养老金中央调剂运行机制及最优调剂比例测算——基于二次调剂算法

薛惠元，储怡安

(1.武汉大学 社会保障研究中心，湖北 武汉 430072；2.复旦大学 社会发展与公共政策学院，上海 200433)

一、问题的提出与文献综述

(一)问题的提出

随着中国进入老龄化社会，城镇企业职工基本养老保险基金面临的收支压力与日俱增。2011—2018年，养老保险基金收不抵支的省份不断增多，黑龙江省首先出现收支缺口，其累计基金结余于2016年“穿底”。此外，全国职工养老保险基金累计结余的可支付月数从2012年的18.46个月下降至2018年的13.68个月(1)可支付月数=城镇职工基本养老保险基金累计结余×12/当年基金支出。。与此同时，人口老龄化程度和经济发展水平差异较大，经济发达地区吸引大量劳动适龄人口流入，造成地区间制度赡养率分化，养老基金负担畸重畸轻。

为缓解部分地区的支付压力，国务院出台《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》(国发〔2018〕18号)，决定自2018年7月1日起实施中央调剂制度。2018年调剂规模为2 422.3亿元，广东、江苏、北京上缴数额最大，四川、江苏、辽宁下拨数额最大(见图1)。为全国基金收支做出很大贡献的省份为广东、北京、浙江，贡献规模分别为237.0亿元、131.4亿元和54.3亿元。云南、贵州、西藏的拨缴差额为零。其余为受益省份，辽宁、黑龙江、四川获益最大，分别获得其他省份上缴的107.9亿元、91.9亿元和88.9亿元。根据财政部2019年中央财政预算数据整理绘制图1。中央调剂制度作为走向全国统筹的渐进性制度安排初显成效，调剂比例从3%起步，2019年升至3.5%，调剂力度逐步增大。然而，中央调剂制度的运行机制是怎样的？调剂效果如何？另外，调剂比例多少合适？调剂比例过低，均衡基金负担的效果有限；调剂比例过高，可能会出现调剂前存在基金结余，调剂后却出现基金缺口的现象，使得调剂效果减弱。那么，有没有一个最优的调剂比例呢？本文将对这些问题进行分析。

图1 2018年各省上缴额、下拨额和拨缴差额

(二)文献综述

中央调剂制度是实现全国统筹基本养老金的重要步骤，对于当前企业职工养老保险制度的持续稳定运行具有重要意义，学界进行了初步研究[1]。中央调剂制度能够实现基础养老金公平分配，确保基金可持续发展[2]，其深意在于倒逼养老保险省级统筹模式于2020年在全国按时落地[3]。合法性基础在于，跨省流动就业人员对养老金富裕省份的贡献不应被忽视，调剂基金余缺是在“反哺”，一定程度上是公平的[4]。邓悦和汪佳龙认为中央调剂制度作为弹性推进全国统筹的一种方式，优点在于使央地利益冲突最小化，同时减少制度调整带来的成本和收益的混乱[5]。

方案设计上，薛惠元等基于基金收支平衡原理，以“集中收取调剂基金，然后全部发放给有缺口的省份”为调剂思路，提出“低起点、小统筹、渐进式”为特点的调剂比例方案是最为合理的[6]。使得中央调剂金首次出现不能完全弥补当期各省养老基金缺口的年份最晚时，平均上解比例应介于9%与15%之间[7]。彭浩然等考察了不同调剂比例对缩小养老基金地区差距的影响，以“补缺口角度”和“公平角度”为原则进行测算，建议调剂比例控制在5%左右[8]。而将各地基金结余均衡作为政策目标时，调剂比例取4.5%可达到最优调剂效果[9]。此外，统一的调剂比例可能缺失公平性。养老金运行状况主要由经济基础决定，中央调剂制度不能明显改善地方经济基础，但能有效缩小养老制度运行差异，所以对于不同地区应实行不同调剂比例，建立差别化的调剂制度[10]。

