为何“减税难降负”？——基于目标激励的财政锦标赛体系的解释

徐建斌 李睿骁 邓亚东

(江西财经大学 财税与公共管理学院，江西 南昌 330013)

一、引言

深化供给侧结构性改革、推动经济高质量发展是我国重大的现实问题之一。减税降费是助企纾困最公平、最直接、最有效的供给侧结构性改革举措。近年来，为减轻市场主体负担、应对经济下行压力，党中央、国务院出台一系列减税降费政策。然而，宏观层面的减税降费举措并未降低微观企业的税负痛感，出现了“减税难降负”的矛盾现象[1-2]。《全国企业负担调查评价报告》显示，与2015年相比，企业总体负担指数在2016年、2017年和2018年分别上升了20.18%、27.69%和15.73%[3]。国家之间的比较数据也显示，我国企业税负水平依然较高。根据世界银行和普华永道联合发布的《2020年世界纳税报告》，中国企业的总税收和缴费率为59.2%，远高于40%的世界平均水平，在全球190个经济体中位列105名。

已有文献主要将“减税难降负”的现象归因于税收征管[4-8]、财政压力[9-11]等因素，较少从目标激励的财政锦标赛视角考察企业税负。

部分文献基于锦标赛体制，认为官员激励是导致企业税负难以下降的重要原因[3,12]。然而，官员激励的影响通常与领导人特征相关，需要通过经济表现来推断政府的行为动机，难以直观反映地方政府行为背后的具体目的[13]。相比之下，地方政府每年年初设定的财政收入目标能够直接观察到地方政府的意图。与此同时，财政收入目标管理的相关研究主要集中于地方财政收入目标对财政支出结构、城市房价、企业劳动份额、企业非税负担等方面的影响[14-17]。因此，本文试图基于目标激励的财政锦标赛体系，考察地方财政收入目标对企业税负的影响，为“减税难降负”的现象提供合理解释。在财政锦标赛体系下，地方政府相较于中央政府更倾向于设定财政收入目标，具有追求财政收入最大化的强烈动机。那么，在财政锦标赛体系下，地方财政收入目标对企业税负会产生怎样的影响呢？作用机制是怎样的？为了回答上述问题，本文将从扩大税基和强化税收征管两个方面，深入探讨目标激励的财政锦标赛体系下的地方政府行为及其对企业税负的影响。

本文可能的边际贡献体现在以下方面：其一，本文基于目标激励的财政锦标赛体系分析“减税难降负”现象，丰富和发展了政治锦标赛视角下企业税负影响因素的相关研究；其二，本文实证考察了地方财政收入目标对企业税负的影响效应及作用机制，丰富了地方财政收入目标的经济后果相关文献。其三，本文不仅着眼于地方财政收入目标本身，还对地方财政收入目标的特征约束和层层加码进行了刻画。本文的研究不仅有助于进一步解释“减税难降负”的矛盾现象，还能够为真正降低企业税负、深化供给侧结构性改革提供关于财政收入目标管理优化的政策建议。

二、文献综述

针对“减税难降负”的矛盾现象，已有文献主要从以下三个方面进行解释。第一，基于税收征管视角，将企业税负痛感强烈归因于税收征管技术和税收征管体制。一方面，税收征管技术的进步有效遏制了企业的逃税行为[4-7]。另一方面，税收征管体制下的税收任务和税收计划显著加剧了企业的税收负担[1,8]。第二，基于财政分权视角，认为财政分权及其引致的财政压力是企业税负提升的重要原因。长期以来，地方政府面临着“压力型”的财政收入竞争激励[18]。财政分权体制增加了地方财政压力，导致地方政府为了扩大财政收入，倾向于强化税收努力程度，从而加剧了企业税负[9-11]。第三，基于官员激励视角，认为官员任期考核是企业税负难以降低的关键因素。汤泰劼等(2019)[12]的研究发现，地方主政官员的任期越长，距离考核的时点越近，企业税负越重。叶初升和陈晓佳(2020)[3]指出，在晋升考核的关键期，地方官员不仅会忽视企业降费政策，还会通过强化征管力度、扩大税费征收范围等方式来加剧企业负担。

