我国推进跨境无纸贸易便利化的经验、面临问题及建议——以《亚太跨境无纸贸易便利化框架协定》为参照

赵世璐

（华东政法大学 国际法学院，上海 200042）

一、引言

降低贸易成本对实现亚洲一体化至关重要，除改善有形基础设施之外，推动贸易便利化是降低货物跨境运输成本和更具包容性地参与区域和全球价值链的关键之一。随着越来越多现代信息和通信技术应用于与实物商品跨境流动相关的程序，无纸贸易也应运而生，代替传统的纸面单据进行贸易活动，将数据和文件等通过计算机网络之间进行传输和处理，大量减少了纸质文件和单据的使用，消除在每个供应链审查站手动将数据输入计算机的需要，并为潜在的数据再利用提供机会。无纸贸易不仅有效避免数据的重复输入，简化贸易流程，还可以降低贸易成本，提高竞争力。虽然无纸化贸易的好处显而易见，但其实施可能具有挑战性。

自2012 年8 月，中国海关开始进行通关作业无纸化改革，到2014 年4 月，中国通关作业无纸化实现了对所有海关通关业务现场和业务领域的全覆盖。2017年8 月29 日，中国签署了《亚太跨无纸贸易便利化框架协定》（以下简称《框架协定》），希望借此推动贸易数据文件交换电子化，提高国际贸易的效率和透明度。在整个亚太地区，各国政府已意识到从耗时的纸质流程转变为电子和可追溯的贸易程序的必要性，以保持贸易竞争力，并应对与电子商务和数字经济相关的贸易控制和物流方面的挑战。因此，亚太地区应加速推进相关的双边和区域无纸贸易倡议，建立真正的无缝和有弹性的供应链。

二、《框架协定》的主要内容、特点及发展前景

（一）《框架协定》的主要内容

1.《框架协定》的谈判进程

《框架协定》由联合国亚洲及太平洋经济社会理事会（UNESCAP，以下简称“亚太经社理事会”）发起，于2015 年4 月启动谈判，先后有中国、俄罗斯、韩国、印度和印尼等近30 个亚太经社理事会成员加入谈判。中国于2015 年10 月正式加入《框架协定》谈判，本着“互利共赢、共同发展”的原则，在谈判过程中积极发挥引领作用，经过四轮谈判，成功推动各方于2016年5 月19 日完成谈判。之后，《框架协定》向亚太经社理事会所有成员开放签署和加入。中国于2017 年8月29 日签署《框架协定》，于2020 年完成国内核准程序，并在2021 年2 月21 日正式生效。截至2022 年12 月，《框架协定》的成员已有12 个，分别是亚美尼亚、阿塞拜疆、孟加拉、中国、伊朗、蒙古、菲律宾、韩国、塔吉克斯坦、东帝汶、土库曼斯坦、图瓦卢，更多国家也将积极寻求加入《框架协定》，促进跨境无纸贸易，寻求贸易便利化水平的提升。

2.《框架协定》的主要内容

《框架协定》涵盖了国家政策、单一窗口、电子形式贸易数据和文件的跨境互认及交换的国际标准等25个条款。《框架协定》在遵循功能等同、非歧视性使用电子通信、技术中立、促进兼容、提升贸易便利化、营造有利于遵守法律规制的环境、公私营部门合作、改善跨境信任环境七大原则的基础上，通过实现电子形式的贸易相关数据和文件的交换和互认，推动国家及次区域单一窗口与其他无纸贸易系统之间的可互操作性，提高国际贸易的效率和透明度，并营造有利于遵守法律规制的环境。

表1 《框架协定》的主要内容

作为支持执行《框架协定》的实质性规定的一部分，跨境无纸贸易便利化临时政府间指导小组及其法律和技术工作组制定了法律和技术准备清单，帮助对跨境无纸化贸易的法律和技术准备情况进行自我评估。