调剂效果相关研究分为三类：一是资金流向，调剂金净调出额集中在广东、北京、福建等省份，净调入数额集中在辽宁、吉林、黑龙江等老工业基地集中、人口明显外流的省份[11]。大约有20%的上解资金被用于省际间的调剂，被调入到收不抵支省份的资金比例在逐年上升[12]。二是调剂制度对基金收支的影响，中央调剂制度降低了全国19个省份养老基金首次出现累计赤字的规模，推迟了四川、辽宁首次出现累计赤字的时点，公共财政对养老保险的补助压力得以减小[11，13]。三是调剂制度对省际公平的影响，将调剂比例为3%和3.5%两种情景对比分析，可知进行调剂和提高调剂比例可以有效均衡各省累计结余基金的分布[14]。随着调剂比例升高，中央调剂制度的省际再分配效应更强，但其边际效应在减弱[15]。加大调剂力度时，东北、北部沿海、东部沿海、南部沿海、黄河中游、长江中游、西南、西北八大经济区域内的省际差异有所缩小，区域间的省际差异却会扩大[16]。

本文主要贡献在于：第一，从上缴额、下拨额、受益条件、受益率、受益规模、总受益规模、极限调剂比例、缺口满足率、调剂效率等九个方面，系统刻画了中央调剂制度的运行机制。第二，根据调剂效果的异质性，将各省份划分为调剂漏损、调剂不足、调剂适度、调剂过度四大类型，提出二次调剂算法优化拨付环节，实现“精准”调剂。在效率和公平取向下，以补平基金缺口和均衡财务负担为目标，分别求解最优调剂比例。

二、制度运行机制分析

(一)上缴额

根据国发〔2018〕18号文件可知中央调剂基金的筹集、拨付规则。中央调剂基金由各省养老保险基金上解资金构成，按照职工平均工资的90%和在职应参保人数作为计算上缴额的基数。某省上缴额=(某省职工平均工资×90%)×某省在职应参保人数×上解比例，各省职工平均工资为城镇非私营单位和私营单位就业人员的加权平均工资，在职应参保人数等于在职参保人数和企业就业人数二者的平均值：

Ui=0.9tWiNi

(1)

Wi=(W1iN3i+W2iN4i)/(N3i+N4i)

(2)

Ni=(N1i+N2i)/2

=(N1i+N3i+N4i)/2

(3)

其中，i表示省份，Ui为i省上缴额，t为调剂比例，Wi、W1i、W2i分别为职工平均工资、城镇非私营单位就业人员平均工资和城镇私营单位就业人员平均工资，Ni、N1i、N2i、N3i、N4i分别为在职应参保人数、在职参保人数、企业就业人数、城镇非私营单位就业人数和城镇私营单位就业人数。

(二)下拨额

中央调剂基金按照人均定额拨付，根据各省离退休人数确定下拨数额。某省下拨额=该省离退休人数×全国人均下拨额，全国人均下拨额=筹集的中央调剂基金/全国离退休人数，以Di、Ri分别表示i省下拨额和离退休人数，则：

(4)

(三)受益条件

拨缴差额Pi为下拨额与上缴额之差：

Pi=Di-Ui

(5)

由于上缴总额等于下拨总额，各省拨缴差额的总和为零。Pi>0时，i省为受益省份；Pi<0时，i省为贡献省份。结合式(1)、式(4)，令Pi>0可知受益条件为：

Ri∑0.9tWjNj/∑Rj-0.9tWiNi>0

(6)

将式(6)变形，可以得到：

Ri/∑Rj>WiNi/∑WjNj

(7)

式(7)表明，只要离退休人数在全国的占比大于上缴额在全国的占比，就能从中央调剂制度中受益。能否受益与调剂比例无关，只取决于职工平均工资、在职应参保人数和离退休人数的综合作用。平均工资越低、在职应参保人数越少、离退休人数越多，就越可能受益。平均工资水平通常决定于经济发展水平，在职应参保人员和离退休人员共同决定了制度赡养率(等于离退休人数/在职应参保人数)的大小。因此，养老基金经过调剂，从经济发展水平高、制度赡养率低向经济发展水平低、制度赡养率高的省份转移。离退休人数多是受益的必要非充分条件，受益与否取决于经济发展水平和制度赡养率的双重作用。

