养老保险全国统筹、地方政府保费征缴行为与财政责任

曾 益 姚 金

[提 要] 本文基于地方政府保费征缴行为变化的视角，构建计量和精算模型，通过分析基本养老保险全国统筹的财政效应发现：第一，如果实施中央调剂制度， 2021—2050年累计财政责任为1 104.56万亿元；第二，如果实现全国统筹，征缴率会下降15.6%，累计财政责任较实施中央调剂制度时提高23.67%；第三，假定国家出台激励机制来规范地方政府保费征缴行为，征缴率提高3.39%，累计财政责任较实施全国统筹政策时下降5.14%；第四，若进一步引入渐进式延迟退休年龄政策，累计财政责任较出台激励机制时下降17.18%～23.82%。可见，在推进基本养老保险全国统筹的过程中，国家应出台奖惩激励机制，并尽快制定延迟退休年龄方案。

一、引言

随着人口老龄化程度提高，我国社会保险基金特别是养老保险基金的可持续性逐步受到冲击(唐运舒和吴爽爽，2016；陈洋等，2020；吕有吉等，2021)。以城镇职工基本养老保险为例，2018年及以前至少77.42%的省份的基金收入(含财政补贴)可支付基金支出，但是至2019年这一比例降至67.74%(1)数据来源：2020年《中国统计年鉴》。，有10个省份(2)这10个省份分别为内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、浙江、江西、山东、四川、甘肃、青海。即使给予财政补贴，基金收入仍无法应对基金支出，2020年这一比例降至19.35%。(3)数据来源：2021年《中国统计年鉴》。2019年城镇职工基本养老保险财政补贴首次超过1万亿元，达到10 318.66亿元(4)数据来源：2019年《全国财政决算》。，占2019年财政总支出的4.32%。2019年财政对城镇职工基本养老保险制度的补贴标准就已接近国防财政支出标准(12 122.1亿元)(5)数据来源：2020年《中国统计年鉴》。，缓解各省份养老保险基金支出压力和财政负担迫在眉睫。

为缓解养老保险基金区域分布不均衡矛盾，增强养老保险基金可持续运行能力，根据《国务院办公厅关于印发企业职工基本养老保险全国统筹制度实施方案的通知》(国办发〔2021〕48号)，2022年1月1日养老保险全国统筹政策正式实施。然而，不能忽视全国统筹进程中可能存在的问题。随着养老保险统筹层次由省级统筹提升至全国统筹，养老保险财权逐渐上移至中央政府，但养老保险事权仍在地方政府，这使得中央与地方之间的养老保险财权与事权不匹配，地方政府保费征缴的积极性下降，征缴行为将发生变化(赵仁杰和范子英，2020；Kresch，2020)。这一潜在问题可能引致养老保险全国统筹政策的效果大打折扣，养老保险基金的可持续性不增反减，财政压力不降反升。针对于此，本文首先利用省级调剂向省级统筹这一制度转变，用计量模型模拟全国统筹后地方政府保费征缴行为变化，再运用精算模型定量评估全国统筹对养老保险财政责任的影响程度，并实证分析出台保费征缴激励机制和实施延迟退休年龄政策的影响，以期为全国统筹政策的顺利推进提供实证依据。(6)下文如无特别说明，养老保险均指城镇职工基本养老保险。