在财政收入目标管理方面，已有文献主要从宏观和微观两个层面考察地方财政收入目标的经济后果。在宏观层面，地方财政收入目标会引导地方政府扩大生产性支出，从而对教育、科技等民生性支出产生挤出效应[14]。Luo等(2022)[15]的研究表明，地方财政收入目标扩大了土地出让收入，进而导致城市房价上涨。在微观层面，张少辉等(2021)[16]认为，地方政府倾向于通过扩大税基和强化税收征管的方式来实现年初设定的目标，促进了资本深化，从而挤压了企业的劳动份额。王励晴和谷雨(2022)[17]的研究发现，地方财政收入目标会通过强化税收征管的方式加剧企业的非税负担。

综上，本文认为既有研究存在以下不足之处：第一，关于“减税难降负”矛盾现象的原因解释，已有文献主要从税收征管、财政压力和官员激励三个方面展开讨论，相对忽视了政府目标管理的激励效应，缺乏对地方财政收入目标的关注。第二，关于地方财政收入目标的经济后果，既有研究主要关注地方财政收入目标对财政支出结构、城市房价、企业劳动份额、企业非税负担等方面的影响，鲜有文献直接探讨地方财政收入目标对企业税负的影响及其内在机制。此外，既有研究重点关注地方财政收入目标本身，对于财政收入目标是否像经济增长目标那样存在特征约束和层层加码现象的考察较少。因此，本文基于目标激励的财政锦标赛体系，分析地方财政收入目标及其特征约束和层层加码对企业税负的影响效应及其作用机制。

三、制度背景与研究假设

(一)制度背景

政治锦标赛最早用于解释中国经济的高速发展，其实质为下级政府围绕上级政府设定的考核指标进行竞赛，相对绩效较高的官员将获得晋升[19]。其中，地方财政收入增长作为重要的经济绩效考核指标，是决定官员晋升的重要因素[20-21]。地方财政收入增长与经济增长不仅不可分割，还是地方官员通过策略性财政支出吸引投资的重要前提[12]。因此，政治锦标赛的一个重要表现就是财政锦标赛。在此背景下，各级地方政府倾向于在年初的政府工作报告中设定具体的财政收入目标，并围绕这一目标展开激烈的锦标赛竞争，即目标激励的财政锦标赛体系。

为了描述目标激励的财政锦标赛体系，本文手工收集和整理各级地方政府的财政收入目标数据。结果发现，与经济增长目标类似，地方财政收入目标也存在特征约束和层层加码现象。本文借鉴余泳泽等(2019)[22]的做法对此加以界定。具体而言，特征约束通过各级政府年度工作报告设定财政收入目标时使用的用语或提法来识别。本文将使用“以上”“确保”“力争”“达到”等用语的财政收入目标设定为硬约束，使用“左右”用语或“区间”提法的财政收入目标设定为软约束。层层加码通过不同层级政府设定的财政收入目标的差额来识别，当下级政府设定的目标高于上级政府时，则表明存在层层加码现象[23]。

表1 2013-2019年各城市财政收入目标的设定情况

表1和图1分别反映了地方财政收入目标的设定存在特征约束和层层加码的特征事实(1)表1和图1为笔者手工收集和整理的2013-2019年中央、省级(不含直辖市)、市级政府的财政收入目标的数据。本文借鉴吕冰洋和张兆强(2022)[13]的做法，将财政收入目标界定为一般公共预算收入增长目标。中央政府的财政收入目标从上一年中央和地方预算执行情况与本年中央和地方预算草案的报告中获取，即地方一般公共预算本级收入增长目标。省级和市级政府的财政收入目标绝大部分源于历年年初的政府工作报告，少数通过地方政府当年的计划草案予以补充。地方一般公共预算收入增长目标，包括一般公共预算收入增长目标、公共财政预算收入增长目标、财政预算收入增长目标和一般预算收入增长目标这四种表述。。首先，从特征约束来看，由表1可知，2013-2019年间，地方政府使用“左右”和“以上”作为修饰词的最多，其他用语或“区间”提法的使用次数很少。区分时间范围发现，2015年以前地方财政收入目标使用“以上”用语的更多，2015年以后，越来越多的地方政府倾向于使用“左右”用语。其次，从层层加码来看，由图1可知，2013-2019年，中央、省级和市级政府设定的年平均增长目标分别为6.71%、8.42%和9.15%，省级财政收入目标的均值均显著高于中央财政收入目标，且市级财政收入目标均值均高于省级财政收入目标，即存在层层加码现象。