(四)受益率

受益率Bi等于拨缴差额除以上缴额：

Bi=Pi/Ui=(Di-Ui)/Ui

(8)

将式(1)、式(4)代入式(8)整理得：

Bi=(Ri/∑Rj)/(WiNi/∑WjNj)-1

(9)

受益率小于零表示为其他省份基金收支做出贡献。式(9)表明，离退休人数在全国的占比越大于上缴额在全国的占比，受益率越大。受益率只与职工平均工资、在职应参保人数和离退休人数有关，与调剂比例无关，调剂比例变化只会影响受益规模的大小，而不会改变各个省份的受益率。对于每一年度，全国工资分布、人口分布是既定的，各省受益率是一个常数。当工资与人口分布随着时间变动时，受益率才发生相应的变化。

(五)受益规模

受益率大于零时，拨缴差额为受益规模；受益率小于零时，拨缴差额为贡献规模。将式(1)代入式(8)，整理得：

Pi=0.9tWiNiBi

(10)

每一年度i省Wi、Ni、Bi为定值，调剂比例升高时，受益省份的受益规模与贡献省份的贡献规模同时扩大，起到了“削峰填谷”的作用。受益(贡献)规模并非同比例变化，调剂比例提升相同的幅度，对受益省份而言，受益率越大其受益规模增加越多；对贡献省份而言，受益率越小其贡献规模增加越多。

(六)总受益规模

以k表示受益省份，总受益规模为受益省份受益规模的加总：

∑Pk=∑Dk-∑Uk

(11)

根据式(1)、式(4)、式(11)可得总受益规模占调剂规模的比例为：

(12)

总受益规模占调剂规模的比例一般小于1，易知在Wi、Ni、Ri不变时，调剂规模与总受益规模随着调剂比例上升而增加，且总受益规模增加的数额小于调剂规模增加的数额。总受益规模占调剂规模的比例与调剂比例无关，在全国工资与人口分布既定的情况下为一个常数，等于受益省份离退休人数在全国的占比与其上缴额在全国的占比二者之差。当受益省份老龄化速度高于其他地区、工资增速低于其他地区时，该比例会上升。

(七)极限调剂比例

上缴额以当年基金收入Ji为上限(2)根据国发〔2018〕18号文件可知，累计结余基金原则上留存地方，用于地区内的余缺调剂，因此只有当年基金收入参与调剂。，i省上缴额与当年基金收入相等时的调剂比例即为其极限调剂比例timax：

timax=Ji/(0.9WiNi)

(13)

极限调剂比例与基金收入成正比，与在职应参保人数、职工平均工资成反比，随时间推移而变动。由于养老保险真实费基、覆盖面、遵缴率等因素的差别，各省极限调剂比例存在差异。当各省按照极限调剂比例上缴资金时，则实现了养老基金的全国统收。

(八)缺口满足率

以j表示调剂前存在基金缺口的受益省份，Kj为基金支出，则调剂前基金缺口为Kj-Jj，经过调剂，j省获得拨缴差额Pj，以Qj表示缺口满足率，则：

Qj=Pj/(Kj-Jj)

(14)

缺口满足率小于100%时，基金缺口未被完全弥补；反之，基金缺口则被完全弥补，甚至产生结余。

(九)调剂效率

以k表示所有的受益省份，以j表示调剂前存在基金缺口的受益省份，以l表示调剂前存在基金缺口、调剂后缺口满足率大于100%的受益省份。从弥补基金缺口的角度看，调剂效果取决于两个因素：一是总受益规模，即发生实质性资金转移的规模，比调剂规模更能反映中央调剂制度的调剂力度；二是调剂效率，即总受益规模中用于填补各省基金缺口资金的比例，以e表示调剂效率，则：

s.t.Ql>100%

(15)

调剂效率随着调剂比例升高而逐渐下降，在当前人口分布与经济发展状况的制约下，调剂效率不会达到100%(3)后文指出，调剂漏损是降低调剂效率、使其小于100%的原因。。未来随着人口与经济结构的演变，在同一调剂比例下，调剂效率在不同年份有所差别。

