政府方PPP项目履约管理常见问题与对策

岳小莉YUE Xiao-li；任毅鹏REN Yi-peng

（①北京市工程咨询有限公司，北京 100124；②中国寰球工程有限公司北京分公司，北京 100012）

1 综述

目前，我国关于政府方PPP项目履约管理尚无专门政策规定，相关研究也主要结合有关项目实践开展。叶欣晨、刘婷、王守清（2018）筛选出19种合理的政府保证机制，结合专家观点和典型案例提出提升政府履约能力、落实政府保证机制的建议。何一慧、熊华平（2018）用博弈论从宏观和微观两个层面分析PPP模式私人部门与政府间的博弈过程，并对如何加强政府监管给出合理建议。喻峰（2019）分析了PPP项目中政府不合理履约和承诺行为产生的原因，并提出解决对策。肖华杰（2020）研究了PPP模式下政府监管的有关问题，分析PPP项目政府监管的立法逻辑与规则构架。包晓丽（2021）基于双方履约管理视角，研究了PPP项目前期费用支付问题与对策。柯洪、赵鑫（2021）构建结构方程模型，研究了不同PPP项目类型下政府监管强度对社会资本的履约绩效影响。

2 政府方PPP项目履约管理常见问题及成因

政府方的PPP项目履约管理主要包含两个层面：一是基于PPP合同及政府职能，对社会资本方的履约行为进行监管；二是按合同履行政府方相应义务，如项目用地和相关配套设施的提供等。政府方PPP项目履约管理常见问题包括：

2.1 投资超支问题

不同于传统项目的先概算后招标，多数PPP项目可行性研究报告及两评一案编制完成并获得批复后即进入采购阶段，中标后深化形成初步设计概算。因此以投资估算依据招标得到的PPP项目总投资，在准确性和深度方面有所不足，从而容易导致PPP项目投资超支问题。此外，需求变化、政策变更、材料价格上涨等也是造成PPP项目投资超支的重要原因之一。例如，2021年11月末的中国钢材综合价格指数（CSPI）为133.63点，比去年同期上升了18.19%；材料价格大幅波动，给投资控制造成很大挑战。中选社会资本方对项目投资控制能力不足，投资控制责任落实不到位，履约过程中投资监管缺失等也是造成PPP项目投资超支的主要原因。

2.2 绩效管理问题

现有文件政策为PPP项目的绩效管理提供了依据，但在PPP项目绩效管理的工作实践中，也遇到一些问题：一是PPP项目涉及项目实施机构、项目公司、行业主管部门等，各方日常工作中的信息沟通和共享存在不对称、参与方众多、难以达成平衡，导致绩效管理流于形式。二是在项目实践中，有些绩效指标体系缺乏可量化指标，使指标适用性和可操作性难以保证。三是绩效评价结果的应用性和指导性不强，缺乏绩效评价结果应用的配套机制。

2.3 合同履约问题

PPP合同体系复杂、条款多、关联性强，且合同可能存在约定不明、合同条款冲突等漏洞，由此导致合同履约问题。同时，PPP项目合同履约过程中涉及到实施机构、项目公司、产权单位、政府方相关主管部门等多方主体，履约过程中覆盖范围广、履约时间长、不确定因素多，任何环节的偏差都可能造成履约风险。

2.4 政府方配套责任提供问题

PPP项目合同是双务合同，大多数PPP项目中，政府方承担征地拆迁、项目用地、红线外配套设施提供等合同责任。政府方配套责任提供的主体为实施机构，但过程中涉及与财政、发改、规划、住建、审计等多个部门的沟通协调，当不同审批部门存在意见分歧时，就需要实施机构有较强的沟通协调力度。此外，由于PPP项目和传统政府投资项目的监管审批是并行交叉的，PPP项目在审批上不同于传统项目的特殊性也在一定程度上导致政府方配套责任提供中遇到问题。

3 常见应对策略

3.1 投资超支问题

首先应建立PPP项目的全生命周期投资管理机制，进行全要素投资控制，明确投资控制责任和投资风险分担。项目公司应作为投资控制责任主体、政府方作为投资控制监督主体，双方对投资超支的风险进行合理分担。同时，政府方可将投资控制纳入项目公司绩效考核，事前设定目标、事中加强监管与全过程造价审计、事后绩效评价相结合，严格约定履行双方投资控制责任、分担相应风险。