图1 2013-2019年中央财政收入目标与省市财政收入目标均值

由此可见，在财政锦标赛的激烈竞争中，下级政府会逐级放大上级政府设定的财政收入目标[24]。首先，地方官员会在上级政府设定的财政收入目标基础上进行自我施压[25]。一方面，地方官员倾向于使用“确保”“以上”等表现为硬约束特征的修饰词来描述当年的财政收入目标，从而向上级政府传达出实现财政收入目标的把握和信心，以确保目标超额完成[22]。另一方面，为了避免未能完成目标的惩罚，地方官员也可能使用“左右”作为修饰词，或采用“区间”提法以设定目标，此时财政收入目标表现为软约束的特征[26]。

其次，地方官员会在上级设定的财政收入目标基础上进行加码竞争。在实践中，随着财政收入目标逐级发包至基层政府，存在一个财政收入目标逐级放大、层层加码的过程[27]。具体而言，省政府设定的目标普遍高于中央目标，市政府设定的目标又普遍高于其所在省设定的目标。这表明中国官员制度存在明显的“层级负责”特征，即上一级考核下一级，下一级对上一级负责。由此可见，为了在激烈的竞争中脱颖而出，地方官员会普遍设定比上级政府更高的财政收入目标[23]。因此，财政收入目标的层层加码是财政锦标赛的必然结果。

(二)理论分析与研究假设

在“官场+市场”的理论框架下，围绕财政锦标赛，各级地方政府会通过各种手段干预企业，进而实现年初设定的目标[28]。具体而言，在既定的财政收入目标约束下，地方政府会通过扩大税基和强化税收征管两种途径来实现较高的财政收入增长。

一方面，地方政府会通过补贴、信贷、土地等方面的政策支持，帮助企业提高经营绩效，进而通过扩大税基的方式实现辖区内财政收入的增长。首先，地方官员为了实现晋升，倾向于通过财政补贴的形式与企业进行谈判[29]。因此，晋升压力较大的地方政府对辖区内企业的补贴力度更大[30]。其次，当地方官员面临较强的晋升激励时，会直接或间接干预辖区内的银行系统，帮助辖区内企业获取更多信贷资源[31]。例如，Ru(2018)[32]发现市委书记倾向于在任期的早期向国家开发银行贷款，用于国有企业和基础设施项目。最后，地方政府的“扶持之手”还体现在“以地引资”。为了扩大税基，地方政府会利用廉价的土地出让方式吸引高税行业进驻，进而实现较高的财政收入增长[33-34]。在这种情形下，地方财政收入目标并不会对企业税负造成显著影响。原因在于，企业税收支出的增加是在其经营绩效增加的基础上实现的，企业的整体税收负担不会显著提高。基于以上分析，本文提出以下假设。

H1a地方财政收入目标引导地方政府积极扶持辖区内企业，使得企业经营绩效和税收支出同时增长，最终对企业税负无显著影响。

另一方面，地方政府会通过强化税收征管的方式来扩大财政收入，完成财政收入目标。在中国，地方政府并不享有税收立法权，但在税收征管方面具有较强的自由裁量权[35]。因此，当财政收入作为主要的考核指标时，地方官员会围绕税收征管展开“争优竞赛”[36]。尤其是分税制以来，地方政府面临巨大的财政支出压力，需要通过强化税收征管来确保财政收入持续增长[16]。既有研究也指出，各级地方政府围绕财政锦标赛，会通过加大税收稽查力度的方式向辖区内企业“索取”财政资源，从而导致企业实际税率的提升[12]。地方官员为了在较短的任期内完成考核指标，会降低对企业减负政策的关注度，通过提高税费征管力度的方式加剧企业税负[3]。可见，当税收征管力度较高时，辖区内企业的经营绩效并未显著增加，其税收支出却不断增长。此时，地方财政收入目标会对企业税负产生显著的正向影响。基于以上分析，本文提出以下假设。

