联合国教科文组织非物质文化遗产保护政策研究—— 以审查机构及其运作机制为中心

朱 刚

一、引言

历史地看，非物质文化遗产（以下简称“非遗”）保护主要得益于联合国教科文组织（简称“教科文组织”）在国际文化政策领域的相关立法实践。随着全球遗产化进程的不断深入，以非遗为中心的话语实践也对全球范围内各国民众的文化和社会生活形成了显著影响。故而，生活世界中因非遗保护而引发的话语或文化资本的生产和再生产，以及与非遗相关的一系列社会化重构过程，也成为民俗学、人类学、社会学等学科互涉领域的重点考察对象。在基于非遗保护实践而形成的各利益攸关方（stakeholders）中，实践者（包括传承人）和研究者可能是其中最易识别的两类核心群体。然而，这两大主体之间缺乏互动和对话也是一种普遍存在的现象。根据晚近国际遗产研究中具有一定影响的“批判遗产研究”（critical heritage studies）学派的观点，研究者应当积极建构一种新的话语系统或者对话平台，与那些传统保护机构或政府部门中的实践者展开广泛的对话，从而让文化和遗产的保护事业能够由此而真正获益。①Tim Winter,“Clarifying the critical in critical heritage studies,”International Journal of Heritage Studies, Vol.19, No.6 (March 2013), pp.532-545.诚然，关于“critical heritage studies”的中文译法也值得进一步斟酌。

有鉴于此，为了更好地推进中国非遗保护事业，深化各行动方对于保护非遗及其重要性的认识，建立实践者和研究者之间的对话平台当为其中最为重要的第一步。在本文的意义上，我们认为以《保护非物质文化遗产公约》（以下简称《公约》）为中心的国际文化政策演进轨辙及其相关学术史的专门研究，或有助于搭建这种对话平台的基础。换言之，如果不认真研究国际非遗保护进程的历史脉络和政策语境，那么以问题意识为导向的非遗学理研究也就只能“就事论事”，很难对现实中的各种实践形成影响或发挥智力支持作用，同时也有可能在这种远离实践的学术话语中因自我生产而被进一步边缘化。①Tim Winter,“Clarifying the critical in critical heritage studies,”International Journal of Heritage Studies, Vol.19, No.6 (March 2013), pp.532-545.

二、国际非物质文化遗产保护的政策背景

有关非遗保护历史进程的追溯方面，国内外的研究成果已较为丰硕，相关学术史书写的基本路径也已大体成型。相较而言，国内关注教科文组织非遗保护立法框架及其基于文化治理策略的学者仍不多，特别是偏重研究和分析现有《公约》的机构设置、议事规则、工作机制等政策实践方面的研究成果还较少。鉴于非遗保护实质上属于文化政策实践这一因素，上述内容的分析对于我们全面了解《公约》的运作机理，进而更好地服务于国内非遗保护实践和学理研究，应当具有不可忽视的重要意义。本文的写作基于在《公约》框架下设立的“名录列入机制（listing mechanism）”，主要锁定其中的关键角色——审查机构（the Evaluation Body）及其“前世今生”的演变，试图通过该机构的成立背景、运作机制、工作原则、实际功能等方面的描述和分析，展示《公约》此前不太为人所知的一些“内部知识”。在结构上，首先回顾了《公约》出台的国际政策和立法背景，以时间和事件为序，大致勾连审查机构的前身（附属机构和咨询机构）与教科文组织在国际法框架内的若干早期实践；其次，通过追溯审查机构发展至今的诸多轨辙，描述其作为委员会专设咨询机构的角色定位；最后，对审查机构的运作机制及其面临的挑战进行描述和分析。

既往非遗学术史研究对国际遗产研究中非遗的概念化历史已给予足够重视，布莱克（Janet Blake）、爱川纪子（Aikawa Noriko-Faure）、克申布拉特-金布莱特（Barbara Kirshenblatt-Gimblett）、斯昆惕（Ahmed Skounti）、安德明、巴莫曲布嫫、朝戈金、康丽、朱刚等国内外学者的研究成果，已大致勾勒出非遗这一概念的演进轨迹和发展历程，甚至对其中若干关键事件或历史细节的考证和挖掘也日臻深入。②这里仅枚举相关学术史研究的代表性成果（按作者姓氏为序）：Janet Blake,“Development of UNESCO’s 2003 Convention:Creating a New Heritage Protecting Paradigm,”in Michelle L.Stefano & Peter Davis, eds., The Routledge Companion to Intangible Cultural Heritage, New York:Routledge, 2017, pp.11-21; Barbara Kirshenblatt-Gimblett, “Intangible Heritage as Metacultural Production”, Museum International, Vol.56, No.1-4 (2004), pp.52-65; Noriko Aikawa-Faure, “An Historical Overview of the Preparation of the UNESCO International Convention for the Safeguarding of the Intangible Cultural Heritage,”Museum International, Volume 56, Issue 1-2, 2004, pp.137-149; [摩]艾哈迈德·斯昆惕：《非物质文化遗产及其遗产化反思》，马千里译，《民族文学研究》，2017年第4期；安德明：《非物质文化遗产保护：民俗学的两难选择》，《河南社会科学》，2008年第1期；巴莫曲布嫫：《非物质文化遗产：从概念到实践》，《民族艺术》，2008年第1期；朝戈金：《站在民众的立场上：朝戈金非物质文化遗产研究文选》，北京：文化艺术出版社，2020年；康丽：《非物质文化遗产保护与性别平等——基于〈保护非物质文化遗产公约〉及相关文书的讨论》，《民族艺术》，2016年第6期；朱刚：《联合国教科文组织保护非物质文化遗产的事件史考述——基于〈建议案〉和〈“代表作”计划〉的双线回溯》,《青海社会科学》，2019年第6期。与上述学者的眼光相似，同时也基于当前全球形势本身的复杂性，本文认为对非遗保护的国际政策和国际法背景研究也应当提上日程。非遗的产生虽以全球化和现代化进程中人类文化表现形式受到的威胁为其基本语境，但除去文化的变迁和消亡之外，当代国际社会所面临的重要挑战还应包括战争、贫穷、发展、环境、人口等一系列严峻的问题。联合国系统下特设的专门机构（大多为政府间国际组织）先后成立，目的正在于举全球之合力，通过国际合作共同应对人类面临的诸多危机。在文化政策领域，则主要是在教科文组织的协调下，其会员国经由文化间对话、磋商乃至妥协达成协商一致的共识，又在整体上与特定时期的全球理念有所呼应。因此，将国际文化政策领域相关理念和实践与联合国可持续发展议程的基本走向进行桥接，正是非遗研究走向深化的重要前提之一。