二、文献回顾与述评

实施养老保险全国统筹政策是健全社会保障体系、解决养老保险基金区域分布不均衡矛盾的重要举措(郑功成，2015)。提高养老保险统筹层次直至全国统筹能够实现区域间基金互助共济、提高基金可持续性的观点被多数学者认同。Fischer(2007)、邓大松等(2019)认为基于“大数法则”原理，制度“扩面”及整合“碎片式”筹资机制均能发挥养老保险制度的风险分散功能，但前者在养老保险覆盖率达到一定程度后难以持续发挥作用，提高统筹层次则能增强养老保险制度的内部共济能力，使养老保险基金在更大范围内平滑调剂，由此保证制度公平性。另一部分学者则认为提高养老保险统筹层次直至全国统筹存在一定的阻碍和风险。这些阻碍和风险具体表现为：第一，区域二元结构的阻碍。董才生和常成(2020)认为区域二元结构阻碍我国养老保险全国统筹的推进，具体表现为区域间抚养比、实际缴费率、养老金待遇及基金结余差异较大。 第二，个人、企业和地方政府道德风险的强化。Blundelletal.(2010)认为个人道德风险表现为提前退休，企业道德风险表现为“逃费漏费”。随着养老保险全国统筹政策的实施，在中央政府未严格监管的情况下，个人和企业道德风险随之增强。除了上述问题之外，养老保险统筹层次提高还面临着诸如建设使命、统筹任务、基金收支平衡、经办服务体系整合、信息技术支撑、体制机制等众多因素的挑战(高和荣和薛煜杰，2019；贾洪波，2020)。这些问题可能导致养老保险全国统筹政策的益处大打折扣，基金风险共担能力不增反降。

为减少在推进全国统筹过程中可能存在的阻碍和风险，我国于2018年建立养老保险中央调剂制度，为全国统筹奠定坚实的基础。中央调剂制度使得部分养老保险基金收入在各省份之间统筹调拨。石晨曦和曾益(2019)、房连泉和魏茂淼(2019)均认为中央调剂制度能够缓解基金支付压力。然而，也有少部分学者持不同的观点。毛婷(2020)认为中央调剂制度无法弥补全国总量上的支付缺口，且该制度的实施将在部分地区出现逆向调节趋势。尽管2022年才实施养老保险全国统筹政策，已有学者定量分析全国统筹对养老保险基金收支平衡的影响，但此类研究偏少。邓大松和杨晶(2018)在研究中表明，预测期内全国统收统支制度不会导致养老保险基金出现收不抵支状况。王银梅和李静(2018)另辟蹊径运用我国28个省份的面板数据进行实证分析发现，省级统筹有助于缩小养老保险基金收支缺口，这一结论可推广分析全国统筹政策的效果。

然而，上述研究是将各省份养老保险基金收入和支出进行简单加总，得到全国统筹政策下养老保险基金的收支状况，并未考虑养老保险全国统筹对地方政府保费征缴行为的影响。然而在实施养老保险全国统筹政策的进程之中，地方政府道德风险不可避免。楼继伟(2013)较早指出我国养老保险管理责任应当上收，但在此过程中，地方政府存在扩大成本的动力，需要出台约束机制予以制衡。邓大松和薛惠元(2018)认为如果坐实养老保险全国统筹政策，受“财政分灶吃饭”影响，养老保险基金结余较多的地方政府将不再积极征缴养老保险费。Freedman & Zhang(2016)、Li(2018)、鲁於等(2019)均认为当养老保险财权上移至中央政府，原级政府的征缴积极性会降低。

综上所述，尽管已有学者研究了养老保险统筹层次提高的益处和困境，但仍存在如下可改进的地方：第一，全国统筹政策刚刚落地，受制于数据的可得性，实证研究思路较为受限，定量研究还不广泛。第二，关于养老保险统筹层次提高对地方政府保费征缴行为的影响，大多还停留在定性层面，导致当下相关实证研究难以合理将地方政府保费征缴行为变化考虑在内。第三，影响养老保险基金可持续性的政策因素较多，但当下关于不同政策组合或参量改革的相关研究中，鲜有研究包含全国统筹政策。因此，本文将综合利用计量模型和精算模型，基于地方政府保费征缴行为的视角，将征缴率的变化纳入分析框架，综合评估在养老保险全国统筹的新阶段下，全国统筹对养老保险基金财务运行状况和财政责任的影响程度。