H1b地方财政收入目标引导地方政府通过强化税收征管的方式，提高企业税负水平。

此外，地方财政收入目标的特征约束和层层加码也可能会对企业税负产生显著影响。首先，地方财政收入目标的特征约束对应着地方官员面临不同强度的自我施压[25]。具体而言，当地方官员采取硬约束的方式设定目标时，会向上级传达出实现目标设定值的必胜把握和决心[22]。因此，使用硬约束方式设定财政收入目标的官员，为了实现其经济绩效，甚至可能采取扭曲的征税方式。例如，地方政府为了确保财政收入目标的实现，往往征收“过头税”，从而加剧了企业税负[37]。与之相对应的是，以软约束方式设定目标的地方官员较少采取激进的征税策略。因此，地方财政收入目标的软约束特征对企业税负的影响可能更小。基于以上分析，本文提出以下假设。

H2相较于软约束，采用硬约束方式设定的财政收入目标会显著加剧企业税负。

其次，地方财政收入目标的层层加码会进一步加剧企业的税收负担。在多层级的财政锦标赛中，下级政府需要在上级政府的基础上设定更高的财政收入目标。财政收入目标的层层加码会进一步加剧地方政府，尤其是基层政府的收入目标压力[21]。具体而言，层层加码越严重，地方官员面临的政绩考核压力越大。此时，通过正常发展战略难以实现年初设定的目标，因此，地方官员可能会采取较为激进的战略以寻求短期财政收入的快速增长，由此导致其征税行为的扭曲[38]。基于以上分析，本文提出以下假设。

H3地方财政收入目标的层层加码会对企业税负产生显著的正向影响，层层加码程度越高，企业税负越高。

四、研究设计

(一)数据来源

本文选取我国沪深两市A股上市公司作为研究样本，除地方财政收入目标数据来源于各级政府历年政府工作报告外，其余数据均来自CSMAR数据库，样本区间为2013-2019年。在获取样本数据后，本文对数据进行以下处理：(1)剔除金融行业的样本；(2)剔除ST和*ST类的样本；(3)剔除所有者权益和利润总额小于0的样本；(4)剔除数据缺失的样本；(5)对连续变量进行1%的上下缩尾处理，以消除异常值和极端值的影响。

(二)模型设定

为了检验理论分析中提出的研究假设，本文设定以下多元回归模型。

TBit=α0+α1FRTit+α2Controlit+uind+vt+λpro+uind×vt+uind×λpro+εit

(1)

TBit=α0+α1CONSTRAINit+α2Controlit+uind+vt+λpro+uind×vt+uind×λpro+εit

(2)

TBit=α0+α1CHARGEit+α2Controlit+uind+vt+λpro+uind×vt+uind×λpro+εit

(3)

其中，i表示企业个体，t表示时间。TBit表示企业税负，FRTit、CONSTRAINit和CHARGEit分别表示地方财政收入目标及其特征约束(包含硬约束(HC)和软约束(SC))和层层加码。Controlit为控制变量的集合，uind、vt和λpro分别表示行业、年份和省份固定效应。此外，样本期间涉及固定资产加速折旧、营改增等减税政策，并且这些减税政策通常按照行业来制定[39]。因此，本文还控制了行业与时间、行业与省份的交互固定效应，分别表示为uind×vt和uind×λpro。

(三)变量定义

1.企业税负

已有文献大多采用企业所得税的平均有效税率来度量企业税负，但是这种度量方法忽略了流转税、财产税等其他税费的影响。为了反映企业所承担的综合税负，本文借鉴刘骏和刘峰(2014)[40]的做法，基于现金流量表定义企业税负。计算公式为企业税负(TB)=企业税负净现金流/营业收入。其中，企业税负净现金流=支付的各项税费-收到的税费返还。

