青海省湿地生态效益补偿实践做法及模式研究

2023-01-17马建海马春艳宋维菊周秉荣周华坤李宏林季海川马元杰

湿地科学与管理 2022年2期

肖锋马建海马春艳宋维菊周秉荣周华坤李宏林季海川马元杰

(1 青海省林草局，青海西宁 810000 ；2 青海省气象科学研究所，青海西宁 810001；3 中国科学院西北高原生物研究所，青海省寒区恢复生态学重点实验室，青海西宁 810008；4 青海大学省部共建三江源生态与高原农牧业国家重点实验室，青海西宁 810006)

三江源地区位于青海省南部，长江、黄河和澜沧江的发源地，素有“中华水塔”的美誉，对我国乃至亚洲东部的生态安全具有极其重要的作用。近几十年来，我国开展和实施了一大批退化湿地恢复及保护工程，如何既能促进湿地生态系统服务功能保护和恢复工程的实施，又能使受影响或者参与保护的民众的利益得到保障，即湿地生态效益补偿(姜宏瑶, 2010)，成为了湿地恢复工程实施而出现的新问题。我国在国家和地方层面制定了一系列湿地生态补偿相关的政策法规，但目前湿地生态补偿仍存在制度缺失、标准低和方式单一等问题(刘子刚等, 2015)。

一般而言，湿地生态补偿应遵循地域性、优先性、可行性、可操作性以及生态性和美学性等基本原则(李金昌等, 2009; 姜宏瑶, 2011; 吕艳花等, 2017; 龚相澔, 2018; 薛鹏飞等, 2021)。刘珉(2012)认为形成多种主题参与的补偿机制是保证湿地生态补偿的重要保证。李有志等(2016)基于辽河河口湿地生态补偿研究，探讨了基于生态系统服务类型和重要性的湿地生态补偿理论。王艳霞等(2011)以滨海湿地为研究对象，通过区分补偿主体和补偿客体，提出了我国滨海湿地生态补偿的框架和机制。

我国针对湿地生态补偿已开展了许多研究，提出了相应的理论和实施框架，到目前为止，尚未开展青海高寒湿地生态系统生态补偿的分析探讨(周华坤等, 2021)。本研究通过对国内外有关湿地生态效益补偿文献、案例和政策法规等的综合分析，提出青海省高原湿地生态效益补偿模式的建议及其保障机制，为青海湿地的保护和修复提供支撑。

1 湿地生态效益补偿目标

湿地生态效益补偿的最终目的是通过生态补偿，开展湿地保护和修复工程，从而促进湿地生态系统结构和功能的恢复，实现湿地生态系统的健康和自我更新，达到湿地区域生态、经济、社会3方面的可持续发展(姜宏瑶, 2011; 郭跃, 2012; 龚相澔, 2018)。

湿地生态效益补偿的主要目标包括以下6个方面：(1)实现生态系统的地表基底稳定性。地表基底(地质地貌)是生态系统发育与存在的载体，基底不稳定(如滑坡)，就不可能保证生态系统的稳定性与持续演替发展。(2)恢复湿地的水文状况。保证湿地的水域面积和水量，严格控制污染源，改善湿地的水环境质量。(3)恢复植被和土壤。通过湿地植被、土壤的结构与功能恢复，提高区域植被覆盖率和土壤肥力。(4)恢复生物群落结构。严格控制外来物种，适当增加本土物种组成，恢复生物群落结构和生物多样性，提高湿地生态系统的生产能力和自我维持能力。(5)恢复湿地景观。实现湿地的美学价值和旅游价值，为人类提供更好的视觉享受。(6)恢复湿地生态系统的结构和功能。重现一个健康的、完整的湿地生态系统，发挥湿地生态系统的生态效益，实现区域的可持续发展。

2 研究方法

2.1 走访调研

调研组走访了青海湖周边国际重要湿地、泽库泽曲源国家湿地公园、河南洮河源国家湿地公园(郑杰, 2015)，收集了青海湖国际重要湿地投入湿地保护项目的做法经验，同国家湿地公园专业人员探讨了湿地补偿模式，调查了政府对湿地的补偿意愿。调研组走访了青海湖周边部分乡镇的农牧民，统计分析了农牧民对湿地补偿的愿景。