三、二次调剂算法

(一)调剂依据

制度实施过程中，各省利益状况改变的方向与程度是不同的，在制定调剂方案时应当纳入考量。依据调剂前后当年基金收支状况，可对各个省份进行分类。调剂前一个省份当年基金收支可能存在结余，也可能存在缺口。调剂时为受益省份，或者为贡献省份。调剂后基金收支存在结余、缺口、收支相抵三种可能。综合考虑，得到a～h八种组合类型(表1)。

表1 中央调剂制度中的调剂类型

进一步，可将以上八小类归入四大类：第一类，调剂漏损，调剂基金未完全用于填补缺口，成了一些省份的“不当得利”，包括a、g两类。第二类，调剂不足，有缺口省份的缺口未完全补足，缺口满足率小于100%，仅含e这一类。第三类，调剂适度，调剂之后没有缺口(排除调剂漏损)，包括b、c、f三类。第四类，调剂过度，调剂造成了缺口或扩大了缺口，包括d、h两类，导致新的不公平。

理论上，以上四种调剂类型并存，随着调剂比例的变动，省份所属类型也在变化。为保障中央调剂制度的顺利施行，调剂过度需要避免，调剂过度类的省份由于参与调剂而产生了缺口或扩大了缺口，是最大的利益受损者，必然会强烈抵制中央调剂制度的实施。调剂漏损需要减少，由于调剂漏损的存在，总受益规模不完全用于填补基金缺口，降低了调剂效率。

从《中国统计年鉴2019》分别获取2018年各省份城镇非私营单位就业人员平均工资、城镇私营单位就业人员平均工资、城镇非私营单位就业人数、城镇私营单位就业人数、在职参保人数、离退休人数、基金收入、基金支出等八项制度参数(4)2018年西藏自治区私营单位就业人员平均工资统计缺失，由西部地区其他省份(重庆、云南、陕西、贵州、甘肃、四川、青海、宁夏、广西、新疆、内蒙古)的城镇私营单位就业人员平均工资代替，为42 225元。，模拟测算可得各个省份所属类型。绝大部分情况下，四种调剂类型并存(见表2)。随着调剂比例升高，调剂漏损、调剂过度类的省份逐渐增多，调剂不足、调剂适度类的省份逐渐减少。当调剂比例超过3.7%时，调剂漏损类省份的占比超过一半。调剂比例不超过4.4%时，相比于更高的调剂比例，调剂适度类省份的数量最多，含江苏、福建、广东等13个省份，在所有省份中占比41.9%。调剂类型的转变有两类：第一类是由调剂不足(e)变为调剂漏损(g)，第二类是由调剂适度(b)变为调剂过度(d)。当调剂比例从0增加至3.7%时，只存在第一类转变；调剂比例从3.8%增加至14.2%，两类转变交替进行；调剂比例继续上升，则只发生第二类转变。

表2 2018年调剂比例、调剂类型及其演变

(二)核心思想

提高调剂比例的确可以减少调剂不足类省份的数量，然而调剂漏损、调剂过度类省份也不断增多，既降低了调剂效率又损害了省际公平，阻碍中央调剂制度的贯彻执行，同时偏离了制度设立的初衷。减少调剂不足、降低调剂漏损、避免调剂过度、争取调剂适度，是中央调剂制度实施过程中应当遵守的原则。调剂比例理应符合这一原则，但由测算结果可知，在现行制度设计下，不存在一个调剂比例使得所有省份处于调剂适度的状态，调剂漏损无法避免。为此，本文提出二次调剂算法对中央调剂制度拨付环节进行改进，核心思想为收回调剂漏损额，发放给调剂过度、调剂不足的省份，使其处于调剂适度的状态。从调剂漏损类省份收取调剂漏损额并不会遭受反对，因为调剂漏损额不是其调剂前的基金收入。将调剂漏损额发给调剂过度类省份是对其利益的弥补。调剂不足类省份得到部分调剂漏损额，可以进一步缩小基金缺口。因此，二次调剂是对现行中央调剂制度的改进和完善，有利于实现均衡地区负担、提高抗风险能力的制度目标。