表2 《框架协定》准备清单概要

（二）《框架协定》特点

1.针对性强

《框架协定》专门围绕跨境无纸贸易便利化设定，条款具体且针对性强，涵盖法律、机构安排、信息互认和交换的标准、能力建设等方面，不同于以往协定中类似“可以采用电子方式传输数据”等语式，消除了宽泛笼统的弊端。

2.以营造良好的法律环境为前提

跨境无纸贸易便利化的推进和实施都需要法律的指导、支持与保障，《框架协定》第六条表明营造有利于无纸贸易的法律环境的重要性。各缔约方需设立国家政策框架和立法框架，在此基础上进行战略规划。除国家立法外，《框架协定》还特别提到国家运营主体职能的立法，明确各部门权利、责任和义务，避免职能交叉、权责不明的现象，在法律层面给予各部门信心与支持。而《框架协定》第十条又在国际层面增强了与其他法律文书的兼容性，为跨境无纸贸易在国内和国际上都营造了良好的法律环境，有利于其发展推广。

3.以单一窗口为技术核心

在技术层面，单一窗口等系统的应用是跨境无纸贸易中的重要环节，《框架协定》第七、八、九条奠定了其重要地位。《框架协定》不仅鼓励各缔约方发展单一窗口系统，提高其技术，还通过推动数据和文件互认与统一交换的国际标准，使得信息满足各缔约方的要求，让单一窗口的运行更加流畅，减少后续的操作流程，提升了申报效率。信息平台的建设，实现了贸易商与监管部门间的信息共享，使得各个部门在审批时能够接受其他部门对应的检验结果，提升了审批的准确性和流程的透明度，从而达到真正提升无纸贸易便利化水平的目的。

4.多重机构监督执行

《框架协定》第六条和第十一条规定设立国内外机构执行并监督条款的实施状况。在国内，有国家委员会或类似机构执行本框架协定。在亚太经社理事会，则有无纸贸易理事会作为决策机构，其常设委员会作为执行机构，还有工作组和秘书处等组织协调、审议和监督各缔约方相关行动计划的实施情况，以多重机构监督、保障和推动跨境无纸贸易在亚太地区的发展。同时，本《框架协定》还注重行动，根据机构安排，各方将定期会晤，共同研究促进跨境无纸贸易的行动和问题；《框架协定》还包含要求各方单独或集体制定促进跨境无纸贸易的行动计划的条款。

（三）《框架协定》发展前景

《框架协定》是有关跨境无纸贸易便利化重要的区域性条约，旨在建立具有包容性和使各缔约方受益的平台，致力于贸易流程的数字化，并实现跨境贸易相关数据和文件的无缝电子交换和法律认可。亚洲开发银行和亚太经社理事会的最新估计表明，这有助于将本区域的贸易成本降低13%以上，这也将大大促进亚太贸易领域互联互通，进一步提高跨境贸易通关效率、降低贸易成本，并提高监管合规性。

《框架协定》生效实施将有助于中国完善在跨境无纸贸易领域相关政策框架、法律法规以及机制的建设，不断提升自身无纸贸易便利化水平。同时，中国也将以《框架协定》为平台，与各缔约方不断加强跨境无纸贸易领域合作，推动《框架协定》为亚太地区无纸贸易规则形成和完善发挥更大作用。当前，加快实施贸易便利化措施和数字化进程愈加重要，推进《框架协定》的实施，增强亚太地区贸易领域互联互通，使亚太地区的贸易更具弹性和包容性，也能更好地为经济发展作出贡献。

