全民健身政策的执行困境及纾解

潘 怡，曹胡丹，刘 钞，张艳娥，汤 映，姚绩伟

新中国成立70余年来，党和政府高度重视全民健身工作及人民健康问题。习近平总书记在十九大报告中提出：广泛开展全民健身运动，加快推进体育强国建设。这是新时代中国体育事业的使命与担当[1]。全民健身作为我国综合性体育事业的重要组成部分，始终扮演着提升人民身体素质、促进经济建设与社会发展、推动我国从体育大国向体育强国迈进的关键角色。近年来，各级政府认真贯彻全民健身计划，不断满足人民群众日益增长的健身需求，其中所取得的骄人成就与缺陷存在可谓瑕瑜互见。全民健身政策执行的合理性和可行性是全民健身政策预期效果得以转化为实际效果的关键枢纽。而全民健身政策目标转化为政策效果，关键在于政策执行。纵观国内体育公共政策执行的现实状况，学者借助史密斯模型，对体育公共服务政策[2]、学校体育政策[3]、足球政策[4]等执行开展了广泛研究分析。如若借助较为成熟的公共政策分析工具可以扩宽全民健身政策执行的研究视野，从客观层面来看，我国全民健身政策执行研究整体性与全面性仍然还有待进一步提升。基于此，笔者运用史密斯政策模型分析我国全民健身政策实施的现实状况，厘清其阻滞因素，进而为全民健身政策执行提供优化策略。

1 史密斯政策执行框架模型解析

1.1 史密斯政策执行过程模型

史密斯政策执行模型是国际公共政策执行过程分析的经典模型之一，由西方政策学者史密斯(T.B.Smith)创建。其认为影响政策执行过程最为重要的四种因素为：(1)理想政策(The ideal policy)：即“政策的合理性、可行性、明确性”，是政策执行的前提保证；(2)执行机构(The implamentation agencey)：即“政策执行的主体”包含了政策执行机构的组织建设、执行人员的执行能力及水平等；(3)目标群体(Target group)：即“政策执行的直接对象群体”，该群体对政策执行的认可度和接受度能直接反馈政策的执行效果；(4)社会环境(environmental factors)：即“影响政策执行的外部因素”，如政治、经济、社会、文化等。由于在政策执行过程中存在不可抗拒因素，往往导致理想化政策、执行机构、目标群体三个因素出现“紧张”情况，难以达到政策制定的预期效果，因此，需要通过“处理”“建制”以及“反馈”的机制，形成一个相互循环的内部政策执行系统来实现政策执行内部协调状态。该模型主要解决政策执行过程中四种因素之间的互动状态，彼此消除紧张与机制创建，最终反馈于公共政策的制定和执行。全民健身政策属于公共政策主要类型之一。该政策的贯彻落实过程与公共政策贯彻落实过程一脉相承，亦会受到史密斯政策执行模型的理想政策、执行机构、目标群体以及社会环境的制约。

1.2 全民健身政策执行过程模型

公共政策学家格雷汉姆·艾利森(Graham T.Allison)曾提出：公共政策在其目标实现的过程中，方案制定及颁布只占目标达成的10%，其执行过程则占据政策目标实现的90%[5]。全民健身政策这一公共政策的执行旨在促进全民健身事业朝更高水平发展，更好满足人民群众的健身和健康需求，最终为实现人民身体强健和新时代体育强国建设提供保障。当前，全民健身政策已经进入全面执行阶段。本研究依托史密斯政策这一国际公共政策执行分析的经典模型，构建了全民健身政策执行模型，如图1所示。

图1 全民健身政策执行框架模型

(1)理想政策：全民健身政策从政策效力级别上属于国务院制定和发布的规范性文件，是全国性的体育政策。理想化的全民健身政策是为了增强人民群众体魄，解决广大基层群众的健身需求。各级政府需要依据国务院颁布的全民健身计划，制定符合本地区实际发展需要且具有可行性的全民健身政策。(2)执行机构：全民健身政策的制定与具体执行遵守从上而下的层级关系，执行过程中涉及各省份、直辖市、自治区体育部门及非政府性社会体育团体组织。由于全民健身政策问题的繁杂性，其有效执行需要考验各执行机构的重视程度和各部门组织建设和协同配合，同时考验着政策执行人员的执行能力及执行水平。(3)目标群体：全民健身政策的目标群体是全国人民，以青少年和儿童为重点。目标群体对全民健身政策的认可度、接受度及服从度直接影响政策执行的效果，并在一定程度上反馈出政策的实施过程。(4)社会环境：全民健身政策执行的环境因素包含政治因素、经济因素、社会因素及文化因素。其有效执行会受到这些因素变量的影响。该模型四大因素部分内部关系的紧张或者配合不当，会直接影响全民健身政策执行的效率，最终导致政策执行目标难以实现。