从时代背景来看，2003年《公约》的通过，离不开20世纪70-90年代国际公共政策制订中的文化转向。70年代主要以发展为主题。当时世界各国无不追求经济增长，视国民生产总值为国家实力高低的重要指数。文化一般被视作与经济增长不太兼容，甚至阻碍社会发展的次要因素。①Janet Blake,“Development of UNESCO’s 2003 Convention: Creating a New Heritage Protecting Paradigm,”in The Routledge Companion to Intangible Cultural Heritage, Routledge: New York, 2017, p.12.但是，随着第三世界国家进一步谋求内生式发展的意识觉醒，本土语言和民族文化也因之被赋予更高的价值和地位，文化不受重视的基本境遇也随之有所改观。1982年在墨西哥城召开的世界文化政策大会（MONDIACULT）上，“文化”这一关键概念在国际政策领域内首次得以重新界定，即将“文化”解释为“某个社会或某个社会群体特有的精神、物质、智力及情感方面的不同特征之总和”,“不仅包括艺术和文学，还包括生活方式、人的基本权利、价值观体系、传统和信仰”②UNESCO, Mexico City Declaration on Cultural Policies, https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000054668，发布时间：1982年8月6日；浏览时间：2022年3月1日。。此外，在会议最终报告中还九处述及“非物质[文化]遗产”（intangible[cultural] heritage,CLT/MD/1），这也正是教科文组织正式文件中述及这一新型遗产概念的最早记录③详见巴莫曲布嫫《全球可持续发展议程与国际文化政策之演进：事件史循证研究》，《民族文学研究》，2021年第6期。。有学者认为，2003年《公约》对于非遗的定义，大抵上也延续了这种定义文化的基本思路。④Janet Blake,“Development of UNESCO’s 2003 Convention: Creating a New Heritage Protecting Paradigm,”in Michelle L.Stefano & Peter Davis eds., The Routledge Companion to Intangible Cultural Heritage, Routledge: New York, 2017, p12-13.

到了20世纪90年代中期，人类发展的概念首次在国际发展理论的领域中出现，并且被联合国开发计划署（UNDP）的《人类发展报告》所采纳，进而与人权发展的理念产生了勾连。几乎是在同一时段，可持续发展的理念也出现在了世界文化与发展委员会的报告中，并随后在1992年召开的里约会议中得到深入讨论，成为国际社会普遍认可的关键观念。此次会议通过的《里约宣言》无疑是该时段最重要的文件之一，其提出的可持续发展三大基石——社会文化、经济和环境的可持续发展，影响力一直持续到了当代。⑤UN, Rio Declaration on Environment and Development, http://www.un-documents.net/rio-dec.htm, 发布时间：1992年6月14日；浏览时间：2022年3月1日。1995年，世界文化与发展委员会的报告《我们的创造多样性》⑥UN and UNESCO, Report of the World Commission on Culture and Development: Our creative diversity, https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000101651, 发布时间：日期不详；浏览时间：2022年3月1日。强调了文化以及非遗在发展进程中的重要作用。1998年，教科文组织发布了另一份重要文件——《文化政策促进发展行动计划》⑦UNESCO, Action Plan on Cultural Policies for Development, https://www.culture-of-peace.info/annexes/declarations/Stockholm.pdf, 发布时间：1998年4月2日；浏览时间：2022年3月1日。，其第一条原则述及可持续发展与文化繁荣是相互依赖的，并指出其首要的目标在于使文化政策的制订成为发展策略中的关键组成部分；其第三个目标涉及文化遗产，要求缔约国加强政策和实践以保护和弘扬物质和非物质、可移动和不可移动的遗产，同时要促进文化产业的发展。至此，教科文组织关于遗产的概念已经得到了更新，所有自然和文化要素，不论其是物质的或非物质的，抑或是世代传承或新近创造的，都可归入遗产这个宏观的范畴之下。因此，自然遗产与文化遗产也就产生了联系，遗产的保护与遗产在文化认同中所发挥的作用也进一步发生了勾连。此外，上述与人类发展相关的讨论，随着文化在可持续发展中应发挥核心作用的理念日益得到认可，国际社会也越来越重视人权中关于文化权利的发展，并且最终推动教科文组织在2001年通过了《联合国教科文组织世界文化多样性宣言》，这也是2003年《公约》出台前至关重要的政策性纲领。

