“放管服”背景下我国高校二级管理体制改革研究*

刘娅娅，吴价宝

（江苏海洋大学，江苏 连云港 222005）

2014年5月，习近平总书记指出，全国高等院校要加快构建充满活力、有利于学校科学发展的体制机制。2015年5月12日，国务院首次提出了“放管服”的改革概念，这标志着中国政府转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式的重大决心。为贯彻落实国家“放管服”的改革精神，2017年4月，教育部与中央编办、发展改革委、财政部、人力资源社会保障部联合发布《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》（以下简称《意见》），为推进高等教育内涵式发展以及二级管理体制改革指明了方向。

1 二级管理体制改革是高等教育发展的必然趋势

根据高等教育毛入学率，美国教育学者马丁·特罗将高等教育的发展分成精英化、大众化和普及化三个阶段，对应的高等教育毛入学率依次是小于15%、15%～50%、大于50%。随着我国经济社会的快速发展，我国的高等教育事业也取得了举世瞩目的成就。我国的高等教育毛入学率2000年仅为12.5%，处于精英型教育阶段；2002年已达15%，进入大众化教育阶段；2019年已升至51.6%，转入普及化教育阶段。不到20年的时间里，我国的高等教育成功地实现了从精英化到普及化的历史性跨越。

为了“构建更加多元的高等教育体系”必须深入推进高等教育领域“放管服”改革，进一步落实和扩大高校办学自主权，充分激发高校自身办学活力和创造力，使其培养出各具特色的人才，更好地为国家和民族服务。高等教育毛入学率提高到60%，意味着我国高等教育的办学规模将持续扩大，这将给更多的高校带来发展契机，同时也使我国现代大学的治理水平面临着更大挑战。只有构建与时俱进的现代大学治理体系，不断优化大学内部治理结构，走内涵式发展道路，才能实现分类建设一流大学和一流学科，发展高水平研究型大学的战略目标，同时也是推进国家治理能力现代化的必然要求。

二级学院是高校最基本的办学主体，更是人才培养、科学研究、社会服务、文化传承与创新四大功能的实施主体。因此，推进高等教育领域“放管服”改革，实际上是高校将行政管理权下放至二级学院，拓展二级学院的自主办学空间，激发其内生动力，充分调动广大师生的积极性和创造性，助推高校健康可持续发展[1]。从当前高等教育事业发展的速度和规模来看，集中统一的管理模式很难再激发出二级学院的发展活力。深入推进高校校院二级管理体制改革，是新时代高校发展的必然选择。

2 高校二级管理体制改革面临的主要问题

为使高校资源配置更加优化，从20世纪90年代末开始，我国高校开启“大合并”模式，导致原有高校的办学规模迅速扩大，原来的系部升级为二级学院。高校的管理者也开始意识到传统的科层级管理模式已不能适应当前的发展形势。21世纪初，很多高校开始积极构建更加合理的内部管理体系，试图提升高校的管理效率和激发高校的发展潜能，如内部机构的大部制改革、将部分行政权力下放至二级学院等，这些是我国高校二级管理体制改革的初期阶段，直到2015年“放管服”改革理念的提出，以及2017年《意见》的发布，高等教育管理体制改革才有了明确的方向，越来越多的高校开始全面进行内部治理体系的深化改革，校院二级管理体制改革也进入了白热化阶段。事实证明，只有校院二级管理体制才能适应现代大学制度，它明显地提升了高校的整体发展活力，很多高校成功地成为硕士点、博士点授予单位，更有不少高校抓住了发展机遇由原来的“学院”成功更名为“大学”，全国高校的综合实力格局发生了较大的变化。然而，随着办学层次攀升以及招生规模扩容，当前很多高校的院校二级管理体制也暴露出一些亟待解决的问题。

2.1 校院两级权责划分不够明晰

当前一些高校领导思想还不够解放，在二级管理体制改革方面缺乏整体性、战略性的规划，下放权力存在步伐过小、事项过少、力度过小等问题，“简政放权”得不到有效的落实，更多地只是事权的下放。虽然不少高校已经将职称评聘、人才引进、学科建设、经费使用等核心事项的行政权力下放至二级学院，但在实际权力的行使过程中，学校层面还是干预过多，审批程序繁多，很多事项的最终审批权、决定权仍在学校，二级学院领导真正能决定的事项很少，甚至会陷入“寸步难行”的困境，工作效率偏低。权力和责任本应是对应统一的，二级学院承担着高校立德树人的根本使命、人才培养的首要职能，但表面放权一方面会严重挫伤二级学院的积极性和主动性，另一方面也会滋生二级学院领导“等、靠、要”的“懒政”念头，逐渐削弱二级学院办学主体意识，不利于高校的可持续健康发展。