2 全民健身政策执行的现实困境

2.1 理想政策：顶层设计与法治建设的结构失衡

理想化政策的范畴包括可行性、合法性、不确定性、收益、绩效、风险等。这些范畴是全民健身政策执行的首要前提。然而，基层政府在制定和执行全民健身政策过程中会出现偏差。如《全民健身计划2016—2020》文件指出：社区要严格落实按室外人均用地不低于0.3平方米标准配建全民健身设施的要求。然而基层政府支持全民健身政策的制度工具模糊，导致在执行时出现偏差，使得体育场地利用率较低。通过调研多个社区发现体育用地情况并未达到“室外人均用地不低于0.3平方米的标准”。不仅如此，部分老旧社区把健身场地变停车场现象屡见不鲜，导致社区居民健身路径“缺胳膊少腿”。大部分社区未落实同时设计社区体育设施、同时施工、同时使用的“三同”政策，导致社区体育设施供需矛盾显现[6]。其次，部分地区全民健身政策内容理论化色彩浓重，法制性建设和可操作性不足，导致地方政府在落实全民健身政策工作中存在不主动、不及时、不全面、政策解读引导不到位等问题，损害了全民健身政策执行的公信力和效益性。部分地区全民健身政策内容上立法保护与责权关系还未明晰[7]，对违反全民健身政策的责任主体及其应负的法律责任还未明确落实到个人，地方政府政策立法照搬现象突出，政策内容倡导号召性指向明显。

一方面，全民健身政策在经济发达和体育公共服务设施较为完善的地区执行效果好于经济发展落后且思想相对保守的地区。由于经济欠发达地区政府长期受到经济条件制约，在全民健身政策执行过程中容易出现“本本主义”。政策制定和落实上更多的是参照上级政府所颁布的文件，导致政策本身价值理性和创新性失范。此外，部分地区政策文本供给及时性缺失，导致公文上下传递现象严重，进而加大了全民健身政策执行不平衡的矛盾。另一方面，全民健身政策在执行过程中需要国家法律法规制度的保障。但基层政府在制定和执行全民健身政策过程中受到传统观念的束缚，长期弱化体育行政职能，未能建立健全全民健身监督评价制度，致使全民健身政策非法制性因素存在。如《全民健身计划2016—2020》文件指出：加快推动地方全民健身立法，建立健全全民健身执法机制和执法体系。然而，基层政府在现实执行过程中，由于全民健身引发的居民安全纠纷以及用地矛盾时有发生，导致居民切身利益受损，使人民群众对全民健身政策价值理性追求出现偏差。地方政府全民健身政策执法机制体系建立难度较大，导致全民健身政策可持续执行遭到约束。

2.2 执行机构：执行人员与内部监督的双重缺位

全民健身政策的实施，需要相关政府部门、社会团体、群众组织以及各级执行机构按照国家层面所颁布的全民健身政策的具体要求协同执行，形成省、市、县(区)三级科学健身指导，及时推进政策地方化进程。在全民健身政策的上传下达过程中，由于执行机构内部监督与执行人员的双重缺位，将无形压力聚焦在基层政府，致使全民健身政策执行的效率降低。

当前，地方政府机构人员在政策执行过程中执行动力不足，导致政策执行机制不畅，最终削弱了全民健身政策的整体执行能力。有的地方政府部门在执行全民健身政策过程中未能设立专门的执行队伍或给执行人员不断增加新的工作任务，导致执行人员推诿扯皮现象经常发生，久而久之其工作积极主动性丧失，行动能力大幅度降低。如广东佛山高明区文广体旅局仍长期面临人手不足、工作量大等问题，导致该区部分学校配备的文体活动场所职责划分不明晰，学校场馆设施长期不对外开放，政府部门也未能及时对学校落实全民健身计划进行有效监督[8]。此外，全民健身政策执行过程通常需要基层工作人员贯穿始终，然而部分工作人员对政策的内容存在模糊认识以及自身服务意识较弱，执行能力不足导致完善的执行计划及监督反馈体系缺失。地方政府确立当地全民健身政策后，执行人员对政策的执行力度不够，从而造成政策执行遭遇梗阻。例如，重庆市铜梁县颁布《“健康铜梁”体育行动计划》之后，仍然存在落实滞后、政策宣传不到位、组织实施缺乏常态化和长效性、老旧健身设施得不到维修更换、全民健身缺乏长期科学指导等问题[7]。部分乡镇、街道仍然出现对全民健身政策重视程度不够，导致乡镇面临体育健身公共服务提供不足、新建小区未留健身用地、基础设施不足、社区健身场地狭小等系列问题。基层政府执行机构人员对全民健身政策的认知程度和重视程度以及整体行动力还亟待加强。政策执行机构监督机制缺失，对政策执行机构人员的检查力度不够，导致全民健身目标无法稳步推进。