除去上述国际公共政策从经济向文化的转向以外，同一时期国际法律制订也出现了一些新动向。应该说，直到20世纪90年代，针对文化遗产的立法实践几乎毫无例外偏重于文物、遗址和建筑群等物质遗产，这也是欧洲中心主义遗产观在国际法领域的现实表现。但毋庸置疑的是，教科文组织所搭建的文化遗产国际法保护框架和成熟经验，无疑也为处于萌芽时期的非遗保护提供了可资借鉴的参照系。此外，鉴于1989年通过的《保护民间创作建议案》（Recommendation on the Safeguarding of Traditional Culture and Folklore，以下简称“《建议案》”）的挫败及其经验和教训，也使得国际社会愈加坚定了非遗保护必须要走上国际法道路的决心。

一般而言，教科文组织牵头制定多边准则性文书可分为决定（decision）、建议(recommendation)、宣言（declaration）、公约（convention）等形式。但唯有公约具有国际法律文书的性质而更具权威性，并伴有其会员国批准、接受或核准等特定程序，以及基于国际法所赋予的权利和义务，相关公约的指导原则和实际操作才能从国际层面延展至国家层面，这也是文化类公约能够产生深远国际影响的关键所在。有学者认为，《建议案》的问题在于其以研究者为中心的文本取向，缺乏从理念到实践的可操作性步骤。①Janet Blake:“Development of UNESCO’s 2003 Convention: Creating a New Heritage Protecting Paradigm,”in Michelle L.Stefano & Peter Davis, eds., The Routledge Companion to Intangible Cultural Heritage, Routledge: New York, 2017, p.12.这种观点有其合理之处，但《建议案》最根本的问题，应该在于这类文书对各缔约国不具备约束力，也没有相关的实践机制确保其理念和行动的落实。历史地看，教科文组织之所以采取建议而非公约的形式，主要还在于当时各方仍未就保护民俗（folklore）的可操作化路径达成共识，甚至在接受“非遗”这一概念上一度犹豫不决。1999年，为反思《建议案》的得失，教科文组织和美国史密森尼学会（Smithsonian Institution）在华盛顿特区联合召开全球评估国际会议。从此次会议的成果来看，虽然《建议案》的影响有限，却为《公约》的起草和通过奠定了坚实的思想基础②朱刚：《联合国教科文组织保护非物质文化遗产的事件史考述——基于〈建议案〉和〈“代表作”计划〉的双线回溯》,《青海社会科学》，2019年第6期。。

三、《“代表作”计划》与《公约》“特设咨询机构”③ 《公约》第八条规定，“委员会可成立其认为执行任务所需的临时特设咨询机构。”英文约文的表述为：“The Committee may establish, on a temporary basis, whatever ad hoc consultative bodies it deems necessary to carry out its task”。实际上，该条款为《公约》生效后设立咨询机构提供了法理依据。但在具体的命名上，则经历了附属机构（Subsidiary Body）、附属机构和咨询机构（Advisory Body）并存，再到单一审查机构（Evaluation Body）独挡一面的转变。总体而言，尽管名称不同，此类机构均涵盖在《公约》所定义的“特设咨询机构”之内，只是需要从英文名称上去区分《公约》述及的“咨询机构”（Consultative Body）和曾在实践中运作过的咨询机构（Advisory Body），这也是中文表述难以传达的特定指归所在。的滥觞

如果说以《建议案》为中心的学术史梳理线索凸显了非遗的概念化过程，那么另一条以教科文组织于1997年启动的《宣布“人类口头和非物质遗产代表作”计划》（“The programme for Proclamation of Masterpieces of the Oral and Intangible Heritage of Humanity”，以下简称《“代表作”计划》）为中心的学术史梳理线索则展示了非遗保护的国际进程。①朱刚：《联合国教科文组织保护非物质文化遗产的学术史考释——基于从马拉喀什会议到〈“代表作”计划〉的演进线索》，《民俗研究》，2020年第5期。这两条线索在时间上前后继起，呈现一种并行不悖的关系，可以视为非遗保护史上基于认识论和实践论的两根立柱。正是在后者的脉络中，我们可以进一步追溯《公约》名录体系的源起。在实施1972年《世界遗产公约》的基础上，顺应国际社会越来越强烈的保护非遗呼声，教科文组织先后于1992年和1993年启动了“非物质文化遗产”计划（“Intangible Cultural Heritage”programme）和“人类活财富”计划（“Living Human Treasures”programme）。以马拉喀什会议为始端，后来被视为《公约》“试验田”的《“代表作”计划》于2001年、2003年和2005年分三批共宣布了90项“人类口头和非物质遗产代表作”（以下简称“代表作”），其进程几乎与《公约》的起草和通过相叠合。此后，教科文组织在非遗领域的政策制定和保护实践一步步地采纳计划性方法，基本确立了以《世界遗产名录》（World Heritage List）为模板但专门针对非遗保护出台一部国际公约的发展方向。②相关进程详见联合国教科文组织《努力达成一项关于非物质文化遗产的公约》，张玲译，《民间文化论坛》，2022年第1期。

