地方财政如何实现平衡——基于地方财政压力对转移支付依赖影响的解释

薛凤珍，蒙永胜

(1.江西科技学院 a.财经学院;b.学术委员会，南昌 330098；2.新疆财经大学 应用经济学博士后流动站，乌鲁木齐 830012))

一、引言

积极的财政政策要提升效能，应更加注重“精准、可持续”的要求，防范财政运行风险。分税制改革以来，中国中央与地方财政关系围绕“两个积极性”适时不断改革和调整，为应对经济发展中出现的风险挑战、对冲经济下行压力提供了重要制度保障(吕炜，2020)[1]。纵观近40年来的地方财政状况可以发现，地方财政自给率普遍偏低，财政压力逐年增大，县级较省级财政表现更为明显(贾俊雪等，2011；李一花，2013；冯海波和张娟，2015；薛凤珍和蒙永胜，2018)[2～5]。从基层财政部门的工作计划、工作报告中也能够发现，本级可用财力较低、收入与支出定比增长形成反差、地方政府债务引发还本付息及中长期财政支出压力日渐沉重等问题是地方财政普遍存在的困难。

地方政府的本级财政收入无法满足其合理的支出需要时，中央政府需要通过转移支付对各级政府的财力进行再分配，并引导地方政府提供特定类型的公共产品。直观上来看，转移支付直接弥补了地方政府当期的财政收支缺口，维持了当期财政收支平衡，但同时也间接增加了地方对外部收入的依赖，强化了地方政府对中央政府救济的兜底预期(储德银等，2020)[6]，甚至也可能诱发地方财政产生更多支出，引发新一轮的财政支出缺口(赵永辉等，2019)[7]，引发更大的财政压力。从跨期预算平衡约束来看，转移支付收入除了对当期的收支因素产生影响，对未来时期财政收支安排可能产生扭曲作用。如果忽视这一问题，在研究转移支付对财政压力的影响时仅关注当期效应，可能会遗漏转移支付的长期影响。例如，地方财政收入下降导致地方财政压力增加，那么在长期预算平衡中转移支付需要进行调整以对冲增加的压力，而这种调整将采取什么形式，在哪个阶段，不同发展水平地区所倾向的调整策略是否相同？地方财政收入的下降是否会引致额外的转移支付，从而使地方政府能够在不增加本地税收的情况下保持财政平衡。县级政府作为财政系统的基层单位，承担着提供贴近居民的公共产品和服务的责任，面对经济下行压力和减税降费政策的持续开展，地方财政失衡更加严峻并可能还将持续。本文结合中国财政管理制度和实践，试图将转移支付与地方财政支出、收入以及滞后财政压力联系起来，探讨转移支付在维持地方财政动态平衡方面的表现、影响以及相关的治理问题。

二、文献综述

对于转移支付与财政压力的关系，普遍的观点认为，转移支付决策的制定顺序必然导致预算软约束问题，并且将加大财政压力。其原因在于，地方政府通常率先决定其财税决策，中央政府继而根据地方政府的预算结果决定其转移支付政策，由此导致地方支出规模逐步扩张(Rodden等，2003；王广庆等，2011；韩冰，2013；汪冲，2015)[8～11]。渐进预算理论(Incremental Budget)解释了用于补贴地方财力的均衡性转移支付普遍采取的是“基数+增长”模式，其本质是中央政府与地方政府、政府官员与垄断者之间的反复博弈。此外，转移支付的不断增加还加剧了不同层级政府间的纵向财力不均等(王瑞民和陶然，2017)[12]，低层级财政尤其面临更大的财政压力。例如专项或一次性拨款的转移支付，机会主义理论基于初始选择和事后决策的双边视角，认为这类转移支付预算软约束问题是源于各级政府对分配的竞争和冲突(1)部分专项转移支付需要单独申请，其分配采取基数法、因素法相结合的分配方法，要经过充分的评估和论证。因此，是否能够获得这部分专项转移支付收入具有不确定性。。转移支付虽然具备历史可预见性，但也存在上级政府未来承诺不明确的情况，因此可能导致基层财政压力持续恶化的风险。