需要说明的是，现行中央调剂制度为一次调剂，所有省份按照统一的比例上缴基金，并按制度规定得到相应的下拨额，由于调剂漏损现象的存在，总受益规模并不完全用于填补各省基金缺口。二次调剂是对一次调剂拨付环节的优化，基金在调剂漏损类省份和调剂过度、调剂不足类省份之间转移。只有调剂漏损类省份需要上缴基金，即调剂漏损额，发放给仍然存在缺口的省份。

(三)实施流程

二次调剂算法的实施流程分为六个环节：

1.数据准备。获取各省城镇非私营单位就业人员平均工资等八项制度参数，测算未来年份调剂效果时，需对其进行预测。

2.变量构建。构建核心变量调剂比例t，根据基金上缴、下拨公式，用t表示各省上缴额、下拨额、拨缴差额、一次调剂前后各省收支余额。

3.计算调剂漏损类省份的漏损额。调剂漏损额等于调剂前有结余、调剂后结余更多省份(类型为a)的受益总额，与调剂前有缺口、调剂后有结余省份(类型为g)的结余总额之和，记为T。以t1表示a类省份，t2表示g类省份，则：

(16)

s.t.Pt1>0且Jt1>Kt1；

Pt2>0，Jt20

4.计算调剂不足类省份的缺口额。调剂不足额等于调剂前后均有缺口的受益省份(类型为e)的缺口总额，记为A1。以a1表示此类省份，则：

(17)

s.t.Pa1>0，Ja1

5.计算调剂过度类省份的缺口额。调剂过度类省份的缺口额等于调剂前有结余、调剂后出现缺口省份(类型为d)的缺口总额，与调剂前后均有缺口的贡献省份(类型为h)的缺口总额之和，记为A2。以a2表示d类省份，以a3表示h类省份，则：

s.t.Pa2<0，Ja2>Ka2且Ja2+Pa2-Ka2<0；

Pa3<0且Ja3

(18)

6.二次调剂。调剂漏损类省份在二次调剂中是贡献省份，调剂不足、调剂过度类省份则为受益省份。记A为A1、A2之和，调剂漏损类省份的漏损额T与调剂不足、调剂过度类省份的缺口额A二者大小关系不确定，可分两种情况讨论。当T≤A时，调剂漏损类省份将调剂漏损额作为二次调剂中的上缴额，并全部拨付。调剂不足、调剂过度类省份依据各自缺口额占比获得下拨额。记P＇为二次调剂中的拨缴差额，则：

(19)

当T>A时，调剂漏损类省份上缴的调剂漏损额超过了调剂不足、调剂过度类省份的缺口额，缺口完全补平。多余的调剂漏损额按照调剂漏损类省份各自上缴占比进行返还，整理可得：

(20)

四、最优调剂比例测算

面对与日俱增的基金收支压力，有必要逐步提高调剂比例以增强调剂效应。由于极限调剂比例的约束，调剂比例不能无限提高，为此需要制定最优的调剂比例。最优调剂比例取决于中央调剂制度的目标选择，不同的目标设定对应着不同的最优解。近些年来，中国职工养老保险基金管理面临着发展不平衡不充分的突出问题。具体而言，各省收支数额差异较大，从全国层面看，基金总额收大于支，累计结余不断增多，而从地区层面看，依然有许多省份收不抵支。基金使用上的地域分割降低了资金使用效率，也造成了财务负担畸重畸轻，严重影响职工养老保险制度的可持续发展。中央调剂制度的出台一方面有利于提升资金运用效率，解决基金运用不充分的问题；另一方面增强风险共济，促进省际公平，缓和财务负担不平衡的局面。以效率和公平为中央调剂制度的两大目标取向，分别测算现行调剂办法与二次调剂算法对应的最优调剂比例，对比分析两种测算方案下的调剂效果，为调剂比例制定和调剂方案优化提供借鉴。