我国一直以来在积极推进无纸贸易便利化，在提升贸易便利化水平，加强亚太地区合作和经济复苏的同时，《框架协定》的生效无疑为中国带来了一系列机遇与挑战。

三、我国推进跨境无纸贸易便利化的现状及面临的问题

（一）我国无纸贸易的发展历程

近年来，全球经济迅猛发展，中国对外贸易高速增长，通过通关电子化实现中国海关管理的革新，并与国际海关通行做法接轨。

为进一步改进海关监管和服务，2012 年中国海关在全面推开分类通关改革的基础上，在全国海关试点开展通关作业无纸化改革工作，通过精简随附单证种类，实现电子数据传输，加快证件联网核查等措施，完善通关作业无纸化模式与通关流程，并在北京、上海、天津、南京、杭州、宁波、福州、青岛、广州、深圳、拱北、黄埔等12 个海关进行第一批试点改革。在2013年，海关总署公布了《通关作业无纸化报关单证电子扫描文件格式标准》及《通关作业无纸化企业存单准入标准》，规范了通关作业无纸化模式。到2014 年，中国已实现对全国海关所有通关业务现场和业务领域的全覆盖，承认电子数据和纸质单证具有相同法律效力。

（二）我国无纸贸易便利化实施现状

为顺应经济全球化，对接国际经贸新规则与标准，把握对外开放主动权，积极参与全球经济治理，促进中国改革开放与发展，中国作出建设自由贸易试验区的战略决策，并在自贸试验区内进行通关无纸化改革和单一窗口的试点工作，为无纸贸易便利化建设迈出的重要一步。

自2013 年8 月起，至2020 年9 月，国务院先后分六批设立上海、广东、天津、福建等21 个自由贸易试验区，赋予自贸试验区大胆创新、深化改革、形成经验、复制推广的使命。在自贸试验区内先行试点，推行国际经贸新的规则与标准，先行先试新体制等，积累相关的合作新经验，为深化改革和扩大开放探索新途径，促进中国经济全面融入世界经济体系。这也成为了无纸贸易便利化试点推广的绝佳地点。

商务部印发的《“十四五”对外贸易高质量发展规划》中强调要加快贸易全链条数字化赋能，提升贸易数字化水平。自贸试验区的建立加快了中国无纸贸易便利化的发展。现阶段，自贸试验区加快5G、大数据、人工智能、区块链等数字技术在贸易便利化领域的应用，推广智能机器人审单、推行贸易融资、跨境支付等金融服务线上化场景应用。其中，海关在推动无纸贸易便利化的发展方面也起到了不可或缺作用。截止目前，海关在自贸试验区逐渐实现了海关企业注册及电子口岸入网全程无纸化、海关公证电子送达系统和跨境电商零售进口退货中心仓模式等，加快打造智慧口岸、智能通关、加快智慧仓储物流体系建设，以推动新业态集聚发展为目标,推出整合一系列口岸监管创新措施,而且在绝大多数自贸试验区中都提出了大力发展单一窗口的倡议，拓展国际贸易“单一窗口”功能。“单一窗口”将大通关流程由“串联”改为“并联”，将原报关系统整合为一个申报系统，实现一点接入、一次提交、一次查检、一键跟踪、一站办理的“五个一”功能特色，有效促进了“减优提降”（减环节、优流程、提效率、降成本），持续改善口岸环境，促进贸易便利，用数字化手段赋能贸易便利化制度创新，成为中国进出口贸易的重要模式。

在国家政策框架层面，2018 年10 月19 日，国务院发布的《优化口岸营商环境促进跨境贸易便利化工作方案》是我国首份针对提升贸易便利化水平而制定的规范性文件。从法律层面上来看，部分自贸试验区制定的自由贸易试验区条例中，有关无纸贸易便利化的条款主要集中在有关贸易便利的章节中，对通关无纸化、电子信息传输和电子化登记、跨境电子商务、单一窗口等内容做了规定。目前来说，我国的无纸贸易正处在稳步发展阶段，多次改革均是政府引领先在小范围区域内进行试点，取得可靠成就时再进一步扩大试点范围，最后在全国范围内推广普及，走符合本国国情的改革路线。随着科学技术的发展，中国也勇于将5G、大数据、云计算和区块链等新兴技术融入其中，更好地服务于改革。同时，中国也秉持着合作共赢的理念，积极与各国达成互惠共赢的协定，学习先进经验和最佳实践，努力与国际接轨，促进共同发展。