2.地方财政收入目标及其特征约束和层层加码

(1)地方财政收入目标。根据前文对财政收入目标的界定，本文借鉴吕冰洋和张兆强(2022)[13]的做法，采用各城市年初公布的政府工作报告中报告的地方一般公共预算收入增速目标度量地方财政收入目标(FRT)。针对地方财政收入目标的不同表述，本文作以下处理：第一，对于报告了具体数值的目标，无论是一个固定、单一的数值，还是使用了副词进行修饰，本文都将财政收入目标记为该具体数值；第二，对于采用区间形式设定的目标，本文使用该区间的中间值作为财政收入目标(2)例如，广东省佛山市2019年政府工作报告中提出，“地方一般公共预算收入增长6%～6.5%”，此处财政收入目标记为6.25%。。第三，部分财政收入目标与经济增长目标挂钩，并且这些经济增长目标也大量使用了更加弹性的用语或区间提法，此时，本文以具体的经济增长目标作为地方政府提出的财政收入目标(3)例如，河南省商丘市2016年政府工作报告中提出，“全市生产总值增速8.5%左右；一般公共预算收入与经济增长同步”，此处财政收入目标视为8.5%左右；辽宁省大连市2016年政府工作报告中提出，“地区生产总值增长6.5%～7%,一般公共预算收入与经济发展同步”，此处财政收入目标视为区间提法，记为6.75%。。第四，若财政收入目标与上年持平，则记为0(4)例如，辽宁省营口市2015年政府工作报告中提出，“公共财政预算收入与上年持平”，此处财政收入目标记为0。。第五，对于极个别的财政收入负增长目标，本文未纳入统计范围(5)例如，2016年山西省政府工作报告中提出，“一般公共预算收入下降7%”，并且其所辖地级市也提出了不同程度的负增长目标。其可能的原因在于，山西省受供给侧改革的影响较大，减税降费大大影响了当年的财政收入。但是，当年其他省市提出的财政收入目标仍然为正，因此本文将2016年山西省及其所辖地级市提出的财政收入目标作为极端值处理。。

(2)地方财政收入目标的特征约束。对于地方财政收入目标中存在的特征约束情况，本文将作为虚拟变量处理。借鉴余泳泽和潘研(2019)[22]关于经济增长目标的处理，将使用了“以上”“确保”“力争”“达到”等用语的财政收入目标，视为其受到了硬约束(HC)，赋值为1，其他设定方式赋值为0；对于使用了“左右”用语或“区间”提法的财政收入目标，视为其受到了软约束(SC)，赋值为1，其他设定方式赋值为0。

(3)地方财政收入目标的层层加码。借鉴容开建和宋晨晨(2018)[14]、张少辉等(2021)[13]的做法，对于地方财政收入目标中存在的层层加码现象，本文使用两种计算方法进行度量：一是市级财政收入目标与所在省份财政收入目标的差值(CHARGE1)，二是市级财政收入目标与所在省份财政收入目标的比值(CHARGE2)。

3.控制变量

借鉴已有研究[1，12]，本文选取以下控制变量：(1)企业规模(SIZE)，定义为期末总资产的自然对数；(2)资产收益率(ROA)，定义为期末利润总额与期末总资产的比值；(3)资产负债率(LEV)，定义为期末总资产与期末总负债的比值；(4)投资收益率(ROI)，定义为期末投资收益与期末总资产的比值；(5)固定资产密集度(PPE)、存货密集度(INVENT)、无形资产密集度(INTANG)，分别定义为期末固定资产净值、存货净值、无形资产净值与期末总资产的比值。

五、实证分析

(一)描述性统计

表2报告了本文主要变量的描述性统计结果。其中，TB的平均值和中位数分别为5.91%和5%，表明样本中的高税负企业所占比重较大，样本偏右。FRT的最大值和最小值分别为32%和0，表明不同年份不同地区设定的财政收入目标存在较大差异。HC和SC的平均值分别为0.13和0.29，表明财政收入目标的软约束更多。CHARGE1和CHARGE2的中位数分别为0.5%和1.07，表明超过半数的样本存在层层加码。