(一)补缺口：效率取向下的最优调剂比例

2011—2017年，养老保险基金当年产生赤字的省份不断增多，黑龙江省首先出现基金收支缺口，东北三省收支状况最为严峻。根据《中国统计年鉴》(2012—2018)数据绘制图2。由图2可知，全国范围内养老保险基金当年收不抵支省份的基金缺口总额从2011年的12.02亿元快速上升至2017年的788.23亿元，收不抵支省份的数量由2011年的1个增加至2016年的7个，2017年有所下降，但依然有6个省份存在收支缺口。然而，全国基金收支年年产生结余，2017年底累计结余已达 43 884.6 亿元，约为当年收不抵支省份基金缺口总额的56倍。省级统筹的资金运用模式阻碍了基金使用效率的提高，造成高结余与高缺口“双高”并存的局面。因此以效率为调剂制度的目标取向深中肯綮，通过盘活使用基金结余较多省份的沉淀资金，弥补收不抵支省份的资金缺口，使得经过调剂各省当年基金收入大于支出。具体而言，可将调剂后仍有基金缺口省份的基金缺口总额最小化作为中央调剂制度的操作性目标。

图2 收不抵支省份数量、基金缺口总额与全国基金年度结余

1.测算结果

如图3所示，现行调剂办法即一次调剂后的基金缺口总额是调剂比例的函数，可分解为调剂前有结余、调剂后有缺口省份(类型为d，调剂过度)的基金缺口总额以及调剂前后都有缺口省份(类型为e，调剂不足)调剂后的缺口总额两个部分，不存在一个调剂比例补平基金缺口。当t<4.45%时，基金缺口来源于调剂不足；随着调剂比例增大，调剂不足类省份的缺口总额逐渐减小，而调剂过度类省份的缺口总额逐步增大；当t>5.69%时，基金缺口的唯一原因是调剂过度，此时中央调剂制度的调剂作用完全丧失，调剂过度成为新缺口的来源。

图3 一次调剂后基金缺口总额及其分解

二次调剂额由两部分构成：一是调剂前有结余的受益省份(类型为a，调剂漏损)的受益总额，二是调剂前有缺口、调剂后有结余省份(类型为g，调剂漏损)的结余总额。调剂比例增大时，前者的受益总额与后者的结余总额均不断增大，因此二次调剂额也不断增加(图4)。随着调剂比例提高，二次调剂额不断增加，一次调剂后的基金缺口先缩小后扩大。以二者相等为目标进行规划求解，求得最优调剂比例t*=1.98%(5)国发〔2018〕18号文件规定2018年调剂比例为3%，与所得结果并不矛盾。一方面2018年中央调剂制度自7月1日起才实施，另一方面调剂漏损降低了调剂效率。1.98%为2018全年的最优调剂比例。，此时通过二次调剂算法可以实现所有省份年度收支平衡。

图4 二次调剂额及其分解

2.调剂效果

调剂比例取1.98%时，各省上缴额、下拨额、拨缴差额和调剂后的基金结余如表3所示。一次调剂后，天津、河北、山西、内蒙古、吉林、江西、河南、湖南、广西、重庆、四川、甘肃、宁夏、新疆等14个省份为调剂漏损类省份，辽宁、黑龙江、湖北、青海为调剂不足类省份，其余为调剂适度类省份，没有出现调剂过度的状况。调剂不足类省份的缺口总额为475.9亿元。二次调剂对一次调剂的拨付环节进行优化，天津等14个省份上缴调剂漏损额475.9亿元，发放给辽宁、黑龙江、湖北、青海四省。其缺口全部得到弥补，调剂后基金结余为零。所有省份都处于调剂适度的状态。

表3 效率取向下2018年二次调剂算法下的调剂效果 单位：亿元

为度量各省基金结余的差异程度，分别计算调剂前、一次调剂后、二次调剂后基金结余的基尼系数。借鉴Mookherjee、Shorrocks、李实的研究结果，采用离散样本数据的基尼系数计算方法[17-18]，由于部分省份存在缺口，对计算模型进行调整：

(21)

(22)

其中，n表示样本数，xi为各省基金结余值，μk为k类省份结余均值，Gk为k类省份结余对应的基尼系数，fk为k类省份的占比，k=1表示结余非负的省份，k=2表示存在缺口的省份。