2.2 校院两级管理制度不够完善

任何成功的改革都必须要有完善的制度做保障。从学校层面来看，有些高校领导的管理理念比较陈旧和僵化，在二级管理改革过程中总对某个事项逐步放权，但由于学校未能做到合理完整的顶层设计，未能明确学校和二级学院各自的权责界限，因此导致“简政放权”的改革只停留在表面，行政权力还是掌握在学校层面[2]。部分高校在二级管理改革中缺乏完善的监督机制，导致二级学院领导在实际管理中出现严重违规、违纪现象，对学校声誉造成严重影响。从二级学院的层面来看，早已习惯上传下达的工作方式，因此，内部自我治理能力较弱，二级管理体制改革实际上对学院的行政管理人员提出了更高的要求，一些学院的行政管理人员在制订学院规章制度时往往是对学校规章制度简单地照抄照搬，不能做到结合学院自身的办学特点，这样的规章制度对学院的发展很难起到助推作用。另外，部分高校或学院制度在制定过程中缺乏广大教职工和学生的参与，更多地只是站在管理者角度去思考问题，不能反映广大师生的心声，也不能调动广大师生的积极性，自然不能释放学院的发展活力。

2.3 学术权力与行政权力比例失衡

去行政化是近年来高等教育领域深化改革的一个重要方面，并已取得显著成效。大学作为学术共同体，它的核心是学术。美国著名诺贝尔奖获得者拉比教授曾经说过，教授就是大学。因此，教授才是大学精神的体现者和继承者。现在的高校都成立了校级、院级的教授委员会、学术委员会等学术机构，负责学科建设和学术管理等重要事项的审议，充分体现了教授治学的理念。然而，很多高校的教授委员会成员本身正是二级学院院长，二级学院的教授委员会主任也正是院长本人，这就会导致在实际的学术管理中，一些学术事项的审议结果往往带有浓厚的行政色彩，普通教授在学术事项的审议中缺乏应有的话语权，“教授治学”陷入困境。导致这种困境的根本原因在于当前高校领导干部的选拔制度存在一些问题，很多高校在选拔二级学院院长时对学术能力的重视程度远大于管理能力。

2.4 院校两级内部机构设置不合理

在“双一流”建设的背景下，为推进高校内部治理现代化，各大高校近年来纷纷都进行了大部制改革，这对二级管理改革起到了积极的推进作用。本着优化、协同、高效的原则，很多高校根据内部管理机构横向职能的不同，对内部管理机构进行了调整，却忽视了内部管理机构的纵向职能。通过大部制改革，高校内部管理机构的数量有了明显的减少，相应领导职数也应随之减少，但实际上部分高校内部管理机构的领导岗位数并没有明显变化，如K大学，内部管理机构比之前减少了8个，但内部管理机构领导职数却没有变化，有的部门一共只有三到四人，其中处长一人，副处长一人，这种“将多兵少”的部门增加了管理协调成本，不利于高校的资源优化配置。领导岗位设置比例过大，也是近年来高校巡视组发现的普遍性问题。随着二级管理的不断深入，二级学院承担的事务越来越多，理论上应该要不断充实二级学院的管理队伍，实际上很多高校二级学院的管理岗位数并没有发生变化，管理人员的工作压力越来越大，不利于二级管理的优化服务。

3 构建“放管服”式二级管理体系的对策与建议

结合当今高校二级管理改革的成功经验以及存在的问题，本研究认为可以借鉴政府部门“放管服”改革的一些成功经验，来构建高校“放管服”式二级管理体系。自从《意见》发布以来，不少高校相继出台了自己的校院两级管理体制改革实施方案，其中复旦大学于2018年9月制定的《整体推进校院两级管理体制改革实施方案（试行）》中明确提出以目标管理为导向，以权责匹配、管理重心下移的“放管服”式二级管理体制改革的思路[3]。

3.1 将简政放权落到实处

简政放权，对于高校来说，即为了适应当今社会对人才需求的多元化趋势，必须将办学的自主权下放至二级学院，凸显二级学院的办学特色，激活二级学院的办学活力。

3.1.1 要凸显党委在二级管理改革中的核心地位

当今高校实行党委领导下的校长负责制，必须加强党对高校工作的全面领导，确保高校办学的正确方向，因为高校的一举一动都直接关系到培养什么人、怎样培养人、为谁培养人的根本问题。

3.1.2 进一步优化内部机构设置

当前高校内部机构在设置上还存在着很多不合理之处，需要进一步厘清内部机构的横向、纵向职能，优化内部机构设置，避免多头管理，从而提高职能部门的办事效率，可将多出的管理人员补充到二级学院的管理队伍中去，切实提升二级学院的管理水平。

3.1.3 推行校院两级权力责任清单制度

很多高校在二级管理改革中均采用摸着石头过河的方式，改革步伐迈得过慢，权力下放不到位，往往会使学校错过良好的发展机遇。为了尽快提升高校的综合竞争实力，校级领导应在充分调研的前提下，对学校的长远发展做好战略性谋划，落实好校院两级权力责任清单制度，明确院系在学校治理中的定位以及在人才培养、学科建设、科学研究、文化传承与创新等各项职能中应承担的职责，尽量避免管理中推诿扯皮现象，提高二级学院的办学积极性，将简政放权落实落细[4]。如华中师范大学早在2013年6月制定的校院两级管理体制实施办法中对学校和学院负责的事项就作了非常细致地划分。