2.3 目标群体：政策初心与人民满意的靶向偏离

全民健身政策制定的初心是为了服务和解决广大基层人民群众的健身需求。基层人民群众是全民健身政策的目标群体和直接受众。如果政策执行过程中人民群众享受不到全民健身政策带来的切实收益，其政策便失去现实意义。美国社会学家米尔斯曾言：政策制定得再好，如果人们不理解，那么一切都是白费功夫[4]。全民健身政策的目标群体包含全体公民，其中儿童和青少年为重点对象。但在全民健身道路上，青少年在沉睡、中年人在觉醒、老年人在奋起。目标群体对全民健身政策的满意程度，是制约全民健身政策执行过程中所考虑的重要因素。如果目标群体对政策认识存在偏差，对政府部门执行的满意度低，必然导致政策实施遭遇梗阻。

长期以来，学校教师对全民健身政策的认知存在偏差，思想较为陈旧，甚至对政策执行持以怀疑态度。在应试教育环境下，青少年面临中考和高考巨大教育压力，文化课学习占据其大部分时间，体育课程成绩在文化课程成绩面前就显得微乎其微，致使学校出于升学率等利益考量，对青少年群体投身于体育锻炼的机会止于摇篮，使得全民健身政策执行成为“面子工程”[8]。另外，全民健身政策执行的目标群体总体参与度较低，具体缘由包含了以下方面：一是基层群众政治参与意识较低，在全民健身政策制定过程和执行过程中没有足够的话语权，导致地方全民健身政策制定民主化不够；二是农村全民健身服务供给不足，体育场地严重不足，基础设施条件薄弱，体育锻炼的需求得不到保障[9]，导致群众参与度低，对地方政府制定的全民健身政策认可度降低；三是全民健身政策执行效果有赖于资金政策支持，而资金供给严重不足现象在全国各地均有体现。例如山东省部分地区全民健身服务财政支出人均不足0.5元，体育彩票公益金挪用现象时有发生，公共健身器材场地严重不足，导致目标群体参与度和满意度低[9]。基层政府在执行全民健身政策过程中由于长期缺乏财政扶持，在政策考核时用文字材料应付上级检查的情况时有发生，导致政策落实得不到保障，目标群体健身“难”的问题迟迟得不到解决。

2.4 社会环境：一元主体与多元主体的程序错位

社会环境是全民健身政策执行的基础。不良的执行环境会直接影响政策的实施效果。因此，全民健身政策执行的社会环境因素显得尤为重要。当前，政府部门作为全民健身政策执行的一元主体与体育社会组织多元主体出现程序错位。为了实施全民健身计划，各地政府参照国务院和国家体育总局颁布的相关文件，制定了具体实施方略，在一定程度上反馈出全民健身政策日趋完善。然而，政策的出台并不意味着全民健康问题得以顺利解决。在政策执行过程中，政府与体育社会组织会受到政治、经济、文化等方面的社会环境因素制约。首先，在政治方面，体育行政部门大包大揽情况仍是主流，体育社会组织受众参与较弱，执行政策过程考核评价、监督机制及良好社会舆论环境营造等问题仍然得不到解决，导致政策执行的制度环境得不到保障，其执行效果自然不尽如人意。其次，在经济方面，全国各地域间经济发展差异显著，人们健康思想观念不同，政府提供相应的全民健身公共服务水平也存在较大差异。整体而言，东部经济较为发达地区的全民健身事业发展情况普遍好于经济较为落后的中西部地区。例如《2018年上海市全民健身发展报告》显示：超四成上海市民积极参与锻炼。上海的“健身环境”评分为80.8分，政府在全民健身事业上总投入财政经费达28.6亿元[10]。对于中西部偏远且经济落后的地区，政府对全民健身事业财政投入与东部发达地区存在较大差距。“十三五”以来，西藏共投入全民健身设施资金仅为4.14亿元[11]，主要构建体彩公园、登山健身步道等小型便民健身设施。县区级全民健身活动中心全覆盖率更低，导致全民健身政策在基层乃至农村的执行力面临严峻考验。最后，在文化方面，营造全民健身政策文化环境手段较为单一。当前部分基层政府在营造全民健身政策文化环境过程时，多采用自上而下的宣传引导，对真正落实全民健身政策缺乏经验，导致人们只限于侧面了解全民健身上升为国家战略，而不清楚全民健身政策具体方案与自身存在何种关联，全民健身惠民的具体政策是什么，难以引起全民共鸣，最终使得全民健身政策执行效果不佳。