计算调剂前后基尼系数之差，即MT指数[19]。可以发现，一次调剂对应的MT指数为0.15，说明中央调剂制度起到了缩小各省结余差距的作用；二次调剂后，MT指数增大为0.23，再分配的力度加大。另一方面，一次调剂的调剂效率为44%，二次调剂通过改善总受益规模的分布，提升了调剂效率。因此，二次调剂是对中央调剂制度的优化，既促进了省际公平又提升了调剂效率。二次调剂算法下，调剂比例超过1.98%时，总受益规模不断扩大，调剂漏损额超过调剂前存在收支缺口的省份，基金缺口全部得到弥补，然而调剂漏损不可避免，调剂效率随着调剂比例进一步升高而不断降低(见图5)。

图5 二次调剂算法下调剂比例与调剂效率

(二)均衡负担：公平取向下的最优调剂比例

21世纪以来，大规模的人口流动呈现不可阻挡之势。在社会主义市场经济深化发展过程中，市场自发性人口迁移占据主居地位，中西部经济较落后地区人口向东部发达地区迁移是主要的人口流动模式，东部沿海省份吸纳了大量剩余劳动力，其缴费职工人数不断增加[20]。基金收支比(基金收入/基金支出)是反映养老保险财务压力的重要指标，取值大于100%表示收大于支、留有结余，反之则收不抵支、产生缺口。收支比由职退比、缴费率、替代率共同决定(6)基金收支比=基金收入/基金支出=(缴费职工数×人均缴费额)/(离退休人数×人均养老金)=(缴费职工数/离退休人数)×人均工资×缴费率/人均养老金=职退比×缴费率/替代率。，职工是养老金的重要供款方，人口流动改变缴费人数的分布格局和打破原有职退比的空间均衡是影响收支比的重要因素。在人口老龄化深入发展、基金支出攀升的大背景下，各省份职工养老保险基金收支比普遍下降(图6中三大地带划分遵循国家统计局口径)。在东部地带中，持续的劳动力净迁入支撑着福建、海南、上海基金收支比逐渐提高，广东、北京的基金财务状况则由于人口流入而得到大幅提升，2018年其收支比均超过160%。大多数中部省份和东北地区由于人口迁出，损失了潜在缴费收入，收支比逐年下降。总体来看，2005—2018年，各省基金收支比差异不断增大，省际人口迁移助推财务负担不均的现象愈演愈烈。经济分化、人口分化导致各省份养老负担和赡养能力不完全匹配的结构性矛盾，是实施中央调剂制度的根本原因，并由之得以缓解。

中央调剂制度通过缩小各省份基金收支比的差异，以实现均衡地区间负担的政策目标。2018年，广东等7个省份为贡献省份，调剂后基金净收入减少，收支比下降。其余受益省份基金净收入增加，收支比提高。由于职退比、缴费率、替代率共同决定基金收支比，每年各省份缴费率、替代率确定不变，中央调剂制度的基金转移效应可理解为通过提升受益省份的职退比从而改善收支比，实现人口迁入省份对人口流出省份的职工缴费“反哺”。调剂比例决定人口流出省份财务状况的改善幅度，各省份财务负担的均衡性由收支比的变异系数加以衡量(7)基金收支比的变异系数=(基金收支比的标准差/基金收支比的平均值)×100%。，以收支比变异系数最小化为目标可求得公平取向下的最优调剂比例。

图6 2005—2018年各省城镇职工养老保险基金收支比

1.测算结果

如图7所示，一次调剂后、二次调剂后各省基金收支比变异系数随着调剂比例升高均呈先减后增的变化趋势，5.48%的调剂比例下，一次调剂后收支比变异系数变化曲线到达最低点，此时变异系数为10.56%。二次调剂后收支比变异系数与一次调剂情形相比均有所下降，最小值为9.19%，所需调剂比例为7.11%。