为保护摩洛哥马拉喀什的埃尔-弗纳广场，西班牙作家戈伊蒂索洛（Juan Goytisolo）动用个人关系向时任教科文组织总干事马约尔（Federico Mayor）发出倡议，希望能够通过授予某种国际荣誉或者国际性认可的方式，挽救这一濒临消亡的大众文化空间。为完成既定任务，教科文组织委托刚刚完成《建议案》评估的加拿大遗产律师邓赫兹（Marc Denhez），以埃尔-弗纳广场为基础设计一个国际荣誉授予机制。在参考了苏丹卡布斯环境保护奖、“人类活财富”计划等前期实践后，邓赫兹认为新的奖励机制在命名上应当带有赋予拟选定的口头和非物质遗产以名誉或者声望的潜力，因其不仅能够提升国际社会的保护意识，又能在实际上提高各方参与保护的积极性。而在宣布代表作的标准尺度上，他提出了文化和制度两个层面的要求。对于候选材料（candidature files），他建议应该由一个专门的评审委员会（jury）来负责审理。③Noriko Aikawa-Faure,“From the Proclamation of Masterpieces to the Convention Safeguarding of Intangible Cultural Heritage,”in Laurajane Smith & Natsuko Akagawa (eds.), Intangible Heritage, New York & London: Routledge, 2009, p.17.

邓赫兹的设想在马拉喀什会议上得到了与会专家的深入讨论。④Noriko Aikawa-Faure,“From the Proclamation of Masterpieces to the Convention Safeguarding of Intangible Cultural Heritage,”in Laurajane Smith & Natsuko Akagawa (eds.), Intangible Heritage, New York & London: Routledge 2009, p.16.在1998年12月在塔什干召开的教科文组织执行局第155届会议上，《教科文组织宣布人类口头和非物质遗产代表作条例》正式通过（155 EX/ Decisions 3.5.5），其中第三部分“周期”规定：“任何代表作均须由总干事根据评审委员会的建议，在每两年于巴黎教科文组织总部或总干事选择的任何其他地点举行的公开仪式上宣布”，第四部分“评估程序”规定：“宣布为人类口头和非物质遗产代表作之口头和非物质遗产的选定（selection）工作将委托一评审委员会进行，该委员会最多由教科文组织总干事与各会员国磋商后任命的八名成员组成……”这应当是《公约》述及的“特设咨询机构”的最初模型。根据相关研究，在2001年、2003年和2005年的三批代表作的评审工作中，教科文组织首先会指定评审专家或国际NGO组织评审各国提交的候选材料，之后专家或机构将评审报告返回至巴黎教科文组织总部，这个过程一般需耗时数月之久。最后在巴黎，由一个18名成员组成的国际评审委员会围绕候选材料及评审意见进行集体评估。评审委员会成员一般先观看10分钟左右的视频资料，然后围绕候选材料展开讨论，得出结果后向总干事提交一份建议选定的名单，一份建议不予选定的名单，还有一份需要修改并于两年后再次提交的名单。在评审委员会集体审议的基础上，总干事召开一次特别的发布会，对外宣布选定为代表作的名单。①Anthony Seeger,“Lessons learned from the ICTM (NGO) evaluation of nominations for the UNESCO Masterpieces of the Oral,”in Laurajane Smith & Natsuko Akagawa, eds., Intangible Heritage, New York & London: Routledge, 2009.pp.112-128.在2006年4月《公约》生效后，《“代表作”计划》的历史使命便宣告结束。

四、发展轨迹：从附属机构、咨询机构到审查机构

根据2003年《公约》及其《操作指南》②全称为《实施〈保护非物质文化遗产公约〉操作指南》（本文简称《操作指南》）。2008年6月出台第一版以来，已经陆续完成7次修正。的相关规定，保护非物质文化遗产政府间委员会（以下简称“委员会”）是该公约的执行机关，须对其最高权力机关缔约国大会和所有缔约国负责。根据《公约》第八条第三款的规定：“委员会可设立其认为执行任务所需的临时特设咨询机构”，这应当是成立专门的咨询机构以评审申报材料的法理基础。那么，前文所述之负责《“代表作”计划》遗产项目审查的评审委员会与《公约》相关条文述及的“咨询机构”存在何种联系呢？首先需要澄清的是，与《世界遗产公约》有所区别，2003年《公约》并未明确指定咨询机构的具体名称，只是用“临时特设咨询机构”这一笼统的指称加以界定。其次，在《“代表作”计划》执行过程中建立的评审委员会工作机制，有效地辅助了前三批共90项“代表作”的识别、评估和审议工作，为日后《公约》名录列入机制的建立和前期实践奠定了程序基础。2006年，委员会第一届常会在阿尔及尔召开。委员会在“向委员会提供咨询协助”（Advisory Assistance to the Committee）议程中提出可就是否希望成立一个伞状咨询机构（an umbrella advisory body）进行讨论，以纳入经认证NGO的代表和少数在非遗领域具有公认能力的个人，同时不妨设想包括一些社区轮流的代表在内（ITH/06/1.COM/CONF.204/6, paras.4-6）③本文举凡引述的相关工作文件可按行文中括注的文件代码从联合国教科文组织数字图书馆（UNESDOC Digital Library）获取：https://unesdoc.unesco.org/，不另作说明。，并就此议题作出继续审议该问题的决定（Decision 1.COM 6, paras.3-4）。2007年5月，在成都举行的委员会第一届特别会议上，委员会决定在首批NGO认证完成之后应成立此类机构（Decision 1.EXT.COM10）。此外，《公约》生效后，在委员会首届常会召开之前就已经举办了缔约国大会第一届会议，负责前三批代表作评估工作的评审委员会成员也应邀以观察员的身份与会。上述信息表明，《“代表作”计划》当是《公约》名副其实的“试验田”，而评审委员会的相关经验也为后来咨询机构的成立提供了可资参考的工作框架。