也有观点认为，转移支付发挥了平滑地方财政预算约束、降低财政压力的作用。朱云欢(2008)[13]利用1979—2005年的省级面板数据对不同政策期间转移支付对各省级财政支出波动的平滑效应进行检验，认为中国净转移支付能够减少各省份(省、自治区、直辖市的统称)80%左右的财政收入冲击，但1994年的分税制改革使转移支付在中西部地区表现出明显的逆平滑效应。杜彤伟等(2019)[14]利用省级数据实证分析了地方财政失衡、转移支付和财政可持续性之间的联系机制，认为转移支付对地方财政可持续性的综合影响为正，起到了降低财政纵向失衡的作用。吕冰洋等(2021)[15]认为转移支付的制度逻辑在于保障地区间平衡，缩小地区间财力差距，提高落后地区的经济发展能力，带动整体经济效率提升。

财政活动是一个多元且长期联系的过程，在跨时期政府预算约束条件下，转移支付将以恢复财政平衡为目的，对财政压力产生多方面的影响，包括影响财政收入和支出。一些学者对多国财政做过相关研究(Buettner，2006；Buettner，2009；Albert and Pilar，2012；Niklas等，2015)[16～19]，其结果大都表明，转移支付在解决地方财政压力，维持财政平衡方面具有一定贡献。国内学者对长期财政活动中转移支付与财政压力的关系也做过研究。吴敏和周黎安(2020)[20]以农业税改革为政策冲击，研究了财政压力在多层级治理结构间传递的问题，发现当取消农业税改革导致县级政府财政压力增大时，省本级和市本级政府与县级政府的税收分成比例相对稳定，但受取消农业税改革影响更大的县获得了更多的转移支付。郭平等(2022)[21]利用中国省级数据分析表明，财政压力能通过税源流失、转移支付依赖等方式抑制了地方政府财政汲取能力的提升。洪源等(2018)[22]利用省级数据分析了财政压力、转移支付和地方政府债务的关系，结果表明中央和地方财政关系中财政压力与转移支付的互动结合才是解释当前地方政府债务风险的关键制度因素，随着地方政府面临的财政压力加大，转移支付对于地方政府债务风险的影响由负向抑制转为正向刺激。

综上可知，现有研究从多维视角为转移支付影响地方财政压力提供了理论与经验依据，但国内外理论界对转移支付与地方财政压力二者的内在关系方面研究尚少，并且主要是基于省级层面进行于单向的、静态的分析。事实上，基层财政压力的问题更为突出。为此，基于中国县级地区财政数据，运用向量误差修正模型方法探讨县级地区在财政压力下使用转移支付平衡财政预算方面的作用，并对财政各组成部分的动态调整过程进行系统分析。结果显示，县级地区转移支付收入与地方本级财政收入几乎具有同等的平衡财政预算、矫正财政压力的作用，此外是地方上解支出。本文的分析结果也表明，地方财政支出的变动主要是由转移支付收入引起，并不主要由地方财政支出需求导致，并且地方财政收入的波动与转移支付收入无关，县级地区并不会因为转移支付收入的增加而减少地方本级财政收入。通过进一步对经济发展水平不同地区的异质性分析发现，经济发展水平较低的地区，地方财政支出扩张的诱因主要是转移支付收入，并且持续的财政支出压力也会迫使这些地区意图获得更多的税收返还，但经济发展水平较高的地区并非如此。与已有研究相比，其贡献主要体现在动态考察转移支付在地方财政解困中的调整作用，以及财政预算各组成部分之间的动态调整过程，从另一研究视角给出了县级地区“粘蝇纸”效应(Weingast等，1981；Hines and Thaler(1995)[23～24]不显著的证据，为全面理解把握转移支付的激励机制与潜在影响进行了有益探索，对于完善转移支付、改善地方财政压力的作用、防范地方财政危机提供了一定的借鉴。

