对有偿收回（购）国有土地有关问题的思考——以广西壮族自治区本级为例

蓝佳松

为统筹管理、合理利用自治区本级国有土地，广西自2019 年起启动集中收储盘活自治区本级国有土地工作。该项工作在加快推进城镇化进程、强化重大产业项目用地保障、筹措自治区重大项目和基础设施建设资金等方面发挥了积极的作用，但在实际有偿收回（购）国有土地工作中，仍存在土地被非法占用导致收储难、土地出租管理混乱导致解租拆迁难、补偿标准不统一导致安置难，以及特定单位土地补偿款缴回国库未能充分发挥财政资金使用效益等问题。笔者以广西收回（购）自治区本级国有土地工作的实践为例，对收储盘活自治区本级国有土地工作中的相关问题进行初探。

一、广西收回（购）自治区本级国有土地工作开展情况

广西自治区本级拥有约60 万公顷国有土地，其中纳入市县城乡规划范围、符合土地所在市县土地利用规划的约有2 万公顷，主要由自治区林业、农垦、农业农村和司法四大系统管理使用。2012 年广西建立了自治区本级国有土地储备制度，对自治区本级国有土地实行统一规划、统一储备、统一开发、统一供应。在摸底调查掌握自治区本级国有土地数量、分布情况的基础上，2019 年自治区人民政府启动了约3300 公顷自治区本级国有土地集中收储盘活工作。机制创建至今，累计收储自治区本级国有土地约4000 公顷，供应（处置）储备土地约467 公顷，实现土地出让（处置）总收入约180 亿元，进一步增强了自治区政府调控土地市场的能力，解决了重大项目用地需求，保障了柳州汽车城、吉利人才教育、扶绥恒大文化旅游康养城等一批重大项目落地，盘活了广西建设职业技术学院、广西经贸职业技术学院等多所高校的存量土地，为自治区筹措了重大项目建设和基础设施建设资金，取得了良好的社会效益和经济效益，促进了地方经济社会的发展。

二、有偿收回（购）国有土地存在的问题

（一）土地存在权属纠纷和侵权，成因复杂

自治区林业、农垦、司法等三大系统管理使用的国有土地面积较大，大多分布在城乡交界地区或山林地带。因为边界范围不清晰、确权依据不充分等历史原因，存在土地权属争议或被周边村民占用的情况。多数纠纷因历史久远、证据缺失等原因没有得到有效解决，处于搁置状态。自治区将这些土地纳入收储范围后，通过不断地协调推动，解决了部分问题，但大多数权属纠纷案件调处难度大。如2019 年自治区连片收储某国有林场已办理山界林权证的国有土地约533 公顷，计划将收储的土地用于布局自治区重大产业项目，但其中约有87 公顷土地存在权属争议，这些有争议的土地大多呈点状或线状分布。虽经3 年多的调处，但至今仅部分纠纷得到解决，直接影响了项目按期落地。

（二）土地对外出租情况复杂，管理粗放，收回难度大

自治区已收储的国有土地中，被收储单位对外出租的情况复杂。一方面，部分对外出租的土地期限过长，有的租期长达20～30 年；出租土地面积过大，少的10～20 公顷，多的达上百公顷，大部分还存在多次转租行为。另一方面，有的被收储单位以“合作经营”“产城共建”等名义出租土地，甚至产生经济纠纷，致使解约困难。另外，有的承租人使用土地违章建设建（构）筑物，在退租解约时又以“投入高”提出过高的补偿要求。

（三）对承租人的补偿标准不统一，拆迁成本过高

除了由被收储单位自行解约补偿承租人交回土地外，目前拆迁补偿工作的法定权限属于土地所在地市县政府，由政府按照当地征拆政策以拆迁补偿的方式收回国有土地。国务院发布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》及各地依此印发的实施细则对收回国有土地时涉及承租人所建建（构）筑物补偿问题没有作出明确规定。为顺利拆迁，当地征拆部门对承租户建设的建（构）筑物合法性因素考虑较少，多数是简单参照集体土地地上物拆迁补偿标准给予补偿，对一些没有建设审批手续但规模较大的工业、仓储、苗圃、养殖场等，采取重置成本价的方式进行评估，以高于集体土地地上物拆迁补偿的标准给予补偿。