3.2 坚持放权与管理相结合

放管结合即对权力要该放的放，该管的管。正如李克强总理强调，“放”是放活，而不是放任；“管”要管好，而不是管死。

3.2.1 “放”

“放”指的是学校层面要将权力重心下移至二级学院，给二级学院充分的财权、人权和事权，具体涉及到战略发展规划、内部机构设置、教学管理、学科科研、师资队伍建设、党建与思想政治工作、学生管理、干部工作、对外合作与交流、公共资源管理工作、资产管理等方面，学校可以通过制定权力责任清单，明确二级学院的自主权，简化各类事项的审批程序，全面释放二级学院的办学活力[5]。

3.2.2 “管”

“管”指的是高校要不断地优化监管职能，建立健全对二级学院的宏观调控和引领机制。随着二级管理改革的不断深入，二级学院拥有越来越多的党政权力和学术权力，为了保证权力能阳光、健康运行，必须将“权力关进制度的笼子里”。一方面学校要监督和指导二级学院建好制度的“笼子”。各学院要建立健全各项规章管理制度，如“三重一大”集体决策制度、党政联席会议制度、学术委员会制度、教职工代表大会制度、信息公开制度等，保障决策的科学性。以学校发展大方向为前提，各学院要充分发扬民主，对广大师生开展广泛调研，结合本院的办学特色，制定出一套完善的规章管理制度，这对学院的高质量发展至关重要；另一方面学校要建立长效监督制约机制。学校要构建事中事后监管体系，充分利用互联网技术，加强审计和纪律监督部门的协同管理，通过信用机制、抽查、督导、巡视等方式对学院的自主办学进行常态化过程监管，营造出风清气正的办学氛围。

3.3 多措并举优化服务质量

优化服务指的是高校行政管理部门要提供高效优质服务，为广大师生营造便利环境。如江苏海洋大学财务处在近几年的工作中不仅转变了管理理念，更是利用现代信息技术不断创新报销方式，优化报销流程，受到了全校教职工的一致好评。

3.1.1 增强服务意识，做好角色转变

随着高校二级管理的深入推进，行政人员原有的管理理念已经无法满足当今高校的发展需求。服务态度决定服务质量，高校可以通过开展培训、开展评比、树立典型、建立投诉机制等多种方式强化管理人员与时俱进的服务意识，明确管理人员的职责，他们不仅是高校的管理者，更是学校的服务者，只有彻底摆脱形式主义和官僚主义，以人为本，才能做到诚心诚意为广大师生服务。

3.2.2 培养创新意识，优化服务流程

随着高等教育体制的不断变革，高校行政管理人员的工作愈加繁重，早已不再是发通知、收材料、打电话这么简单。创新意识直接决定着服务水平，由于受管理队伍整体学历、职称、待遇等客观因素的影响，目前高校行政管理队伍的整体创新意识不强，大多数的管理人员对待自己的工作只求顺利完成即可。培养行政管理人员的创新意识是推进高校内部治理现代化的必然要求。一是高校可以通过宣传或讲座的形式，帮助行政管理人员认识到其工作本身的重要性以及创新能力的重要性；二是高校可以经常举办管理人员经验交流会，来分享工作中点滴创新带来的成就感；三是可以定期开展“互联网+管理”专题培训，用先进的办公软件和互联网技术不断地改进和创新管理人员的日常工作，提升创新意识带来的幸福感。

3.3.3 加强队伍的专业化职业化建设

高校行政管理队伍的人员构成比较复杂，相比专任教师而言，他们进校的门槛相对较低，有的是以引进博士家属、职工子弟、职工亲属等身份进校的，很多管理人员专业背景与高等教育毫无关联，因此高校行政管理队伍整体专业素质不高。当今大多高校只重视师资队伍的建设却忽视了行政管理队伍的专业化、职业化建设，不仅影响了高校整体内部治理水平的提升，甚至阻碍了高校管理的科学化、现代化进程。岗位培训是加强行政管理队伍专业化建设的最有效路径。如江苏海洋大学从2019年10月开始对全校的党政办公室主任开展了有关网络信息安全、公文写作、新闻写作等系列主题培训，收效甚佳。高校应该加大经费投入，制定有针对性、系统性的培训计划，以丰富的培训形式对管理人员开展校内或校外培训，迅速提升管理人员专业化技能。高校还可以建立岗位流动机制，将合适的人安排到最合适的岗位，充分激发管理人员创造活力，消除职业倦怠感，这也是提升行政管理队伍专业化的有效路径之一。另外，高校还应建立一套完善的规章制度来加强行政管理队伍的职业化建设，如提升管理人员的准入标准来改变当前鱼龙混杂的人员构成；制定合理的薪酬制度以及绩效考核、奖励和晋升机制来提升管理人员工作积极性。

4 结束语

国家在2035年远景目标中明确提出：深化教育改革，提高高等教育质量，分类建设一流大学和一流学科。在此背景下，高等教育领域的竞争将会日趋激烈，高校只有切实推进二级管理体制，建立“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”的新型高校管理模式，赋予二级学院更多的办学自主权，鼓励管理方式的多样化，充分发挥出二级学院自身的特色和优势，才能助推高等教育事业的高质量发展。