三、转移支付与地方财政压力的制度关联

(一)预算约束视角下的转移支付制度

分税制改革以来，中央、省级财政和市级财政每隔几年就会出台关于财政管理体制改革的相关文件，中国转移支付体系也逐渐制度化、规范化。中央对省级一般性转移支付和税收返还主要采用公式化方式分配转移支付资金，省级以下安排转移支付资金参照中央对省级财政的分配办法，同时充分结合县级地区财政困难程度，存在一定弹性。专项转移支付公式化的分配方法能够按影响财政收支的客观因素和全国统一的公式分配资金，以确保公平和公正，但也存在一定调整空间。由于近几年的县级地区转移支付数据较难获取，考虑到省级地区获得转移支付的情况可以看作是县级地区的累积，图1为最近几年中央对省级地区一般性转移支付、专项转移支付和税收返还决算数超预算数百分比的核密度图。可以看出，一般性转移支付决算超出预算百分比主要集中在20%附近，波峰极窄，说明大部分省份都存在超预算的情况。专项转移支付超出百分比相对分散，但不存在两极化的现象。除2015年波峰比较右偏，其余年份主要集中在50%附近，且波峰相对较宽，说明各省级地区专项转移支付决算超预算百分比较高但差异也较大。税收返还除2016年受“营改增”全面开展的影响比较特殊以外，其余年份波峰较窄，并且集中在0附近略微偏左，说明各省级地区税收返还决算与预算相差不大，甚至有些地区存在决算低于预算的情况。

长期以来形成的潜在的分配规律使得地方政府在预算执行过程中往往不那么保守，一旦出现财政缺口，可能寄希望于转移支付来施救。中国一般性转移支付和专项转移支付预算编制办法自颁布以来一直没有做太大的调整。一般性转移支付主要采用公式法，其中包含的转移支付系数的计算考虑多方客观因素；而专项转移支付通常是分地区“一事一议”，采用因素法、项目法或两者结合的办法进行分配，并且建立了专项转移支付定期评估和退出机制。由图1可以看出，一般性转移支付和专项转移支付资金的分配制度确实存在一定柔性，特别是专项转移支付会随当期特定事项进行灵活调整。与之不同的是税收返还，一直以来严格执行与既定税收相挂钩的办法，想要获得更多的税收返还，除非相应税种收入能够实现一定的突破。由此可以看出，中国转移支付中专项转移支付的预算约束相对较弱，其次是一般性转移支付，税收返还的预算约束较强。

图1 中央对地方转移支付决算超预算百分比资料来源：根据中华人民共和国财政部网站历年全国财政预算、决算数据计算所得。

(二)分权体制下的地方财政压力

在中国现行财政管理体制设计下，地方财政支出普遍表现在为超收入增长而增长。1994年中国颁布了第一部《预算法》，对组织预算收入、拨付预算资金以及决算编制和监督等预算执行问题作出了规定。1994年“分税制”改革以前，中央财政收入仅占全部财政收入的3成，地方占7成，与此同时，中央承担的支出责任也是30%左右，在这一时期中央财政再分配能力相对较弱。“分税制”改革以后，中国中央与地方财力格局发生了转换，财政收支占比也有所变化，中央财政收入逐步上升到50%左右，支出责任下降至15%以下(2)数据来源为1980—2020年《中国统计年鉴》，经作者整理计算所得。。在此格局下，地方财政压力也逐渐增大。

2011—2019年间中央在全国财政支出的占比基本保持在14%～15%之间的相对稳定状态。图2为此期间省级地方财政决算收支的情况。可以看出，无论是地方财政本级支出还是地方财政支出合计数，与地方本级财政收入的差距均越来越大，地方财政压力明显，并且地方财政缺口也没有表现出收敛的迹象。

图2 2011—2019年间地方财政决算收支资料来源：根据2012—2020年《中国统计年鉴》《中国财政年鉴》数据整理计算所得。地方财政支出合计是在地方本级财政支出的基础上加上上解中央支出、计划单列市上解省支出、增设预算周转金拨付国债转贷资金数、国债转贷资金结余、安排预算稳定调节基金、调出资金和年终结余。

地方财政支出受资源禀赋限制较大，在同样税率的标准下，贫穷地区筹集的税收要比富裕地区少，但是却要提供与富裕地区一样的公共服务(Bird and Tarasov，2004)[25]。考虑到各省级地区经济发展水平的不同和受区域性发展战略的影响，图3分别为东、中、西部2011—2019年间的地方财政自给率，可以看出地区间确实存在较大的异质性。东部地区的财政自给率相对较高，大部分省级地区达到60%以上；中部地区财政自给率表现较为集中，基本分布在35%～55%之间；西部地区的财政自给率分布较宽，财政自给率在30%～50%的密度相对较高，其次是20%以下自给率的情况，也有极少部分省市某些年度可以达到50%以上。