三、计量模型设定及回归结果

(一)计量模型及变量设定

征缴率等于实际征缴收入(7)实际征缴收入来源于《中国养老金发展报告》和社会保险基金收入决算报告。其中2012—2016年《中国养老金发展报告》公布了2002—2015年31个省份养老保险基金实际征缴收入数据；2016—2019年城镇职工基本养老保险基金实际征缴收入数据来源于2016—2019年各省份社会保险基金收入决算报告，约33%～50%省份的数据可从决算报告获取，约50%～67%省份仅能从决算报告获取该省份本级的养老保险征缴收入数据，本文设置为缺失值。除以应征缴收入。(8)应征缴收入为参保在职职工人数、法定缴费基数与法定缴费率的乘积。其中参保在职职工人数和法定缴费基数来源于历年《中国统计年鉴》，法定缴费率取自各省份人力资源和社会保障厅(局)网站。如上文所言，养老保险全国统筹会改变地方政府保费征缴行为，那么如何评估养老保险全国统筹对征缴率的影响？截至2019年底，共有11个省份完成养老保险省级调剂向省级统筹的转变。无论在全国层面还是在省级层面，养老保险改革都面临着“委托代理”问题，省级政府与市级政府之间的“委托代理”关系与中央政府与省级政府之间的“委托代理”关系很相似(杨宝剑和杨宝利，2013；董志霖，2020)。“委托代理”问题则会导致下一级政府保费征缴行为出现变化。这意味着相关结论可由省级改革推向全国改革，可以将31个省份近似看成31个较为独立的主体，借用省级统筹改革的外生政策干预，模拟分析全国统筹改革对征缴率的影响。本文基于2002—2019年31个省份的养老保险征缴率数据(见表1)，运用面板数据和系统动态面板估计方法(Dynamic Panel Data)进行回归分析，具体回归等式如下：

Yit=βYit-1+β1Xit′+β2Cit′+ui

+ξit，i=1，…，n，t=1，…，T

(1)

(二)回归结果

计量结果如表2所示。可以看出，与实施省级调剂制度相比，实现省级统筹使得征缴率下降15.6%，这与赵仁杰和范子英(2020)、朱恒鹏等(2020)的研究结论非常相似。与社保经办机构征收相比，税务代征不会对征缴率有任何影响，税务全征下的征缴率会降低10.2%，这与彭雪梅等(2015)的研究结论非常相似。事实上，目前实施税务全征的省份在2009年及以前就已完成改革，2019年仍实施社保经办机构征收的12个省份在2020年11月25日及以前全部改革为税务代征模式，因此可以认为保费征收机构的变动不会对征缴率有影响。故只需考虑统筹改革带来的影响，本文基于计量结果，将所有省份的征缴率调低15.6%。

四、精算模型及参数设定

(一)基金收入模型

养老保险基金收入=参保在职职工人数×法定缴费基数×政策缴费率×征缴率，即：

(2)

(二)基金支出模型

养老保险基金支出=基础养老金支出+个人账户养老金支出=参保退休职工人数×基础养老金计发基数×缴费年限×计发比例×养老金增长系数+参保退休职工人数×个人账户储存额/计发月数×12×养老金增长系数，即：

表1 计量模型变量含义

表2 (省级)统筹改革效应

(AC)t=(AC)t，b+(AC)t，i

×(1+r)t-x+b-1-s]/m}×12

(3)

(三)基金累计结余模型

养老保险基金累计结余=上年度累计结余×(1+保值增值率)+当期结余×(1+保值增值率)，即：

Ft=Ft-1×(1+it)+[(AI)t-(AC)t]

×(1+it)

(4)

(四)财政责任的计算方式

当上年度养老保险基金存有累计结余但本年度基金出现累计赤字，财政责任等于上年度累计结余与本年度收支差之和的绝对值。当上年度养老保险基金出现累计赤字且本年度基金再次出现累计赤字，财政责任等于本年度收支差的绝对值。所有参数取值详见表3。

五、实证结果

(一)模拟情形一：实施中央调剂制度

为迈出养老保险全国统筹的第一步，缓解基金亏损较为严重地区的养老金压力，我国于2018年6月13日建立养老保险中央调剂制度。根据《国务院办公厅关于印发降低社会保险费率综合方案的通知》(国办发〔2019〕13号)，中央调剂制度上解比例为3.5%。表4模拟了31个省份2021—2050年养老保险基金财务运行状况。