2.2 典型经验梳理和借鉴

项目组分析、总结了2010年以来青海省湿地生态效益补偿类型和模式做法(高辉, 2015; 秦嘉龙等, 2014; 周华坤等，2021)；查阅了省外典型湿地公园的补偿模式，分析了鄱阳湖区湿地生态系统和锡林郭勒盟草地生态系统补偿案例(李芬等, 2009; 郭跃, 2012; 贾丽, 2013; 熊凯, 2015; 龚相澔, 2018)。

3 青海省湿地生态效益补偿

3.1 沼泽湿地封育修复补偿

2010—2012年，在财政部的大力支持下，青海省创新了补助方式，制定《青海省2010年湿地保护补助资金示范项目工作方案》，在青海湖、扎陵湖和鄂陵湖3处国际重要湿地投入中央财政湿地保护补助项目3 050万元，探索实施了以禁牧、休牧、轮牧和协议保护为主的高原湿地补偿模式。在充分尊重牧民意愿的前提下，采取以家庭为单位，签订沼泽湿地禁牧、休牧、轮牧协议的方式，按照禁牧、休牧、轮牧不同标准让牧民获取相应补助，沼泽湿地得到休憩保护。同时，对退化严重的沼泽湿地开展人工修复和围栏封育，并和牧民协商，聘用牧户为管护员，签订管护合同，发放管护费。3年共封育沼泽湿地11.75万hm2，修复湿地2 133.33 hm2。补助示范项目共涉及海北、海南、海西、果洛4州5县，共计7个乡镇、19个村委会(社)，226户牧户。

3.2 鸟类迁飞耕地损失补偿

2014年9月，根据财政部、国家林业局印发的《中央财政林业补助资金管理办法》(财农〔2014〕9号)，制定《青海省湿地生态效益补偿试点工作方案》。方案中要求在青海湖国家级自然保护区及周边1 km范围内，实施因鸟类等野生动物保护造成的耕地损失补偿以及在因保护湿地遭受损失或受到影响的地区开展湿地生态修复项目，对青海湖国家级自然保护区及周边8 933.33 hm2耕地因鸟类迁飞节点给予了损失补偿，修复青海湖周边退化湿地4 600 hm2，修复布哈河下游河道及河岸2 km。结合青海湖周边经济社会发展现状，确定补偿标准为60元/（667 m2）。经确定的耕地补偿、生态修复和环境整治等资金由省财政直拨到各实施地区县级财政部门。耕地补偿资金及发放对象经核实、公示无异议后，用“一卡通”拨付给耕地承包经营权人。项目区湿地生态保护效果明显，牧民收入增加，民生得到显著改善，湿地保护管理能力显著提高，群众的湿地保护意识增强。

3.3 湖水上涨淹没草场补偿

近年来，由于受生态保护力度不断加大和气候及降水等因素影响，青海省青海湖、海西德令哈尕海湖、可鲁克湖-托素湖、玛多扎陵湖、鄂陵湖等湖泊水位上涨，致使部分牧民承包草场被淹没,青海省人大代表和政协委员曾多次以建议或提案形式反映损失赔偿问题。青海省将湖泊水位上涨淹没草场损失补助纳入林业改革发展资金湿地补助项目建设内容，因地制宜、分区施策实行差别化补助政策，实施退牧还湿项目。截至2019年，在青海湖国家级自然保护区及周边开展了湿地生态效益补偿和退牧还湿试点，共安排项目资金3 690万元，主要用于因湖面上涨、草场被淹没造成农牧民生产生活损失补偿，补偿面积2.88万hm2，补偿受益牧民2 475户。

3.4 建立湿地生态管护员补偿

为全面保护好青海省湿地，提升湿地保护成效，青海省建立了一支“牧民为主、专兼结合、管理规范、保障有力”的湿地管护员队伍。2014年12月，青海省政府印发了《关于三江源国家生态保护综合试验区生态管护员公益岗位设置及管理意见》。2015年11月，青海省政府办公厅印发了《青海省草原湿地生态管护员管理办法》，自2015年以来，青海省在全国率先启动实施了湿地生态管护员制度。在三江源国家生态保护综合试验区，即玉树、果洛、海南、黄南4州21个县及海西州格尔木市唐古拉山镇设立生态管护员，管护面积达416.52万hm2，包括三江源国家生态保护综合试验区内沼泽、湖泊、河流及人工湿地。按平均每2 000 hm2设置1名管护岗位，共设置963个湿地管护岗位，工资每月1 800元/人，每年发放总工资达2 080万元，由省级财政全额负担。