图3 2011—2019年间分地区地方财政自给率资料来源：根据2012—2020年《中国财政年鉴》数据整理计算所得。

地方财政缺口的填补主要依赖中央转移支付收入，并且在支出预算中已经将转移支付收入列为当期既定收入并进行支出安排。地方财政预算的编制在很大程度上是参考了上一年度预算执行情况，中国《预算法》规定，每年在预算年度开始后至预算草案被批准前的期间，允许地方政府参照上一年同期的预算支出数额安排必须支付的本年度部门基本支出、项目支出，以及对下级政府的转移性支出。因此可以预见，转移支付收入除了对当期地方财政收支缺口产生影响外，对跨期地方财政支出安排也必将产生影响。由于中国政府预算是由各基层单位率先制定本单位的预算方案，然后呈报上级预算管理层，那么基于县级财政的研究将更有助于获得转移支付与地方财政压力的关系，对此将在下文基于县级地区构造计量模型进行分析。

四、研究设计

(一)计量模型设计

借鉴曹春芳等(2014)[26]、郭平等(2022)[21]的研究方法，以地方财政收支缺口表征地方财政压力。基于政府跨期预算约束等式进行实证检验的方法主要有三种：一是回归法，即通过财政收支缺口与财政收支组成部分之间的回归来论证财政因素在平衡预算中的作用；二是向量自回归方法(Eita and Mbazima，2008)[27]，考察财政预算各组成部分在预算约束条件下如何进行动态调整；三是协整检验和误差修正模型方法(Buttner，2009；Bohn，1991；Keho，2010 )[17][28～29]，检验在地方财政收支不平衡存在压力的情况下，财政预算各组成部分为满足跨期预算平衡是如何进行相互影响和调整的。与前两种实证方法相比，协整检验和误差修正模型方法更能够捕捉具有有限滞后次数的变量之间重要的相互关系。理论上财政收支缺口与财政各变量之间存在协整关系，财政收支存量之间的这种协整关系限制了地方财政本级收入、转移支付收入、地方财政支出和地方上解净支出的时间序列路径，因此采用向量误差修正模型是比较恰当的选择。本文借鉴Bohn(1991)[28]、Buettner(2006)[16]和Buettner(2009)[17]的研究方法，利用向量误差修正模型(VECM)对中国县级地区财政预算各组成部分中地方本级收入(Rt)、政府间转移支付(Gt)、财政支出(Et)和地方上解净支出(Tt)的修正作用及其动态调整过程进行了实证分析。基于地方财政预算平衡约束，建立模型(1)：

Y=(Rt,Gt,Et,Tt)’

(1)

财政收支缺口(Dt)由各财政预算组成向量构成:

Dt≡b’Yt，其中，b=(-1，-1，1，1)

(2)

地方财政缺口严格为地方财政本级收入(Rt)、政府间转移支付(Gt)、财政支出(Et)和地方上解净支出(Tt)的协整组合，(2)式包含了四个具有长期均衡关系的协整方程，财政缺口项(Dt)为(1)式的残差矩阵。根据Engle and Granger(1987)[30]提出的两步法，(2)式可以导出误差修正模型(3)：

ΔYt=γBDt-1+α+A1ΔYt-1+A2ΔYt-2+…+ApΔYt-p+ut

(3)

模型(3)用于捕捉财政预算各组成对于财政收支缺口发生变化所做的财政调整。BDt-1为误差修正项向量，即财政收支缺口，表示财政预算各组成部分的长期均衡关系。财政各预算组成部分的差分项系数反映其短期波动对作为被解释变量的自身短期变化影响。系数矩阵γ是财政预算各组成部分由偏离长期均衡状态收敛到均衡状态的速度。理论上来看，地方财政为保持预算系统平衡，财政收入与支出所包含的四个变量之间应该存在协整关系。因此，根据模型(3)，建立(4)～(7)式四个基准回归模型。模型左边是财政预算各组成部分的一阶差分项，右边是财政收支缺口即误差修正项的滞后一期，以及财政预算各组成部分的一阶差分项。

(4)

(5)

(6)

(7)