表3 精算模型参数含义及取值一览表

从表4可以看出，在中央调剂制度下，短期内(2021—2025年)除北京、河北、山西、福建、广东、海南、贵州、云南、西藏、宁夏外，其余省份的养老保险基金均出现当期赤字，即基金出现当期收不抵支。由于部分省份养老保险基金存在累计结余，因此除北京、河北、山西、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、宁夏、新疆外，其余14个省份均在短期内出现累计赤字。在预测期内(2021—2050年)，所有省份均出现累计赤字。 2050年，累计赤字规模最大的为广东，共214.85万亿元，西藏最小，仅0.29万亿元。

将财政对各省份养老保险基金应承担的补贴责任相加，即为全国层面的财政(总)责任。从表5可知，实施中央调剂制度时，2021—2050年我国城镇职工基本养老保险的财政责任逐年增加，从2021年的0.156万亿元增加至2050年的122.14万亿元。将各年的财政责任在2050年的终值进行累加，可算出累计财政责任为1 104.56万亿元。这意味着为了保证养老保险基金正常运转，2021—2050年财政共需累计投入1 104.56万亿元。

(二)模拟情形二：实现养老保险全国统筹

养老保险全国统筹不可避免地会降低地方政府的保费征缴积极性，造成养老保险征缴率降低(朱恒鹏等，2020)。根据表2计量结果可见，当养老保险实施统筹改革后，征缴率会降低15.6%。本文重新调整各省份养老保险征缴率取值，对全国统筹政策下的养老保险基金财务运行状况重新进行模拟。从表6可以看出，自2021年起基金收入无法应对基金支出，但由于前期存有累计结余，2021—2023年可动用累计结余来支付养老金。 2024年起基金累计结余耗尽并开始出现累计赤字，累计赤字规模逐年扩大，从2024年的1.81万亿元扩大至2050年的1 400.15万亿元，2050年的财政责任为138.91万亿元，2021—2050年累计财政责任为1 366万亿元，相较于实施中央调剂制度时提高了23.67%。

表4 中央调剂制度下基金财务运行状况预测结果

表5 中央调剂制度下全国合计的职工养老保险财政责任

表6 全国统筹下财政责任预测结果 单位：亿元

(三)模拟情形三：实现养老保险全国统筹且国家出台激励机制

从上述分析可以看出，如果实现养老保险全国统筹，由于地方政府保费征缴积极性的降低，除2021—2023年财政无须承担补贴责任外，其余年份的财政责任并未减轻，累计财政责任还提高了23.67%，养老保险基金财务运行状况并未得到改善。在全国11个省份的养老保险统筹改革过程中，河南省出台了《河南省企业职工基本养老保险工作责任和激励约束机制实施办法》，将保费征缴收入等纳入政府绩效考核中。事实上，可以使用双重差分法或合成控制法分析激励约束机制对征缴效果的影响，但是2020年较多控制变量数据并未公开，不宜进行规范的计量分析。故本文使用双重差分法，分析河南省征缴激励机制的出台对征缴率的影响。其基本思想为：首先，将河南省作为实验组，其余未出台激励措施的省份作为对照组，手工收集2020年(政策实施后)各省份征缴率数据。其次，本文搜集了2015年(政策实施前)河南省和其他省份征缴率数据。之所以选择2015年是由于2016—2019年河南省以及全国部分省份的征缴率数据缺失。最后，利用双重差分法，模拟得出河南省实施征缴激励机制能够使得征缴率提高3.39%。具体为：河南省2020年征缴率数据减去2015年征缴率数据(-16.87%)为2020年“降费”效应和征缴激励机制效应，对照组2020年征缴率数据减去2015年征缴率数据(-20.26%)仅为2020年“降费”效应，上述两项数值再次相减，即可得到征缴激励机制的净效应(3.39%)。具体数据如表7所示。