其次，应用BIM建筑信息模型进行全过程造价控制。建立项目的成本信息模型，实现材料管理、设计变更等内容的关联更新，自动汇总工程量及变化情况。施工过程中将BIM成本数据及时更新并记录，通过预算成本和实际成本的对比，有效进行成本控制。搭建面向项目参与各方的PPP项目BIM成本管理信息平台，以实现投资控制信息高效共享和协同。聘请经验丰富的全过程造价咨询机构，可充分利用其经验积累和丰富的数据库信息，对投资控制的重点部位、关键环节等进行精细化管理。

最后，应建立合理的投资控制约束机制和激励机制。为防范PPP项目超支，常见的约束机制是项目公司提出的设计变更增加的总投资由项目公司自行承担，据此可有效防止项目公司为了增加补贴金额而做大投资。另一方面，项目总投资通常与未来补贴相关，项目公司缺乏投资控制的主动性和驱动力，可建立合理的奖励机制、通过智慧化和信息化管理手段的应用促进运营成本降低，以激发项目公司优化成本的积极性和主动性。

3.2 绩效管理问题

政府方PPP项目绩效管理的过程分为前期准备、绩效监控、绩效评价实施及结果应用三个阶段，应从全流程进行绩效管理优化。（图1）

图1 PPP项目全流程绩效管理过程图

前期准备阶段，指标体系的建立可充分参考PPP综合信息平台数据库中的同类项目信息，结合项目特点建立科学、适用、操作性强的绩效指标体系并多方征集意见，建立的绩效指标体系应邀请专家进行评审论证；绩效指标体系及评价办法应随PPP实施方案经政府方审批通过，并在PPP合同中明确约定。

绩效监控阶段，结合项目实施过程进一步提高绩效指标的适用性和操作性。对于适用性和可操作性差的绩效指标，必要时经实施机构和项目公司协商一致，经本级政府审批后调整。基于物联网技术建立PPP项目控制系统，除全国PPP综合信息区块链平台外，PPP主管部门可结合本地区的实际情况，建立PPP项目管理数据库和智能监控平台。（图2）

图2 PPP项目智能监控平台示意图

绩效评价实施及结果应用阶段，绩效评价方案的编制过程可与参与单位充分沟通并征求意见；评价过程应真实、客观地反映项目的绩效情况，做好资料归档；评价结果按要求上报财政主管部门并及时通报有关单位。可利用PPP综合信息平台实现智能化管理，实现绩效信息规范管理和及时更新，吸取同类项目的绩效管理经验，进一步规范绩效评价的流程和结果应用。

3.3 合同履约问题

一是尽可能提高合同文本的全面性和科学性。PPP合同的制定过程应充分考虑到项目实施过程中可能发生的实际情况，站在公平公正的角度平衡各方利益。应重视合同策划、合同文本起草和制定工作，由专业人员起草相对完备的PPP合同，结合项目特征和实际情况细化完善合同条款；同时，合同条款中应对协商和争议处理机制作出约定。目前，国家已出台了部分行业PPP项目合同的标准示范文本（如污水和垃圾处理行业），各地PPP管理部门也可结合本地区PPP项目开展的实际情况，进一步梳理有关PPP项目的标准条款和规范文本。

二是基于PPP合同履约管理的复杂性，以实施机构和项目公司为核心建立合同履约工作机制。图3是某PPP项目合同履约流程图，通过细化PPP项目的合同履管理过程，促进规范化、标准化履约。参建各方可通过建立及时、有效的信息传递机制和工作沟通平台，以实现项目信息报送、项目风险监控、项目进度管理等项目信息协同和智能控制。

图3 PPP项目合同履约过程图

3.4 政府方配套责任提供问题

首先应建立有效的沟通协调机制。对于重点项目实施机构可联合有关审批和监管部门组建工作专班，建立有效的信息传递和沟通协调制度，可搭建重大项目综合信息披露和风险预警平台，实现项目风险的智能监控。做好各组成单的职责分工和责任落实，专人负责、各司其职，定期或不定期召开专题会议，切实推进解决政府配套责任提供过程中的各项问题。其次应充分利用第三方专业机构的力量。实施机构或政府方出资代表并不是PPP项目的市场化主体，在相关前期手续办理和配套责任提供、PPP履约管理等方面可能存在能力不足，在专业机构的协助下推进相关手续办理和问题解决，可有效提高政府方配套责任提供的工作质量和效率。

4 结语

本文从政府方PPP项目履约管理角度出发，分析了政府方在PPP项目履约管理过程中常见的投资超支、绩效管理、合同履约和政府方配套责任提供等问题，并总结相关工作经验、提出了相应解决方法和工作建议。基于实践对政府方PPP项目履约管理有关问题及解决方案进行研究总结、提高PPP项目的科学管理和智能控制水平，希望能够进一步丰富政府方PPP项目履约管理经验。