(二)数据及变量说明

为了对财政调整过程进行实证分析，财政预算各变量应考虑地区管辖规模，因此采用人均值。本文所研究的财政预算组成中收入部分包括人均地方本级财政收入(Rt)和人均转移支付收入(Gt)，其中(Gt)包括一般性转移支付和专项转移支付。财政支出部分包括人均地方财政支出(Et)和人均地方上解净支出(Tt)。其中参考Buettner(2006)[16]和Buettner(2009)[17]对收入和支出的划分，将政府间转移支付(Gt)定义为财力性转移支付和专项转移支付之和，将地方上解净支出(Tt)定义为地方上解和上级税收返还的差额。鉴于国内外关于转移支付的界定大都包含财力性转移支付、专项转移支付和税收返还，因此本文主要关注人均转移支付收入(Gt)和人均地方上解净支出(Tt)面临财政收支缺口变动所做出的调整。BDt是人均财政总支出与人均总收入之差，即财政压力。

上述财政收入与支出数据以及实证分析需要的相关数据来自1994—2009年间《全国地市县财政统计资料》《中国统计年鉴》、中国经济社会发展统计数据库以及公开的相关信息，讨论的对象为县级地区，包括除上海、港澳台以外的30个省份的1228个县级地区。之所以选取该时间段，主要原因在于县级转移支付仅可以通过1994—2009年间《全国地市县财政统计资料》获得。此外考虑到，此研究时间段虽然距离现在有些久远，但自1994年税制改革至今，经过2002 年全国《所得税分享方案》、2016 年《全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》的财政体制改革陆续出台，以及国务院出台的完善省级以下财政管理体制文件、转移支付管理办法和历年各省份调整和完善财政管理体制的文件，均是要求加大对县级地区一般性转移支付力度，建立一般性转移支付稳定增长机制，取消专项转移支付地方资金配套制度。同时参考吕冰洋等(2021)[15]的市县财政收入分成率图，市县财政收入分成率自1994年开始下降至2005年最低点后开始有所回升，上升过程恰好倒回复制了2005年之前的分成率变化趋势。总体来看，县级地区获得转移支付的状况没有变差，而本级收入状况同时也没有得到改善。因此认为，使用1994—2009年时期的财政数据实证分析转移支付对地方财政压力的影响，也适用于当前县级地区的财政状况。为消除时间序列上价格波动的影响，以1978为基期的GDP平减指数对各名义变量利用进行了平减。表1为变量的水平值和差分值的描述性统计结果。

表1 变量的描述性统计

五、实证结果及分析

(一)平稳性检验

对财政预算变量进行向量误差模型分析之前，首先要对各变量进行平稳性检验，避免产生“伪回归”问题(见表2)。若所选取的变量均是平稳时间序列，则可以直接采用向量自回归模型(VAR)估计，若变量不平稳，可以采用向量误差修正模型(VECM)进行估计。检查序列平稳性的标准方法是单位根检验，本文采用了LLC检验、IPS检验、ADF检验和PP检验方法对面板数据是否含有单位根进行判断。结果表明，财政预算各变量的水平值不是完全平稳的，但相应的一阶差分序列统计值都小于临界值，说明各变量的差分序列是平稳的，可以认为这些变量是一阶单整的。财政收支缺口是作为模型(4)的残差，因而以误差修正项的形式进入模型(5)。

表2 平稳性检验结果

建立VECM之前还应确定变量间是否存在协整关系。协整检验的前提要求是变量为单整变量，且单整阶数相同。在序列分析中，各序列单独来说可能是非平稳的，但这些序列的线性组合如果具有不随时间变化的性质，就认为变量间存在长期稳定的均衡关系。表3为Johansen Fisher 的协整检验结果。结果表明，各变量之间确实存在协整关系。

表3 Johansen Fisher 协整检验

(二)向量误差修正模型

在进行VECM估计之前，首先要确定滞后阶数。根据最小化AIC 、SIC和HQIC信息准则判定，当滞后阶数为1时，三个检验值均为最小(见表4)。模型(4)～(7)控制了个体效应和时间效应，其中，下标i、t分别代表第i个县级地区和第t个年份,α0是常数项，εi是县级地区哑变量，δt是年份哑变量。

表4 滞后阶数检验

表5为误差修正模型的分析结果。回归结果表明，除了地方财政支出以外，其余误差修正项系数γ均通过了显著性检验，具有协整关系。财政收支缺口与地方本级财政收入和转移支付收入表现为同向变动，与地方上解净支出表现为反向变动，误差修正机制作用明显。这说明，县级财政出现偏离平衡，例如高财政压力时，地方政府可能增加下一时期的财政收入，或者争取较多的上级政府转移支付。值得注意的是，本地财政收入和转移支付的系数接近，说明对于县级地区来说，两者具有相似的纠正财政缺口作用。