基于此，本文进一步探讨在实现养老保险全国统筹的基础上，国家出台相应的激励机制使得31个省份的征缴率上升3.39%，模拟养老保险基金财务运行状况和财政责任的变化趋势。激励机制包括但不限于：(1)在地方政府行政考核中将基金征缴收入、基金缺口分担责任等纳入绩效考核。(2)当地方政府征缴收入超出预算部分，可用于抵扣下一年度基金缺口应承担责任。同时根据各省份征缴收入完成情况，合理分配中央与地方政府间基金缺口承担责任。(3)加强对养老保险基金支出的监管。从表8可以看到，在实现养老保险全国统筹的基础上，出台相应激励机制后，尽管征缴率提高，但养老保险基金仍在2021年出现当期赤字，此后基金收支缺口逐年扩大，至2024年基金首次出现累计赤字，需要财政承担补贴责任。测算期内财政责任从2024年的17 699.31亿元增加至2050年的1 352 658.03亿元，2021—2050年累计财政责任为1 309.20万亿元，相较于实施中央调剂制度时上升了18.53%，相较于全国统筹时下降了5.14%。可见，与仅实施全国统筹政策情况相比，当引入激励机制后，基金财务运行状况得到一定程度改善，但政府财政责任并未明显减轻。

(四)模拟情形四：进一步引入延迟退休年龄政策

延迟退休年龄能够使得参保在职职工人数和缴费年限增加，进而增加基金收入，同时待遇领取人数和基金支出降低，基金支付压力得以缓解，促进基金收支平衡。那么，在实现养老保险全国统筹并配合相应激励机制的基础上，进一步引入延迟退休年龄政策，养老保险基金运行状况和财政责任如何变化？《十四五规划纲要》(9)《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，《人民日报》，2021-03-13。提出延迟退休年龄遵循“小步调整、弹性实施、分类推进、统筹兼顾”四大原则，即渐进式延迟退休年龄。由于具体的延迟退休年龄方案还没有公布，因此本文将设定两套延迟退休年龄方案，且方案于2025年实施。(10)结合发达国家经验，延退方案出台后需给予公众缓冲期。人力资源和社会保障部曾于2017年表示，延退方案出台后有5年过渡期，因此本文设定2025年延迟退休年龄。延迟退休年龄方案1较为缓和，可以简称为“女先男后、女工人优先(11)延迟退休年龄方案1为女工人、女干部和男性分别于2025年、2045年和2065年开始延迟退休年龄，每年延迟3个月，均于2081年达到65岁。”，延迟退休年龄方案2较为激进，可以称之为“男女一起(12)延迟退休年龄方案2为女工人、女干部和男性均于2025年开始延迟退休年龄，每年延迟3个月，分别于2053年、2043年和2033年达到65岁。”。

表7 各省份征缴率数据(%)

表8 全国统筹且国家出台激励机制下财政责任预测结果 单位：亿元

从表9和表10可以看出，无论实施何种延迟退休年龄方案，基金均于2024年开始出现累计赤字，即财政于2024年开始对养老保险承担补贴责任。如果实施延迟退休年龄方案1，累计财政责任为1 084.22万亿元，较实施中央调剂制度时下降1.84%，较出台激励机制时下降17.18%。如果实施延迟退休年龄方案2，累计财政责任为997.35万亿元，较实施中央调剂制度时下降9.71%，较出台激励机制时下降23.82%。可以看出，采用延迟退休年龄方案2的效果优于延迟退休年龄方案1，即较为激进的延迟退休年龄方案效果更为显著。所以，如果实施渐进式延迟退休年龄政策，并与全国统筹政策一起实施，同时出台相应的保费征缴激励机制，能够使财政责任得到减轻。

表9 全国统筹、征缴激励机制加延退方案1下财政责任预测结果 单位：亿元

表10 全国统筹、征缴激励机制加延退方案2下财政责任预测结果 单位：亿元

六、结论与启示

2022年1月我国养老保险全国统筹政策正式落地。本文基于地方政府保费征缴行为变化的视角，综合运用计量模型和精算模型发现：第一，如果实施中央调剂制度，养老保险财政责任从2021年的0.156万亿元增加至2050年的122.14万亿元，2021—2050年累计财政责任为1 104.56万亿元。第二，如果实现全国统筹，征缴率会下降15.6%，累计财政责任较实施中央调剂制度时提高23.67%。第三，假定国家出台激励机制来规范地方政府保费征缴行为，能使得征缴率提高3.39%，累计财政责任较仅实施全国统筹制度时下降5.14%。第四，若进一步引入渐进式延迟退休年龄政策，能使得累计财政责任较出台激励机制时下降17.18%～23.82%。为发挥养老保险全国统筹效应，本文提出如下政策建议：

