新一代人工智能技术标准和先进管理技术标准。管理标准是企业在开展服务型制造过程中需要遵循的管理规范，包括安全管理标准、供应链管理标准、项目管理标准、信息管理标准、统计管理标准。业务标准是针对服务型制造所提供产品服务系统的实现过程，以及所涉及的业务模式与流程的规范，包括产品服务系统设计标准、产品服务系统实现标准、产品服务系统交付与运维标准、产品服务系统回收与升级标准。应用标准是面向不同行业实际情况和具体需求的标准，比如通用设备制造业的共享制造标准、检验检测认证服务标准，家具制造业的产品试验方法标准。鼓励服务型制造企业参与相关标准的制定，提升所制定标准的适用性和科学性。积极参与服务型制造国际标准体系制定，推动服务标准的国际互认。参考上海做法，研究建立全国统一、边界清晰、指标明确的服务型制造统计方法和评价指标体系。完善我国服务型制造示范遴选指标评价体系，对企业服务的投入、服务的收入、服务型制造类型等关键指标的统计范围、标准、形式予以更加详细的说明，将个别指标纳入企业的日常业务统计范畴，提高遴选的准确性，同时也促进企业统计规范化和更深刻地认识服务型制造。

（三）建立健全法规政策体系

统筹服务型制造立法需求，加快制定相关法律法规。出台《个人信息保护法》，为制造企业开展信息增值服务提供基础保障。全面推进智能服务法治化进程，优先推进关键信息基础设施、工业电子商务、数据资源管理、网络安全、密码等重点领域立法，建立先进适用、系统完整、接轨国际的智能服务法规体系。政府为制造企业向服务化转型提供政策支持，是欧美发达国家的通行做法。要加强规划引领，研究组织编制我国服务型制造发展规划，明确服务型制造发展路线图，包括总体要求、重点任务和具体措施等。完善有利于服务型制造发展的财税、金融、创新、人才等惠企政策，充分激发市场主体活力。国家设立服务型制造发展专项资金，重点引导制造企业向服务型制造转变，支持共性技术平台、综合服务平台和专业服务平台建设等。鼓励和支持通过企业并购的方式，既可以是制造企业并购相关服务企业，也可以是服务企业并购制造企业，实现制造与服务的融合，加快服务型制造发展。破除市场壁垒，放宽制造企业拓展服务业务的准入门槛。比如，放宽智能服务准入限制，逐步消除新技术、新业务进入传统领域的壁垒，为智能服务突破资源边界和运营边界提供支持。《关于进一步促进服务型制造发展的指导意见》发布后未跟进出台服务型制造专项文件的省份，要结合自身特色优势，加快制定具体专项政策，明晰未来一段时期服务型制造发展的目标、主要模式等。各地要出台服务型制造发展实施细则，提出配套支持政策，将国家政策落实落细落地。

（四）构建完善的要素保障机制

首先，创新科技研发机制，夯实服务型制造的技术支撑。加强共性技术研发体系建设，推进产学研协同攻关，攻克一批适应服务型制造发展的关键技术。完善知识产权保护制度，优化政策支持，鼓励企业自主创新，不断提升科技创新能力。加快我国尤其是中西部地区的5G、大数据中心、人工智能、工业互联网等新型基础设施建设，推进数字技术、智能技术在制造企业的应用，赋能制造企业服务化转型。

其次，创新投融资机制，夯实服务型制造的资金支持。鼓励政策性金融机构、商业银行加大对中小制造企业的支持力度，缓解企业服务化转型的资金压力。引导银行等金融机构进行产品创新，为制造企业提供供应链金融、项目融资担保等服务。［36］持续推动企业在手订单的质押、担保，大力推进专利、商标等知识产权及仓单、应收账款等动产质押贷款业务发展。支持具备条件的企业挂牌上市，通过发行企业债券、可转换债券等方式募集资金。鼓励风险投资、私募基金、天使投资等投资机构加大对服务型制造企业的投资。

最后，创新人才培养引进使用机制，夯实服务型制造的人才之基。调整高等院校学科设计，支持高校开设服务型制造相关专业和课程。依托行业协会等中介机构，通过岗位培训、技能提升训练、岗前培训、定制培训等多种形式，加大服务型制造人才的培养力度。鼓励制造企业与科研单位、高校建立服务型制造研究工作站、实训基地，多层次建设人才队伍。完善国际人才引进政策，建立多种人才合作和交流机制，加大高层次服务型制造人才引进力度。完善人才激励机制，采用技术参股、期权期股、利润分成、专家津贴、一次性奖励等多种方式，用好人才。