（四）土地补偿费支付、上缴的资金流转方式不利于发挥财政资金使用效益

目前，收回（购）自治区本级国有土地基本采取有偿收回（购）的方式，即由自治区本级土地储备机构用财政资金或土地储备专项债券资金支付补偿款。全额拨款行政事业单位收到补偿款后，依据“收支两条线”的管理规定，将补偿款作为国有资产处置收入缴回自治区国库，再由自治区财政结合被收储单位项目建设和搬迁安置的需要安排给该单位使用。但上级部门在检查时，认为财政部门没有按被收储单位的实际拆迁安置、地面附属物拆除进度来安排财政支出，而直接由自治区本级土地储备机构使用财政资金支付给全额拨款单位收储补偿款后又缴回国库的行为，在同一层级财政管理体系下，这一做法既增加了财政资金拨付的环节，造成资金空转，实际上又未增加本级可用财力，建议改进。

三、建 议

（一）压实地方政府责任，加大土地权属纠纷调处与侵权处理力度

按照“属地管理、分级负责”的原则，强化地方政府责任，督促加快自治区本级国有土地权属纠纷与侵权界定工作。属于权属纠纷的，本着尊重历史、实事求是的原则，综合运用经济、行政、司法等手段加大纠纷调处力度，积极妥善处理土地历史遗留问题，兼顾各方利益，保护国有资产，维护人民群众的合法利益；属于侵权的，运用行政、司法等手段加大侵权处理力度。各单位也要组织力量加大对土地资产的巡查保护力度，及时发现并制止违法占用土地的行为。同时，以开展集中收储盘活工作为契机，争取调处解决好一批权属纠纷和侵权问题，为今后解决类似情况提供经验。

（二）强化国有资产管控，规范国有土地对外出租管理

为进一步加强和规范自治区本级国有土地资产管理，促进自治区本级国有土地良性开发，2021年11月，自治区人民政府办公厅印发了《关于进一步加强和规范自治区本级国有土地资产管理工作的通知》（桂政办发〔2021〕123 号）（以下简称《通知》）。《通知》从总体上进一步规范了土地出租、抵押管理行为，下一步，相关单位还需要制定完善国有土地出租管理操作细则等配套制度，进一步细化明确土地管理使用单位出租权限范围，制定不同类型国有土地出租审批工作流程，明晰各相关部门管理职责，避免出现多头管理现象。实践中，也应考虑不同性质单位的经营自主权，建议按单位性质和土地性质分类管理国有土地出租行为，如参公、公益一类、公益二类等事业单位管理使用的国有划拨土地，应严格监管，土地出租时应按政策规定履行必要的审批手续，租金收入还应按照财政“收支两条线”管理规定进行管理；对生产经营类事业单位、国有企业管理使用的国有土地，应由单位根据生产经营需要依法依规自主出租，但对已纳入年度土地储备计划的土地，出租时应征求自然资源主管部门和财政部门的意见，必要时应报本级政府审批。

（三）统一补偿标准，分类补偿

一是承租人租赁被收储单位土地及其合法建设的建（构）筑物的，土地储备机构应按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的有关规定对被收储单位进行补偿，由被收储单位依据出租合同约定或合同法，与承租人解除合同后交回土地，土地储备机构不直接补偿承租人。

二是承租人承租土地后自行建设的建（构）物，应以是否取得合法手续为限，对已取得规划、土地、建设报建批准手续的，视为合法建筑，应依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的有关规定补偿承租人；对取得规划、土地、建设报建批准手续不全的，可参照各地征收集体土地拆迁补偿标准中相应结构的农业生产配套用房标准给予补助；对未取得相应审批手续，经相关部门调查认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑，应依法予以处理，不予补偿，如承租人积极配合并承诺按期腾空房屋交付拆除的，可按相应结构材料费标准给予适当补助。

（四）调整补偿费支付路径，探索非货币补偿方式

目前，自治区本级已按单位性质调整了收储补偿费支付方式，在收储行政单位、参公、公益一类事业管理使用的划拨国有土地时，土地储备机构不再直接支付土地及地上物等属于国有资产补偿费用，而是由被收储土地单位在补偿费限额范围内根据搬迁重建、项目建设需要申报纳入其年度部门预算给予解决。这一措施既减少了资金拨付环节，又优化了财政资金使用管理。实践中需注意的是协调好各相关单位之间资金审核拨付的关系，财政部门应优先保障被收储单位拆迁安置重建资金，结合财力情况及时安排资金予以支持；被收储土地单位应将收储补偿费优先用于拆迁安置工作，确保及时交出土地。

同时，积极探索非货币补偿方式，由土地储备机构主导建设被收储土地单位搬迁重建产业设施，“一站式”解决收储搬迁交地问题，即由政府统一调配可用办公用房资源，优先解决被收储单位办公用房问题；无调配资源的，统一规划选址，经发改、财政部门及被收储单位审核建设规模、投资强度，由土地储备机构统一建设办公用房、产业基地等必要设施，有关费用纳入项目收储成本，确保被收储单位及时腾出土地，全力推进收储盘活工作。