(二)地方财政收入目标及其特征约束对企业税负的影响

表3报告了地方财政收入目标及其特征约束对企业税负影响的回归结果。结果显示，在未加入控制变量时，列(1)中FRT的系数为0.11，在1%的水平上显著为正。加入控制变量后，列(4)中FRT系数为0.10，仍然显著为正，表明地方财政收入目标对企业税负具有正向影响，假设1a不成立，假设1b成立。

表2 主要变量的描述性统计

然而，就地方财政收入目标的特征约束而言，无论是否加入控制变量，SC和HC的系数均不显著，表明地方财政收入目标的特征约束难以对企业税负产生显著影响，假设2不成立。本文将这一实证结论归因于新《预算法》的实施。2014年新修订的《预算法》第55条规定：各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。这被认为是淡化财政收入目标考核的重要体现。在此情形下，地方政府难以向税务机关派发约束性税收任务[8]。因此，地方财政收入目标的特征约束可能难以显著影响税收征管力度，从而难以对企业税负产生显著影响。但是，地方政府不得向税务机关下达收入目标并不等同于税务机关可以置人大通过的财政收入目标于不顾[41]。地方财政收入目标本身仍然可能会对税务机关的征管行为产生影响。

表3 地方财政收入目标及其特征约束对企业税负的影响

(三)地方财政收入目标的层层加码对企业税负的影响

表4报告了地方财政收入目标的层层加码对企业税负影响的回归结果。结果显示，在未加入控制变量时，CHARGE1和CHARGE2的系数分别为0.11和0.01，且在1%的水平上显著为正，表明地方财政收入目标的层层加码会推动企业税负的提高。在加入控制变量后，列(3)和列(4)中的CHARGE1和CHARGE2系数分别为0.11和0.01，仍然显著为正。可见，地方财政收入目标的层层加码会对企业税负产生显著的正向影响，层层加码程度越高，企业税负越高，假设3成立。

表4 地方财政收入目标的层层加码对企业税负的影响

(四)稳健性检验

为了增强上述回归结果的可靠性，本文进行如下稳健性检验。

1.工具变量法

为了缓解研究结论可能存在的内生性问题，本文选取上一年的地方财政收入目标作为工具变量，进行两阶段最小二乘估计(2SLS)。一方面，地方官员为了寻求晋升机会，需要在上一年财政收入目标的基础上，设定更高的财政收入目标，此时省与市间的加码也会越大。并且，地方官员需要连续加码几年并且实现目标，才能向上级政府释放足够的“能力信号”，最终获得晋升[42]。因此，上一年的地方财政收入目标与当年的地方财政收入目标，以及当年省与市间的加码存在相关性。另一方面，当年的企业税负与上一年的地方财政收入目标相关性较弱，因此选取上一年的地方财政收入目标作为工具变量能够满足相关性和外生性的要求。

表5报告了工具变量法的回归结果。结果显示，列(2)中的Kleibergen-Paap rk Wald F统计量为11.98，在15%的水平上拒绝了弱工具变量的原假设。其余的Kleibergen-Paap rk Wald F统计量均大于16.38的临界值，在10%的水平上拒绝了弱工具变量的原假设。根据工具变量法的估计结果，假设1b和假设3仍然成立，假设1a和假设2不成立。

表5 工具变量回归结果

2.更换被解释变量的度量指标

在基准回归中，本文基于现金流量表测算企业的综合税负。但是，以现金流量表为基础计算的企业税负也存在一定的不足。例如，现金流量表的编制基础是收付实现制，可能存在企业当期应计入的税费和企业税费净现金流不一致的情形。为了解决这个问题，本文借鉴刘骏和刘峰(2014)[40]的做法，将分子在t-1期、t期和t+1期进行移动平均，即企业税负(move3_TB)=企业税费净现金流在t-1期、t期和t+1期的三年移动平均/营业收入。表6报告了更换被解释变量的回归结果，假设1b和假设3仍然成立，假设1a和假设2不成立。