3 全民健身政策执行困境的纾解

3.1 优化制度：科学设计与法治保障的结构均衡

国家体育总局和各级政府部门对如何贯彻执行全民健身政策都作出了全面部署，并制定了具体制度框架及政策体系。各级政府应通过兼顾科学设计与法治保障的结构均衡，不断优化全民健身政策顶层设计与基层现实状况密合度，进一步增强全民健身政策的科学性和法治性，才能更好地推动全民健身国家战略目标的实现。首先，地方政府需要明确政策执行过程中的现实问题，不断总结经验教训，及时调整完善全民健身政策内容，强化反馈机制和责任追究制度。当基层政府在落实全民健身政策时出现偏差时，应该即可对政策执行主体直接进行问责，确保全民健身政策的可持续执行。其次，基层政府需要优化全民健身政策的程序设计，以提升政策法制化建设。基层政府在长期执行过程中应结合全民健身政策符合人民需求且相对稳定的内容，及时上升至法律层面，以保障政策制度的长效性。当前全民健身政策执行过程中，由于不同省份不同地区对政策运行的重视程度存在显著差异，基层政府可以通过专业化、精细化立法方式提升全民健身政策法制化程度，确保全民健身真正驶入法制化轨道。2016年修订的《中华人民共和国体育法》的第五十条明文规定：侵占、破坏公共体育设施的，由体育行政部门责令限期整改，并依法承担民事责任。在国家层面对全民健身政策执行过程中出现侵占体育健身设施的情况可以进行法律维权。再如《河北省全民健身条例》将全民健身活动成功上升至地方性法规。文件起草过程中充分开展立法调研，向上级部门和社会公众广泛征求意见，进一步推动全民健身事业沿法制化轨道有序发展[12]。最后，增强全民健身政策内容的明确性，科学设计政策考核评价标准。基层政府长期认为全民健身政策考核的是软指标，其政策执行的弹性空间较小，考核标准好坏难以平衡，而且省、市、县三级政府政策执行能力高低各异，所以政府部门在政策执行进程中需要因地制宜地设计多元化考核指标，切忌盲目生搬硬套，以确保全民健身政策制度的科学化。

3.2 强化执行：专业人员与监督体系的双重补位

全民健身政策的执行效果关乎体育强国和健康中国建设伟大战略目标的实现。其中，基层政府政策执行人员的综合素质对全民健身政策执行效果影响较大。全民健身工程实施是一个漫长过程，对政策执行者责任意识、服务意识、执行能力及组织能力等综合素质水平要求较高。当前，全民健身政策执行人员普遍存在总量不足、专业知识老化、人员流动性大、实践执行能力弱等系列突出问题[13]。一方面，需要提升基层政府政策执行人员的综合素质，在政策执行前完善人才培养制度及激励机制。通过政府人才引进政策或社会招聘等方式吸引社会体育指导与管理专业人才。专业人才入岗之后要依托省市高校设立岗前培训中心，对政策执行人员进行全民健身政策理论知识的系统培训。优化社会体育指导员人才队伍，使其真正领悟全民健身战略价值内涵。在提升执行人员思想素养和业务水平的同时，增强执行人员的工作积极性，最终提升全民健身政策执行效能。如河北省体育局在对各县(市、区)全民健身执行人员关于全民健身活动状况的调查时，邀请国家体育总局专家进行系统业务培训，科学采集省内居民体育锻炼信息，保障全民健身政策的有序推进。另一方面，加强执行人员的监督机制和责任机制建设。政策学家邓恩认为：监测有利于确定项目执行人员是否按照立法者、管理机构和专家组等所指定的标准和程序开展行动。在基层政府部门设立专门的全民健身监督机构，建立健全责任监督体系，切实发挥政策执行督导职能。当政策执行面临基础设施老旧、健身用地狭小等突出问题应及时反馈，使执行机构全面掌握政策的实施情况，以便及时有效解决。当执行机构对政策问题处理不当时，需加强问责，并将全民健身政策工作落实情况纳入其考核之中，向社会和网络媒体公开，增强社会舆论压力，以确保全民健身政策在公众视野下有序推进。