3.5 重要湿地生态移民搬迁补偿

青海大通北川河源区国家级自然保护区为典型的森林生态系统类型自然保护区。保护区周边有青海省最大的人工湿地－黑泉水库，水库面积469.34 hm2，是青海省最大的饮水工程，也是西宁市的重要水源地，更是“引大济湟”工程的重要组成部分。为保护水源地，2015年在大通北川河源区自然保护区及其周边5个乡实施湿地生态效益补偿试点，对黑泉水库周边的26户村民每户补偿25万元，实施生态移民搬迁，恢复湿地面积3.06 hm2。项目的实施有效控制人为因素对高寒河流、沼泽湿地群以及湿地区域野生动物栖息和繁殖地的不良影响，使区域湿地生态系统和珍稀濒危动植物资源得到有效保护，缓解草场退化、增加水源补给、减少水土流失和入湖泥沙量，有效地遏制环境恶化的趋势。

3.6 生态补偿+社区参与管护补偿

2017年，在青海隆宝国家级自然保护区实施湿地生态效益补偿补助资金项目，采取生态补偿+社区参与管护的方式，对保护区主要湿地及水鸟栖息地及周边范围实行禁牧，对牧民草场损失给予补偿。共涉及3村6社123户牧户，草原生态补偿面积8 686.67 hm2，补偿标准为12元/(667 m2)，每年发放资金171.37万元，两年共发放342.74万元。同时，充分发挥社区参与保护区管理的能力，监督管护各村实施禁牧草原，协助自然保护区管护部门开展日常巡查以及湿地保护相关法律法规的宣传等。按每年每667 m21元的标准向社区发放管护补助，每年发放资金13.03万元，2年共计26.06万元。通过社区参与管护，大大提升了保护区湿地管护效率。

4 青海高原湿地补偿模式

4.1 基于湿地面积、类型和权属的补偿模式

依据湿地保护相关规定，结合青海省近20年来湿地生态效益补偿的做法和经验，建议青海高原湿地生态效益补偿的一般模式采用以下方法进行计算：

湿地补偿 = f (补偿面积 + 湿地类型(湿地分级分类)+ 湿地权属(湿地质量)+ 补偿标准)

(1)补偿面积。根据湿地的确权，按照自然资源登记簿中记载的信息，以湿地生态保护的范围确定湿地补偿的面积。

(2)湿地类型。湿地实行分级分类管理，按照生态区位、生态功能和生物多样性等重要程度，将湿地分为重要湿地和一般湿地。

(3)湿地权属。县级以上人民政府自然资源主管部门依照有关不动产登记的法律、行政法规负责湿地的确权、登记和发证。

(4)补偿标准。国家(国际)重要湿地生态效益补偿标准按照国家林业和草原局制定的补偿管理办法执行。省级重要湿地生态效益补偿标准由省级林业和草原主管部门制定，经省政府批准后实施。一般湿地生态效益补偿标准，由市(州)林业和草原主管部门制定，经市(州)政府批准后实施。

4.2 湿地补偿的综合模式

在湿地补偿一般模式的基础上，为确保青海高原湿地补偿效果的可持续性，综合反映湿地补偿的生态效果，提出湿地补偿的综合模式：

湿地补偿 = 湿地一般补偿(基于面积、类型、权属和补偿标准) + 绩效(湿地生态保护效果)

该模式在以湿地面积确定补偿的基础上，增加补偿后湿地生态保护效果的部分，以绩效的形式加入到补偿中，实现根据实际保护效果的动态调整补偿总额，从而既能确保农牧民群众获得合理的补偿收入，也能激励农牧民群众积极参与到补偿后湿地的保护和建设当中。

5 湿地生态效益补偿保障机制

5.1 资金发放机制

根据湿地生态效益补偿情况(湿地保护建设、草场淹没、草场管护和生态搬迁等)，经审核农牧户的详细信息(包括户主姓名、承包面积、身份证号、账号、补助金额)合格后，反馈各乡镇，由各乡镇公示无异议后，由州县林草局与州县农村信用联社签订“湿地补偿资金发放协议”，对实施和履行湿地补偿计划的农牧户通过“一卡通”的方式发放补助奖励资金。