表6 更换被解释变量度量指标的回归结果

3. 排除竞争性假设

已有研究认为，官员特征是影响地方政府设定目标的重要因素[43]。因此，一种可能的现象是，处于晋升期或相对年轻的地方官员更倾向于设定较高的财政收入目标。为了排除这一竞争性假设，本文将企业所在城市的市委书记的年龄(AGE)、任期(TERM)及其平方项(TERM_2)作为控制变量加入模型。表7的结果显示，假设1b和假设3仍然成立，假设1a和假设2不成立。

六、拓展性研究

基准回归结论表明，地方财政收入目标及其层层加码对企业税负具有显著的正向影响，那么这种正向影响的作用机制是怎样的？是否存在异质性影响？下文将对基准回归结论进行拓展性研究。

(一)机制检验

根据理论分析，当地方官员参与财政锦标赛时，倾向于调整税收征管力度，以完成年初设定的目标。并且，大量文献表明，税收征管力度会加剧企业税负[3-7]。因此，地方财政收入目标及其层层加码对企业税负的正向影响可能通过提高税收征管力度来实现。为了检验这一机制，本文借鉴汤泰劼等(2019)[12]的做法，利用“税柄法”测算税收征管力度(TE)，并建立模型(4)-(7)进行中介效应分析。

表7 排除竞争性假设的回归结果

TEit=α0+α1FRTit+α2Controlit+vt+λpro+εit

(4)

TBit=α0+α1FRTit+α2TEit+α3Controlit+uind+vt+λpro+uind×vt+uind×λpro+εit

(5)

TEit=α0+α1CHARGEit+α2Controlit+vt+λpro+εit

(6)

TBit=α0+α1CHARGEit+α2TEit+α3Controlit+uind+vt+λpro+uind×vt+uind×λpro+εit

(7)

其中，模型(4)和模型(6)中的控制变量为城市层面的控制变量，具体如下：(1)经济发展水平(PGDP)，定义为地方人均国内生产总值；(2)金融发展水平(FINC)，定义为年末金融机构人民币各项存款与国内生产总值之比；(3)产业结构(IND)，定义为第三产业产值与国内生产总值之比；(4)对外开放水平(FDI)，定义为实际利用外商投资额与国内生产总值之比；(5)财政自给率(FSC)，定义为一般公共预算收入与一般公共预算支出之比。模型(5)和模型(7)中的控制变量包含上述城市层面的控制变量和基准回归模型中企业层面的控制变量。

中介变量税收征管力度(TE)通过模型(8)进行计算。

Tit/Yit=α0+α1PGDPit+α2IND1it+α3IND2it+εit

(8)

表8报告了机制检验的估计结果。列(1)中的FRT系数在1%的水平上显著为正，表明地方财政收入目标对企业税负和税收征管力度具有显著的正向影响。列(2)中FRT和TE的系数分别在5%和10%的水平上显著为正，表明地方财政收入目标和税收征管力度均显著加剧企业税负。此外，Sobel检验的Z统计量为2.64，在1%的水平上显著，也表明税收征管力度起到了部分中介效应。

表8 机制检验结果

由表8列(3)和列(5)可知，CHARGE1和CHARGE2的系数均在1%的水平上显著为正，表明地方财政收入目标的层层加码对税收征管力度具有显著的正向影响。由列(4)和列(6)可知，CHARGE1、CHARGE2和TE的系数在5%的水平上显著为正，表明地方财政收入目标的层层加码和税收征管力度均显著加剧企业税负。此外，Sobel检验的Z统计量分别为2.62和3.08，在1%的水平上显著，表明税收征管力度起到了部分中介效应，地方财政收入目标的层层加码能够通过强化税收征管力度来加剧企业税负。