3.3 以人为本：不忘初心与人民认同的价值追寻

全民健身政策目标群体对政策制定和执行过程参与程度的高低是影响政策执行有效与否的重要因素。科学的政策只有通过民意的广泛收集和接纳才能体现其合理性。第一，基层政府在全民健身政策制定时应不忘制定政策的初心，坚持以人为本的价值理念，切实推进学校体育场馆对外开放政策，注重引导社会公众广泛参与，充分满足人民群众体育锻炼的实际需求，体现人民群众参与政策制定的主体地位[14]。同时也需考虑学校教师群体，使其转变全民健身政策偏差观念，逐步提升体育健康课程在升学过程中的比例，使青少年和儿童体育锻炼时长得以保障，防止学校在全民健身政策执行“面子工程”现象发生。第二，基层政府在对全民健身政策考核过程中可以充分借鉴社会公众建议，并赋予其相应发言权，让政策考核变得公开透明，增强基层政府对全民健身政策执行的公开程度。大力推广政府和社会资本合作力度，增强人民群众对全民健身政策的社会认同感。当前，我国大部分地区全民健身专项资金来源主要依赖财政拨款以及体育彩票公益金，但从全民健身实施情况来看，部分地区专项资金远远满足不了目标群体的体育锻炼需求。因此，基层政府在执行全民健身政策时需要考虑与社会资本合作解决资金不足的问题。全民健身与体育产业充分结合，实现资源互补，既可以缓解政府在全民健身上的财政投入压力，又可以充分发挥社会资本优势，为目标群体提供优质的全民健身公共服务。例如，广西体育局在落实《全民健身计划2016—2020》过程中试点推行政府与社会资本合作模式。政府提供土地，李宁体育投资2亿元建设公益体育园，接待目标群体达300万人次，成功组织近万人青少年体育培训[15]。“李宁体育园”模式已成功落户至河南、浙江等地，逐渐形成全民健身服务业的联盟品牌。地方政府可以借鉴广西成功经验，把全民健身真正变成体育惠民工程，深层次解决群众健身“难”问题，让目标群体对全民健身政策的社会认同度不断提升，从而使全民健身政策执行之路畅通无阻。

3.4 营造环境：政府引导与市场协同的有序推进

全民健身作为惠及全民的伟大工程，是体育强国建设的核心部分，其执行效果甚至关乎全民健康问题和福祉增进，具有重要战略意义。各级政府要为全民健身政策执行营造良好的氛围。并与市场协同，为全民健身政策执行提供物质保障。第一，政府要普及全民健身教育，通过线上线下相结合的方式加强对全民健身政策的正面宣传，让人民群众的全民健身意识更加牢固，使其深刻体会到全民健身是强民之策、强国之基，以及为什么要加快推进体育强国建设。只有清晰认识全民健身与全民健康再到全面小康的层级关系，才能确保全民健身政策执行拥有良好的社会环境基础，从而使人们在健康思想观念层面对全民健身形成正确的认识。第二，在政策宣传过程中需要广泛听取民意，耐心解答群众对政策内容措施的疑问困惑，努力提升全民健身公共服务水平，赢得群众的理解。第三，政府要从财政方面给予政策支持，尤其是中西部经济较为落后地区。地方政府应设立全民健身发展的奖补资金，与市场协同发展，建设智能智慧体育场馆、组织政策执行人员培训、承办大型体育赛事；充分利用体育大数据平台，进一步提升全民健身覆盖率、科学化、效率化，为全民健身事业发展提供物质基础保障，真正实现全民健身政策的普及型和惠民性。如贵州通过政府扶持与市场协同的方式开设首家24小时智能百姓健身房，健全国民体质监测系统。各年龄段人民群众可以通过手机即可查询自身运动数据、科学健身方案等服务，解决了群众健身费用高、无人指导、距离远等难题，真正实现了智能健身普及惠民[16]。

4 结语

现阶段，党中央和国务院高度重视全民健身事业发展。各级政府深入贯彻党中央和国务院制定的全民健身计划，并积极出台地方性全民健身政策，为全民健身国家战略的实现提供了前所未有的机遇。本研究基于史密斯政策执行过程模型，从理想政策、执行机构、目标群体及社会环境四个层面透析出当前全民健身政策执行的痛点。在体育强国和健康中国建设背景下，需要兼顾科学设计与法治保障的结构均衡，专业人员与监督体系的双重补位，不忘初心与人民认同的价值追寻，政府引导与市场协同的有序推进，从而有效提升全民健身政策执行的效能。