（三）我国无纸贸易改革过程中存在的问题

以“单一窗口”为例，在实施措施方面，“单一窗口”作为无纸贸易便利化发展的重中之重，也是国家落实建设的主要方面。国际上“单一窗口”的运行模式主要有“单一机构”模式、“单一系统”模式和“公共平台”模式。中国目前大部分“单一窗口”建设主要采用第三种，即“公共平台”模式，并在上海、广州等自贸试验区中试点建设，且在2017 年底，全国版单一窗口已经在全国各口岸中实现了全覆盖。“单一窗口”的运行克服了传统贸易业务的众多弊端，实现了通关手续优化的同时，其发展也遇到了一系列挑战。

首先，各部门之间协调合作需要进一步加强。“单一窗口”运行中涉及部门众多，包括企业、经营者、监管机构等，而海关、税务等监管部门实行垂直管理，各方对推进“单一窗口”建设侧重点与诉求不同。

其次，数据标准尚未完全统一。统一标准是信息数据共享的前提，根据《联合国贸易便利化和电子商务中心33 号建议书》的解释，单一窗口应具备的要素之一是使用标准化的数据元，即企业提交的信息应满足一个统一的标准，如此才能在信息传递至对应部门审核和使用时减少一系列不必要的麻烦。大多数地方“单一窗口”平台已经对接国家标准版平台,但各地、各部门数据标准目前难以做到完全统一，在业务流程和数据格式等方面还未实现统一和兼容。

再次，信息数据共享还有待加强。单一窗口的核心是信息和数据。近年来，中国相关贸易主管部门信息化建设不断推进，但相互之间的信息交换和数据共享还有待进一步推进。

最后是数据信息的安全问题。数据共享是“单一窗口”实现无纸贸易便利化的重要机制之一，随着互联网技术发展，跨境电子商务等贸易新业态也逐渐兴起，电子文件、数据传输、电子签名和认证等方面的应用越来越多，未来也会有“单一窗口”与地方政务网统一身份认证平台对接，相关安全与保密问题亟待解决，进一步营造安全的无纸贸易环境。

四、我国推进无纸贸易便利化的相关建议

第一，在政府协同层面，国家应确定由海关总署或是其他部门，或是参考《框架协定》的建议成立无纸贸易委员会来统筹单一窗口的建设工作，加强口岸各部门合作的业务协调对接机制，明确划分责任与工作，加强海关、海事、税务、公安等部门的交流合作，根据企业需要，优化业务流程和改进单一窗口建设，实现部门间互联互通，提高效率，深化“信息互换、监管互认、执法互助”的“三互”大通关模式。

第二，在统一数据标准方面，单一窗口层面的内部数据结构与标准不仅要实现国内统一，还应对接国际标准，将国际贸易单一窗口整体流程中产生的数据要求相统一。单一窗口的建设可以基于联合国贸易数据元目录和世界海关数据模型构建满足中国国际贸易的标准数据库，并能够与国际层面单一窗口接轨，便于未来协调且易于交互，真正实现一次申报、一次录入的便捷操作。

第三，在数据共享方面，各部门应落实加强信息数据共享平台建设，特别是“单一窗口”建设，加强各部门的沟通交流，在建立统一的单一窗口数据交换的技术标准的基础上，完善数据共享的制度，让对接流程更加连贯高效，以提高数据共享率。同时在国际上，可与各缔约方达成电子形式贸易数据和文件的跨境互认与标准的双边或多边安排，参考国际标准与最佳实践，促进数据的可互操作性和无纸贸易的兼容性。

第四，在信息安全方面，政府应努力加快相关立法建设，完善法律体系保障。明确责任问题和争端解决，加强数据与信息安全的保护，营造安全可靠的无纸贸易环境。此外，政府应积极深入到企业内部，进行调查和访谈，从企业中采集数据，来确保企业后期向政府提供的信息数据真实可靠，并协助企业做好信息化建设，做好“单一窗口”的对接工作，以此加强国际贸易“单一窗口”建设。同时，企业也要提高有关数据信息的安全意识，在使用单一窗口时连接区别于公共网络的单一网络，保证信息数据的安全。