2007年9月，政府间委员会在其于东京召开的第二届常会上指出，拟列入急需保护的非物质文化遗产名录（简称“急需保护名录”）遗产项目的申报材料最好由一个以上根据《公约》第九条第一款所认证的咨询组织（advisory organization）和／或由符合《公约》第八条的规定，即在非遗领域确有专长的任何公营或私营机构及任何自然人来进行评审（Decision 2.COM 6, Annexe1, paras.4）；而拟列入“人类非物质文化遗产代表作名录”（简称“代表作名录”）遗产项目的申报材料应由委员会根据其《议事规则》第21条设立附属机构（subsidiary body）来完成；而附属机构则需向委员会提供所有申报材料的概述及其评审报告，由秘书处转呈缔约国以供其查阅（Decision 2.COM 6, Annexe2, paras.18, 22）。

2008年6月，在巴黎召开的缔约国大会第二届会议上审议并通过了经大会修正的第一版《操作指南》（Resolution 2.GA 5, Annex），有关“代表作名录”和“急需保护名录”的列入标准、“最能体现《公约》目标和原则的计划、项目和活动”（后简称“优秀保护实践名册”）的遴选标准，以及国际援助申请的评选标准也同步推出。同年11月，在伊斯坦布尔召开的委员会第三届常会上通过决定，成立附属机构以评审代表作名录的申报材料，其成员来自土耳其、爱沙尼亚、墨西哥、韩国、肯尼亚和阿联酋（Decision 3.COM 11）。这应当是《公约》生效以来首次以委员会决定的形式宣告咨询机构的正式成立。

2009年，在阿布扎比召开的委员会第四届常会期间，附属机构向委员会提交了第一轮评审工作报告，其中回顾了其所采取的会议制度：该机构在上届常会成立之后旋即就地召开了第一次会议（2008年9月9日），第二次会议在巴黎总部召开（2009年1月12—13日），第三次会议也在巴黎总部召开（2009年5月11—15日）。以上应该是咨询机构早期采纳的工作方式，尽管与后来逐步模塑并统一的“时间表——程序概览”有较大差异，但这是咨询机构首次以附属机构的名义组织开展相关实践。虽然前有评审委员会的工作模式可资参考，但以集体协作的方式逐案处理代表作名录申报材料并无太多的前期经验可直接借鉴（ITH/09/4.COM/CONF.209/INF.6）。不论怎样，附属机构在其第一个周期开展的评审工作对于《公约》名录体系的建设走向具有特殊的意义。附属机构成员对待其建议草案也格外谨慎，并在程序上严格执行以缔约国提交的申报材料为基本范围的评审原则。有关急需保护名录的申报材料或是国际援助的申请材料的受理，这届常会也通过了相关决定，授权委员会主席团指定评审员（examiner）进行审查（Decision 4.COM 18）。

2010年，在内罗毕召开了委员会第五届常会。在附属机构的报告中再次强调了轮换附属机构成员的观点，同时也强调新成员应该由缔约国代表构成，并且应该重视其地理分布上的平衡。委员会随后决定成立新一届附属机构，成员来自意大利、克罗地亚、委内瑞拉、韩国、肯尼亚和约旦（Decision 5.COM 7）；同时决定成立由六位独立专家和六家经认证NGO组成的咨询机构（Advisory Body），负责急需保护名录申报材料的评审、优秀实践名册推荐材料的遴选及2.5万美元以上的国际援助申请材料的评选（Decision 5.COM 9）①2016年，缔约国大会第六届会议对《操作指南》进行了修正，改为10万美元以上国际援助申请由审查机构评选（Resolution 6.GA 7, ANNEX, para.33）。。2011年，委员会在巴厘岛召开第六届常会，决定对咨询机构成员进行任命（Decision 6.COM 11），同时任命了来自六个选举组的附属机构成员，依次为西班牙、克罗地亚、委内瑞拉、伊朗、布基纳法索和摩洛哥（Decision 6.COM 14）。值得提及的是，中国民俗学会（编号为NGO-90089）和世界中医药学会联合会（编号为NGO-90239）正是在此届常会期间被教科文组织认证为咨询组织（Decision 6.COM 19），获得向委员会提供咨询意见的地位。委员会的推荐意见在次年召开缔约国大会第六届会议期间通过大会复核（Resolution4.GA6）。