表9 基于产权异质性的回归结果

(二)异质性分析

1.产权异质性

为检验地方财政收入目标及其层层加码对不同产权性质企业税负影响的差异性，本文依据样本企业的最终控制人划分国有企业和非国有企业，回归结果如表9所示。结果显示，相较于国有企业，地方财政收入目标及其层层加码会加剧非国有企业的税收负担。其可能的原因在于以下几点：第一，国有企业通常与政府有着天然的政治联系，这使得国有企业具有很强的游说能力[40]。并且，国有企业往往承担了大量的政策性任务，政府会给予国有企业更多的补偿，导致国有企业能够获得更多的税收优惠和更宽松的税收征管环境。第二，国有企业高管通常由政府主管部门直接任命，往往具有“准官员”的身份，因此国有企业高管更倾向于迎合政府的政策目标，通过承担更高税负或减少避税的方式来维护政府的利益[44]。相较于国有企业，非国有企业与政府的关系更加疏远，更倾向于实现股东利益最大化。

2.时间异质性

从理论层面来看，大规模减税降费政策的实施会对财政收入目标和企业税负之间的关系产生影响。一方面，当中央政府下决心设定减税目标后，中央财政收入目标会相应下降。例如，2016年国务院政府工作报告中提出5 000亿元以上的减税降费目标后，当年财政部编制的地方一般公共预算本级收入增速目标仅为3.6%，比上一年下降3.9%，从而导致省级政府和市级政府设定的财政收入目标进一步下调。另一方面，更大规模的减税降费政策会为企业带来更多的税收优惠，引起企业的税收负担开始减轻。基于以上分析，地方财政收入目标及其层层加码对企业税负的影响可能存在时间异质性。为此，本文以2016年为界，将样本分为2013-2015年和2016-2019年两个子样本。

表10 基于时间异质性的回归结果

表10报告了时间异质性的回归结果。结果显示，相较于2016-2019年，地方财政收入目标及其层层加码对2013-2015年间的企业税负的正向影响更显著。这表明，中央和地方政府制定和实施的大规模减税降费政策能够有效缓解地方财政收入目标及其层层加码对企业税负的正向影响。

七、研究结论与政策建议

本文基于目标激励的财政锦标赛体系，以2013-2019年中国省市两级政府工作报告中的数据及上市公司数据为研究样本，实证考察了地方财政收入目标对企业税负的影响效应及作用机制。研究发现：第一，地方财政收入目标对企业税负具有正向影响。第二，地方财政收入目标的层层加码会对企业税负产生显著的正向影响，层层加码程度越高，企业税负水平越高。但其特征约束对企业税负的影响不显著。第三，机制检验表明，地方财政收入目标及其层层加码通过提高税收征管力度的方式加剧企业税负。第四，异质性分析结果显示，地方财政收入目标及其层层加码对企业税负的影响存在产权异质性和时间异质性。一方面，相较于国有企业，地方财政收入目标及其层层加码对非国有企业税负的影响更为显著。另一方面，相较于2016-2019年，地方财政收入目标及其层层加码对2013-2015年间企业税负的影响更显著。本文进一步丰富了“减税难降负”的制度因素以及目标管理相关文献，同时对我国深化供给侧结构性改革、优化政府财政收入目标管理具有重要启示意义。

基于以上研究结论，本文提出如下政策建议：第一，地方政府需要适当调整年初设定的财政收入目标。目前，我国仍然存在“减税难降负”的矛盾现象，企业税负居高不下。因此，地方政府需要适当调整地方财政收入目标，协调好辖区内的财政收入增长与减税降费之间的关系。第二，中央政府应当进一步弱化财政收入在地方官员政绩考核指标中的权重，减少地方财政收入目标层层加码现象的出现。地方财政收入目标的层层加码会导致地方政府注重短期绩效，从而扭曲了地方征税行为，不利于长期的财政收入增长。因此，中央政府需要弱化财政收入目标在地方官员政绩考核指标中的权重，尽量避免财政收入目标设定过程中出现的锦标赛效应。第三，地方政府在设定财政收入目标时需要特别关注非国有企业，平衡好财政收入目标与减税降费政策之间的关系。具体而言，地方政府在制定和实施新一轮减税降费政策时，需要将更多减税降费政策落实在非国有企业身上，缓解地方财政收入目标对非国有企业税收负担的不利影响。