图7 一次调剂后、二次调剂后收支比变异系数

2.调剂效果

在7.11%的调剂比例下，计算各省份拨缴差额、调剂后的基金净收入和基金收支比(表4)。调剂之前，基金收支比最大值为广东(186.54%)，最小值为辽宁(86.33%)，极差高达100.21%。一次调剂的调剂规模为 14 522.42 亿元，总受益规模为 3 060.17 亿元，调剂效率仅为19.36%。调剂后基金收支比取值范围变为77.12%～144.78%，极差为67.67%，相较于调剂之前有所缩小。然而福建、西藏出现了调剂过度的状况，收支状况恶化，西藏的收支比下降了23.86%，福建降幅更大，由122.33%降至77.12%。二次调剂对一次调剂的拨付环节进行补正，受益省份最终总受益规模为 2 887.61 亿元，较仅有一次调剂有所缩小，但调剂效率升至20.52%，各省受益额分布更为均衡。所有省份收支比均不低于100%，最大值为143.91%。从基金收支比的变异系数来看，一次调剂后变异系数为11.24%，相比于不实行调剂时的16.77%大幅下降，二次调剂使得所有省份处于调剂适度的状态，且收支比变异系数进一步降至9.19%，各地区养老保险基金负担更加均衡。

五、结论与建议

本文对中央调剂制度运行机制及最优调剂比例进行分析，得到如下结论：第一，一个省份受益与否、受益率的大小以及总受益规模占调剂规模的比例与调剂比例无关，而与职工平均工资、在职应参保人数和离退休人数相关；养老基金从经济发展水平高、制度赡养率低的省份转移至经济发展水平低、制度赡养率高的省份；极限调剂比例与基金收入成正比，与在职应参保人数、职工平均工资成反比；调剂效率影响调剂效果，随着调剂比例提高而逐渐下降。第二，调剂漏损、调剂不足、调剂适度、调剂过度等四类省份并存，调剂类型跟随调剂比例动态变化。每一年度，由于调剂漏损、调剂过度的存在，调剂比例并非越大越好。调剂漏损降低调剂效率，调剂过度损害省际公平，为此，在分配方案层面，通过二次调剂优化调剂基金分布结构，在提升调剂效率同时促进省际公平。价值导向层面，效率和公平取向下的最优调剂比例有所不同，在二次调剂算法下测算，2018年调剂比例取1.98%即可补平各省份基金缺口，调剂效率较高而公平性不足；调剂比例继续升高时，调剂效率有所下降，而省际基金收支比差异逐渐缩小；7.11%的调剂比例下，收支比变异系数最小，省际财务负担最为均衡；调剂力度进一步加大反而会扩大省际收支比差异。1.98%～7.11%调剂区间内，基金缺口都被补足，而调剂效率与省际公平存在此消彼长的替代关系。

基于以上结论，为提升中央调剂制度的运行效果，提出如下建议：第一，采用二次调剂算法优化基金拨付方案。现有调剂方法存在调剂漏损、调剂过度等缺陷，二次调剂通过在调剂漏损类省份与调剂不足、调剂过度类省份间再次调剂余缺，改进总受益规模的分布结构，在提升调剂效率的同时促进了省际公平。第二，建立健全制度参数的归集、预测机制。运用二次调剂算法可对未来年份最优调剂比例进行测算，其成功运行依赖于对制度参数的准确预测，一方面有必要运用大数据技术对全国各省份离退休人数等数据进行动态监测，建立高效的数据归集机制；另一方面需要开发更加精准的预测方法，考虑人口流动、经济发展、制度改革等因素的综合影响，提升预测精度。第三，尽快实现养老保险全国统筹。通过提高调剂比例增强调剂效应终究受到极限调剂比例的限制。此外，作为一项过渡措施，中央调剂制度无法突破各地区养老保险政策规定各异、待遇差距较大、转移接续不畅的现实困境，也不能解决养老基金在未来自平衡性缺失、财政负担逐年加重的难题[21]。2020年2月，中央全面深化改革委员会第十二次会议审议通过了《企业职工基本养老保险全国统筹改革方案》。应当尽快落实全国统筹改革方案，建设更加公正、统一、可持续的养老保险制度。

表4 公平取向下2018年二次调剂算法下的调剂效果 单位：亿元