表5 误差修正模型估计结果

表5(续)

地方上解净支出的误差调整系数显著性较高，说明地方上解支出对于减轻财政压力也具有一定调节作用。1994年分税制改革以后，地方财政被赋予了参与分享增值税和消费税收入增长的机会，即地区增值税和消费税收入增长 1%，中央对该地区的两税返还就增加0.3%。中国省级以下财政管理体制对于县级地区上解收入以及上级税收返还的规定大多是参照同口径上划中央“两税”增长率，依照财政部税收返还办法计算确定；上划企业所得税和个人所得税返还数额采取定额返还的形式。从制度模式上来看，地方上解净支出主要取决于地方上解税收部分与上级税收返还。部分省份在省级以下财政管理体制中建立了约束保障机制，地方政府也可以基于税收返还制度，通过策略性行为影响地方上解税收部分与上级税收返还。例如，河北省要求凡享受工资性转移支付的市、县(区)，每年“四税”增长率不得低于5%；对不能积极发展经济、组织收入，“四税”收入增长率低于5%的，相应扣减转移支付资金。吉林省对县(市)上划省的共享收入，当年增长幅度超出县(市)财政收入增长幅度部分，省财政按照超出数额的40%给予返还。黑龙江省对县上划两税比上年增收部分，增收幅度越高适用越高的税收返还比例。由此可以推断，当财政收支缺口增加时，县级地区可能会采取设法减少上解支出或获得更多的税收返还的办法维持地方财政平衡(3)参见财政部预算司编著：中国省以下财政体制：2006，北京：中国财政经济出版社，2007。。

(三)脉冲响应图分析

脉冲响应函数可以清楚地展示财政收支各组成部分的动态调整过程。脉冲响应函数反映了来自新息(Innovation)的一个标准差冲击对内生变量当期值和未来值的影响，显示各变量的随机扰动通过模型影响其余变量及自身的动态交互过程和响应程度，具有较强的时间特性。图4为财政预算各组成部分具有显著性的5期一阶差分脉冲响应图。可以看到，地方财政支出和上解支出在受到冲击后，其自身的动态响应非常相似，其新息对自身的影响首先为正，并且较为显著。然后经历了一个波动，先是转为负(上解支出变化得较早)，随后又有一个非常弱的正的影响，时间很短并且随后逐渐消失。其中地方财政支出对自身冲击的响应较强烈，地方上解支出对自身冲击相对较弱。

图4 脉冲响应结果

在面临财政支出随机正向冲击，为了避免未来时期财政收支缺口的扩大，财政收入各项也将做出相应调整。其中，转移支付收入在第一期有较大的正向响应，这说明地方财政支出的变动对转移支付收入的依赖性较高，但对比面临转移支付收入冲击时，地方财政支出的响应并不显著。说明县级财政获得的上级政府的转移支付主要是用于填补财政支出，减轻财政压力，转移支付的增加并不会诱导地方财政产生新的财政支出。地方财政支出冲击对地方本级财政收入的响应图中第一期末之后的置信区间包含横轴，因此之后的几期均不显著。这说明地方本级财政收入仅在第一期对地方财政支出的变动有正向的响应，并且响应程度较高。转移支付收入较早转变为负向响应，起到遏制财政支出持续扩张的作用，与财政支出自身的后续变化也是一致的，说明县级地区转移支付的增加并不会导致地方财政支出扩张以及财政压力的增大。

地方财政支出与地方上解支出的相互影响在初期均为负向影响，地方财政支出冲击引起地方上解支出的负向响应，说明财政支出的增加可能减少县级地区上解上级政府的支出或是获得较多税收返还，但与前几幅图相比变化幅度较小。地方上解支出的冲击引起地方财政支出的响应同样为负，在第一期之后响应转为正向但很快就不显著。县级财政在面临财政支出增加时，为避免出现较大收支缺口会减少上解支出，获得较多税收返还。因此地方财政面临支出压力时也会选择在支出部分做微调。地方上解支出与转移支付收入的相互影响虽然方向不同，但都比较微弱。