2012年，委员会第七届常会在巴黎召开，委员会对新成立的咨询机构的年度评审工作给予了肯定（Decision 7.COM 7），进一步确立了该机构成员的轮换机制，即每年更换四分之一成员，同时涉及独立专家和NGO组织；咨询机构的职权范围仍为急需保护名录的评审、优秀实践名册的遴选及2.5万美元以上的国际援助申请的评估（Decision 7.COM 12.a）。委员会还决定成立新一届附属机构专门负责代表作名录拟列入遗产项目的评审，成员按6个选举组依次为西班牙、捷克、秘鲁、日本、尼日利亚和摩洛哥（Decision 7.COM 12.b）。此外，针对附属机构的评审工作，委员会要求其在技术性材料缺失的情况下，限制辅助性参考资料的使用范围（Decision 7.COM 11）。这次会议再度强调了附属机构和咨询机构在评审过程中的工作原则，即要将评审的范围严格限制在申报／推荐／申请材料本身，不能利用个人既有的专门知识或缔约国所提交的材料之外的参考文献来判断是否符合列入／遴选／批准的相关标准。这一指导原则也贯穿到了之后按年度成立的审查机构的工作中。相关决定还要求附属机构和咨询机构在委员会下一届常会期间在各自的年度工作报告中回应本届委员会提出的已列入名录遗产项目的扩展问题（Decision 7.COM 13.c）。这一动议对于《公约》名录列入机制的发展具有重要的意义。

2013年，在巴库召开委员会第八届常会。根据委员会公布的会议资料，附属机构和咨询机构于2013年4月5—6日在巴黎教科文组织总部联合召开了一次会议，对于前者在2009—2012周期以及后者在2011—2012周期中遇到的横向性问题进行了讨论。此外，这两个机构的与会成员都参与了秘书处准备的模拟评审。这一类似于培训的准备会，在《公约》名录的制度化建设中也得到了沿用。而两大机构从并立到“合体”，也为成立一个单一、独立的咨询机构提供了思路。不过，沿袭委员会上两届常会的惯例，本届常会依然成立了新的咨询机构（Decision 8.COM 9.a）和附属机构（Decision 8.COM 9.b），并部分更换了成员，二者此前负责的评审范围维持不变。在本届常会期间，委员会还审议了一份重要文件——《关于〈操作指南〉申报评审程序的修正草案：附属机构和咨询机构的地位》（ITH/13/8.COM/13.d）。该文件述及，此前教科文组织内部监督事务局评估处针对2003年《公约》的评估报告业已指出，由缔约国指派附属机构成员实际上会引发遗产项目评审过程中的诸多争议，建议由同一个咨询机构评审代表作名录的申报材料，因其能在所有遗产项目的评审工作中实现标准的一致性。因此，该文件建议将原来由附属机构负责的代表作名录申报材料移交咨询机构来评审。同时，该文件提出修订《操作指南》相关条款的草案，将拟列入代表作名录遗产项目申报材料的审查加入原有第26段有关咨询机构的评审范围之中。在该文件的基础上，同时也参考了《公约》内部评估报告（IOS/EVS/PI/129）的第11条建议（暂停附属机构，由一个独立的机构负责所有遗产项目申报材料的审查）。最后，委员会决定通过有关上述文件的审议（Decision 8.COM 13.d），并在其决定的附件中提出对《操作指南》第26段的修订意见：“在试行的基础上，急需保护名录、代表作名录、优秀实践名册及2.5万美元以上国际援助的审查由委员会成立的咨询机构实施，该机构为审查机构（ITH/13/8.COM/13.d, ANNEX）。至此，审查机构（EvaluationBody）的提法出现在了委员会的正式文件中，并一直沿用至今。

在2014年6月在巴黎召开的缔约国大会第五届会议期间，对《操作指南》第26段进行了修订，段号变为第27段：“作为试行措施，委员会根据《公约》第八条第三款设立名为‘审查机构’的咨询机构，负责审查列入急需保护的非物质文化遗产名录和人类非物质文化遗产代表作名录的申报、最能体现《公约》原则和目标的计划、项目和活动的推荐，以及2.5万美元以上的国际援助申请。审查机构将向委员会提出建议，以便其作出决定。委员会在考虑公平地域代表性和非物质文化遗产各个领域的情况下指定12名成员组成审查机构，即：代表非委员会委员缔约国的6名非物质文化遗产各领域的合格专家和6个经认证的非政府组织。”第28段修订为：“审查机构成员任期不得超过四年。每年，委员会应更换四分之一的审查机构成员。秘书处应至迟于委员会常会开幕3个月之前，将待补空缺职位通知各选举组的缔约国。相关选举组主席应至迟于常会开幕6周之前，将至多3名候选人的材料送达秘书处。一经委员会任命，审查机构成员应为所有缔约国和《公约》的利益秉公行事。”第30段修订为：“审查机构向委员会提交的审查报告应包括以下建议内容：将所申报遗产项目列入或不列入急需保护的非物质文化遗产名录；将所申报遗产项目列入或不列入代表作名录，抑或将其退回申报国，请其补充资料；遴选或不遴选提议的计划、项目或活动；或者批准或不批准国际援助申请。”（Resolution 5.GA 5.1,ANNEX, paras.27, 28, 29）上述条款的最终修正，为审查机构的成立和运作提供了国际法意义上的依据。