(一)尽快出台相应激励机制来规范地方政府征缴行为

在推进养老保险全国统筹过程中，应重视地方政府保费征缴行为的变化，尽快出台相应的激励机制，来规避可能产生的问题，包括将参保扩面、缴费基数核定、基金征缴、基金缺口分担等纳入地方政府绩效考核。对于地方政府征缴收入超出预算部分，可将其用于抵扣下一年度基金缺口应承担资金，同时根据各省份基金收入征缴情况，合理分配中央政府与地方政府间基金缺口承担责任，并加强对养老保险基金支出的监管，以提高地方政府保费征缴积极性。

(二)尽快发布渐进式延迟退休年龄方案

党的二十大报告指出“实施渐进式延迟法定退休年龄”。(13)习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，《人民日报》，2022-10-26。尽管在推进养老保险全国统筹的过程中，可能会由于地方政府保费征缴积极性的降低，导致基金支付压力不降反增，但在实行渐进式延迟退休年龄方案后，基金财务运行状况得到有效改善。因此应尽快发布延迟退休年龄方案，并给予职工缓冲时间，以减少改革阻力。同时，学者也不应过分夸大养老保险全国统筹政策的效应。从实证结果来看，即使引入保费征缴激励机制，与实施中央调剂制度时的情况相比，全国统筹对总体财政责任并无太大影响。学者应正视实施全国统筹政策过程中可能出现的问题，并研究相应的解决对策。

(三)实行养老保险经办服务体系“垂直管理”模式

现阶段，陕西、吉林、黑龙江、上海和天津实行养老保险经办服务体系“垂直管理”模式，省至县之间的目标一致，即推动参保扩面和基金征缴。然而，其余地区均实行“属地管理”模式，即养老保险经办机构从属于当地人民政府，并不是上一级养老保险经办机构的派出单位，县级或市级人民政府可能追求经济增长，而省级经办机构追求基金收入增长，此时县级或市级经办机构在参保扩面和基金征缴等工作中的目标会与省级经办机构的目标冲突。因此，为了解决这一目标不一致问题，可推动养老保险经办服务体系“垂直管理”模式，所有经办机构均是中央经办机构的派出单位，经办机构工作将不再受到地方政府的干预，亦可解决中央与地方政府间的委托代理问题。

(四)推动社会保险费征缴法治化进程

首先，提高立法能力，提升立法水平，做到精细化立法，进一步完善我国社会保障法律体系。目前我国仅有一部框架性的《社会保险法》，其余只有条例规定，可以加大立法速度，尽快制定《养老保险法》等，形成全国统一的制度体系。其次，加强征缴程序法治化，规范征缴执法程序，实体法与程序法合体，行政部门增强依法行政的能力，增强征缴效果。最后，明确社会保险费征缴职能，推动职能法定化。通过立法明确征缴体制改革下税务部门的法律地位与职权界定，规范税务部门与其他部门的职能分工，避免出现多部门协调难度大、各环节相互脱节的现象发生，同时通过搭建全国信息管理系统平台注重各部门间的信息共享，做到职责分明、征缴高效。

(五)推动划转国有资本充实社保基金

较多研究表明，当实施划转国有资本充实社保基金政策后，养老保险基金开始出现当期赤字和累计赤字时点均有所延迟，累计赤字规模和财政责任均有所降低，政策效果明显。虽然国家已出台促进划转国有资本充实社保基金的政策文件，如《关于全面推开划转部分国有资本充实社保基金工作的通知》(财资〔2019〕49号)，但目前并未真正实施。2019—2021年分别划转0.44亿元、0.21亿元和0.41亿元(14)数据来源：2019—2021年度《全国社会保障基金理事会社保基金年度报告》。的国有资本。为减轻养老保险财政补贴责任，化解养老金支付危机，增强基金可持续性，应推动该政策落地。