(四)方差分解

脉冲响应函数反映的是随着时间的推移，一个内生变量的冲击给其他内生变量及自身所带来的影响，而方差分解表示的是当系统的某个变量受到了一个单位的冲击以后，系统中的各个内生变量的变动按其成因分解为与方程随机扰动项相关的各组成部分，以预测误差方差百分比的形式来反映，方便对系统中内生变量产生影响的每个随机扰动的相对重要性信息进行评价。表6分别为1期、5期、10期和16期的财政预算各组成部分一阶差分的方差分解结果。

表6 方差分解

地方本级财政收入与转移支付的方差几乎都是由其自身的新息引起的，说明财政收入各项的方差不存在财政支出各项的影响。财政支出各项的方差却受到本级财政收入和转移支付收入新息的影响。其中，地方财政支出的误差方差中有一半以上来自转移支付收入的新息，近三分之一是由自身的新息引起的。地方上解支出的方差一半以上是由自身的新息引起，有40%是由地方财政支出的新息所致，12%是由转移支付收入的新息所致。

(五)实证结论分析

综合以上分析可以看出，财政预算各组成部分为实现跨期财政预算平衡将产生相互影响。地方财政压力主要源自地方财政支出的波动，并且当地方财政支出增加时，主要依赖一般性转移支付和专项转移支付而不是调整财政支出自身。结合县级地区的工作计划、工作报告不难看出，这是由于县级地区的财政支出多为保运转支出即刚性支出，很难压缩。地方财政支出增加也会依赖地方财政本级收入，但与转移支付收入不同的是，地方本级财政收入只在初期表现出较大程度的增加，在后期作用不显著。这里考虑到，县级地区为解决财政压力的问题，存在不切实际税收任务，例如向企业分解税收任务、征收“过头税”以及以扶贫名义摊派捐款等等，这些做法虽可以缓解一定时期的财政压力，但并不可靠且不可持续。因此就长期来看，地方财政支出的增加更多的还是依赖转移支付收入。上解支出面临地方财政不平衡也会做出调整，但因为总额较小作用比较有限。此外，地方财政支出的增长有一半以上是由转移支付收入来填补，其次是地方财政收入，但转移支付的增加不会引起地方财政支出扩张。这一结论与传统的“粘蝇纸”效应不相符。分权理论认为，地方政府相比较中央政府更加了解本地选民的偏好，能够提供给本地选民一个帕累托有效的产出量。同理，省、市级政府对于县级地区的公共需求也能够做到了然于心，因此在转移支付的分配上可能更加审慎，县级地区将很难因为获取了转移支付收入而增加财政支出。

六、异质性检验

由于所使用的县级地区样本来自全国30个省级地区，各地区经济发展差异较大，而经济发展水平又会直接影响地方财政能力和获得的转移支付收入水平。为进一步了解不同地区财政调整的特征，本文将样本地区分为东部、中部和西部地区依次进行检验。表7分别给出了东、中、西部地区误差修正模型估计结果。

表7 地区误差修正模型估计

从分地区的误差修正模型结果可以看到，东部地区与西部地区结果与之前表5全国数据有所不同，但显著项符号一致。东部地区仅有地方上解支出的误差修正项系数通过了检验，系数是表5的两倍多，并且显著性较高。东部地区多数省份属经济发达地区，税源充裕，因而财政盈余的情况较多，此时地方上解支出增加，最终实现财政平衡。西部地区与东部地区正好相反，所属省份多为欠发达地区，经济发展水平普遍落后于东部发达地区，并且大部分县级地区常年处于财政收入不足的状况。西部地区转移支付收入的系数虽通过检验，但系数较小，只有0.093；地方财政支出的系数较高，约为0.3。在面临财政压力时，西部地区首选的办法就是压缩财政支出，以避免财政压力加剧，其次也会积极争取转移支付收入。中部地区主要依赖转移支付收入、地方本级财政收入、地方上解支出来缓解财政压力，其中地方上解支出由于大多是负值即税收返还净接受，因此总体来说中部地区的转移支付收入对缓解地方财政压力发挥作用较大。