五、审查机构的运作机制及其发展中的对话进程

根据《公约》第八条第三款以及修正后的《操作指南》，在2014年巴黎举行的委员会第九届常会上，成立了由6名来自非委员国的独立专家和6个已认证NGO组成的第一届审查机构，正式取代了过去的附属机构和咨询机构。在推选程序上，会议召开前，由6个选举组经组内协商，每组推选不超过3名独立专家、3个NGO进入候选名单。会上则通过差额竞选，经24个委员国匿名投票，分别从6个选举组中各推选1位专家、1家NGO，共同组成由12名成员构成的审查机构。各个成员的任期从1年到4年不等，由抽签决定，每年更换四分之一的成员。换言之，对于抽到1年任期的3名审查机构成员而言，下一周期将由所在选举组通过上述程序、经选举后加以替换，其余任期超过1年的现有成员留任。此后，根据任期长短，每个周期都将有3名成员被替换。如“表一”所示，委员会在其决定（Decision 9.COM 11, para.8）中详述了审查机构的成员构成，同时也对各个选举组的席位轮换填补时间进行了说明。

表一 2014年成立的审查机构成员和席位轮换周期

该决定同时任命第一届审查机构的成员构成（表二），其中6名专家为非委员国的代表，6家为委员会认证的NGO（Decision 9.COM 11, para.9）。

表二 2014年审查机构成员构成情况

2014年9月，经国家文化主管部门推荐，中国民俗学会通过中国常驻联合国教科文组织代表团向所在第四选举组递交了竞选材料。作为组内协商后推选的两家NGO之一，中国民俗学会在后来的匿名投票中成功当选审查机构成员，任期三年，全面参与2015—2017年三个评审周期的审查工作。①相关报道参见中国民俗学网：《中国民俗学会进入联合国教科文组织非遗申报“审查机构”》，https://www.chinesefolklore.org.cn/web/index.php?NewsID=13311，发表时间2013年12月8日，浏览时间：2022年3月1日。该事件在我国非遗保护的国际化进程中具有重要意义。《公约》生效前后，中国民族音乐学者张振涛当选过“代表作”评审委员会委员（2005年），民俗学者朝戈金则以独立专家身份参与过急需保护名录遗产项目的申报评审（2009）。但以NGO的集体名义全面参与《公约》机制下的名录、名册及国际援助的申报／推荐／申请材料的审查工作，在历史上还是首次。这也反映出中国学界在非遗保护的国际话语体系中影响力和软实力的进一步增强，特别是社团组织的能力建设已获得教科文组织和其他缔约国的高度认可。

审查机构成立后，其工作主要依据同年6月经过缔约国大会核可后修订的《操作指南》相关规定来实施，年度实际审查的申报／推荐／申请卷宗数量共计45项；在时间表上仍按此前《操作指南》相关的规定进行。审查机构的具体工作进程可以划分为三个阶段：（1）2015年3月在巴黎召开第一次会议，主要议程为选举主席、副主席和报告员，进行模拟评审，确立评审原则。这个阶段的主要任务在于帮助机构成员尽快熟悉工作程序，同时就审查方法进行培训，贯彻此前委员会及附属机构和咨询机构通过的相关决定或建议，维持程序和原则上的一致性和连贯性。在同年4至6月，审查机构成员利用秘书处提供的网络工作平台下载所有审查材料，逐项撰写各自的审查报告（包括是否推荐的总体意见），之后通过平台在线提交。（2）秘书处在汇总所有12个成员的审查报告后，于6月下旬在巴黎召开第二次会议。此次会议为辩论会，主要围绕各成员提交的审查报告，根据《操作指南》的相关规定，按每份材料所提供的信息是否符合各项列入／遴选／评选标准逐项逐条进行讨论。这样既可在有限的时间内实现最大可能的公平原则，又可在不同成员的交叉视野中形成审查意见的互补。但这一阶段审查机构工作的基本原则，仍为闭门会议。审查机构成员经过深入的对话和辩论，以统一的口径向委员会传达具有共识性的意见。在此次会议的基础上，审查机构的报告员在秘书处的协助下拟定针对各份材料的决定草案及机构年度工作报告。（3）上述工作完成后，秘书处于9月在巴黎召开第三次审查机构会议，主要是核查各个具体项目的评审标准是否在总体上保持了一致性的原则，以及是否与此前咨询机构和委员会的相关做法和精神保持了一致。在此基础上，形成向委员会提交的各项草案的最终版本。此外，对于项目审查中出现的横向性和共性问题，也集中在此次会议中加以讨论，遴选那些具有代表性的问题进入审查机构向委员会提交的评审报告。上述三个阶段的工作完成后，除主席、副主席、报告员依然负有在11月举行的委员会常会期间进行口头汇报的职责，其他成员的年度工作任务基本告一段落。至此，审查机构不再召开集体会议，委员会也在稍后举行的常会中选举并成立下一届审查机构。