表8分别为东、中、西部地区县级财政1期、10期和16期各组成部分一阶差分的方差分解结果。各地区本级财政收入与转移支付收入的方差分析结果相近，主要来自自身新息的影响，其中转移支付收入的方差仅有很小一部分是来自本级财政收入。东部地区与中部地区地方财政支出的方差有一半以上是由本级财政收入新息引起，另有四分之一的影响来自转移支付收入的新息，其余来自自身。与东、中部不同，西部地区地方财政支出的方差有76.2%的部分由转移支付收入的新息引起。很明显，西部地区地方财政支出的波动主要是受转移支付收入的影响，转移支付收入的变动在其方差中占主导地位。由此可见，在经济发展水平较低的西部地区，地方财政支出的变动主要是由转移支付收入引起，这与现实情况是相符的。由前文可知，西部地区的财政自给率普遍偏低，依靠本级财政收入远不能满足财政支出的需要。西部地区的大量基本公共服务主要是依赖中央转移支付的支持，因此，只有在获得转移支付收入后，才会产生新的公共财政支出，一旦转移支付收入减少，原有的财政支出项目可能就面临缩减。与之相反，经济发展水平较高的东、中部地区税源丰富，地方财政支出的变动则主要是由地方财政本级收入引起。因此可以推断出，东、中部地区的地方财政支出压力主要是由本地收入的增加而引起新的支出需求，西部地区的财政压力则是由转移支付收入增加而引起。

表8 分地区方差分解

表8(续)

七、结论与建议

传统的财政分权理论认为，分权制度要求地方政府对居民负责的同时，也对转移支付的接收方产生了负向激励。财政压力较大的地方政府通常主要依靠上级的转移支付而不是本地税收来满足支出需求。为此，对转移支付在财政动态调整过程中的作用机制以及为实现跨期预算平衡而与各财政要素的互动机制进行了分析，也对经济发展水平差异地区进行了异质性分析，得出以下主要结论：第一，县级财政出现财政压力的状况时，依次会选择调整地方本级财政收入、转移支付收入和地方上解支出来实现财政平衡。第二，县级财政支出的变动主要依赖转移支付收入消化，其次是地方本级财政收入，最后是调整地方本级财政支出；而转移支付收入和地方本级财政收入的变动并非由地方本级财政支出引起。第三，经济发展水平不同的地区，财政各变量平衡财政的路径存在一定差异。对于东部地区的县级地区，由于经济发展水平较高，财政盈余的情况较多，此时地方上解支出增加，起到平衡财政预算的作用；而中部地区主要选择调整转移支付收入、本级财政收入和上解支出来纠正财政预算平衡；西部地区经济发展水平较低，财政收不抵支的状况相对较多，主要依赖负的上解支出即净税收返还收入和转移支付收入来调整达到平衡。第四，在经济发展水平较高的东部地区，地方财政支出的波动一半以上主要由地方财政收入引起，其次是由转移支付收入和地方财政支出需求引起。而对于经济发展水平较低的西部地区，地方财政支出扩张的主要推手是转移支付收入，即一般性转移支付收入和专项转移支付收入，较少依赖本级财政收入；而净税收返还收入的增加不会引起地方财政支出扩张，但地方财政支出扩张会引起净税收返还收入的增加。说明这些县级地区能够感受到地方财政支出压力，可能会采取努力提高税收等策略以获得更多的税收返还。

建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系是构建现代财政制度的重要内容。以上的研究结论能够为有效协调政府间财力格局提供参考，并有助于揭示转移支付制度影响地方财政失衡的内在逻辑，进而减轻地方财政支出压力。对此认为，第一，应建立可持续增长的县级财政收入体系。引导提高省级以下税收分享比例，建立稳定的、适度增长的县级税收体系，逐步提高本级财政收入平衡预算的作用。依据税基水平和地方发展需求，改革“一刀切”做法，有区别地制定地方上解支出和税收返还办法，充分发挥地方财政积极性，增强地方自身“造血”能力。第二，因地制宜、合理规范和优化转移支付制度。强化一般性转移支付对地方财政困难地区的“保底”功能和平衡区域间基本公共服务均等化水平差异功能；引导和纠正地方政府行为，建立严格的专项转移支付评估和退出机制。第三，构建省级以下各级财政支出动态管理机制。对地方财政支出项目实施动态监测，对于新增支出项目进行反复论证，确定合理的事权和支出权划分范围；对支出结构建立动态调整机制，总结不同项目的支出规律，及时界定公共服务受益范围、政府职能和行政效率，激励地方政府主动作为，做到支出责任与财政事权相适应。