审查机构自2014年成立以来，相较以往的附属机构和咨询机构而言，其组织和运作在2015-2022年周期更加规范，连续性也更强。这应当被视作《公约》及其名录列入机制进一步成熟的表现。总体而言，审查机构6家NGO和6名非委员国独立专家的构成原则，在一定程度上保证了其审查的独立性和公正性。随着NGO咨询资格认证标准的修订和制度化发展，以及缔约国非遗专家能力建设和人才储备的进一步加强，审查机构的专业性也得到了委员会和缔约国的高度认可。基于上述两方面原因，虽然《操作指南》第27段仍保留了“作为试行机制”的表述，但一个不争的事实就是，审查机构作为现有名录列入机制建设中最具专业性的环节，其审查制度和工作实践已经趋于稳定。然而，在2016—2017周期中出现的一个插曲，使得委员会对审查机构的工作流程再次进行了微调。这一插曲就是在上述两个受理周期中，审查机构向委员会提交的建议草案，分别有17项和12项卷宗进入不予列入／遴选／批准的建议范围，经委员会常会期间的激烈辩论最后被修改为列入／遴选／批准。虽然委员会对于此前附属机构和咨询机构的建议草案从不乏修改或者推翻的前例，但是如此大规模的“翻案”现象也实属首次。面对这样的结果，一些缔约国对委员会的工作方式提出了质疑。

经过深入的辩论，各方一致认为需要在审查机构与提交国之间建立一种对话机制，特别针对申报／推荐／申请卷宗中因技术性细节缺失所导致的否定性意见，在双方之间达成沟通的可能。因此，在2016年委员会第十一届常会上，决定成立一个非正式特别工作组（Decision 11.COM 10）。该工作组于2017年在巴黎召开了首次会议，审查机构的主席和副主席受邀通过在线方式参与。此后，利用9月审查机构在巴黎召开第三次会议的机会，该工作组与审查机构成员进行了一次对话，就建立对话机制展开咨询。虽然在对话机制正式确立以前，审查机构对与缔约国之间的交流持谨慎态度，但其成员基本上对建立此类机制的概念表示赞同。2017年，委员会第十二届常会通过决定（Decision12.COM 13），继续就建立对话机制进行讨论，任何有意愿参与的缔约国均可以加入。2018年，委员会第十三届决定（Decision 13.COM 16）扩展非正式工作组的权职范围：工作组可本着促进委员会工作的目的，与秘书处和审查机构展开试行对话机制的讨论。

在2019年举行的委员会第十四届常会上，关于对话机制的讨论被纳入“临时上游对话进程”和“反思名录列入机制”的议题加以讨论。其中，委员会在其决定（Decision 14.COM 10）中对于该周期中审查机构与缔约国之间开展的“临时上游对话”进行了肯定，邀请所有的认证NGO、独立专家就名录机制展开广泛反思（para.7），还强调了需要确保审查机构的独立性和列入过程的可信性（para.17）。2020年受理周期受全球新冠肺炎疫情的影响，审查机构的工作通过在线方式完成。临时上游对话机制的试行办法仍被沿用，但采取电子邮件的方式进行提问和回应。审查机构认为以在线方式展开对话，使其与缔约国之间互动的质量和深度都大受影响，因此达成一致意见的过程相较以往更加费时费力（LHE/20/15.COM/8）。但这一年也是对话进程（dialogue process）完全实施的一个周期，一共涉及11份卷宗的处理，审查机构针对其中5份卷宗提出了3条标准以上的质疑。大概是因为在线辩论方式所造成的沟通效果不理想，尽管审查机构基本上达成了一致意见，但这个周期中共有20份卷宗建议退回，4份建议不予推荐，在数量上又创新高。此外，在同年召开的委员会第十五届常会上还成立了新的审查机构（Decision 15.COM 10, para.6），来自第三和第四选举组的两名专家及第五b组的1个NGO加入2021年周期的评审工作。自2022年起，审查机构成员12个席位将按“表三”所示的方式进行轮换和填补。

表三 2022—2028年审查机构成员席位轮换一栏表

至此，本文简要回顾了教科文组织出台《公约》的国际政策背景，对从“代表作”时期的评审委员会到2014年筹建的审查机构及其发展至今的现行运作机制作了一番历时性考察。各种证据表明，审查机构在当下《公约》及其名录列入机制的运作中居于核心地位。只有准确把握教科文组织在国际文化政策领域的演进历程和发展走向，我们才能真正理解《公约》的性质、本旨以及在具体实践中的各种制度化规则和程序，从而更好地为中国非遗保护实践提供专业咨询和智力支持。此外，中国民俗学会的相关实践证明，积极参与审查机构工作，不仅可以展示在非遗领域的中国实践和中国经验，还可以进一步在国际对话中有效地把握话语权，拓展有利于国家文化软实力建设的外部环境。当前，中国非遗领域的社团组织建设相对滞后，经委员会认证的NGO数量不增反降，不利于国内学界参与《公约》实施进程，也不利于在《公约》创立的国际合作机制下培养和锻炼专业组织、机构和专家个人的自我学习能力。因此，应当重视并加强国内社团组织，尤其是专业学会或协会的能力建设，积极发现、培养并完善独立专家的人才储备，才能在国际非遗保护领域汲取其他缔约国的经验乃至教训，研究普遍存在的横向问题，并更好地回应中国非遗保护事业的现实需要和所面临的挑战。