林芝市河湖管理与保护工作的实践与思考

吴瑞霖，林蓉璇，美 多，王 鑫

(1.广东省水利电力勘测设计研究院有限公司，广州 510635;2.林芝市水利局，西藏 林芝 860000)

林芝市位于西藏自治区东南部，雅鲁藏布江中下游，气候独特、水系发达、湖泊冰川广布，享有“西藏江南”的美誉。习近平总书记2021年7月在西藏林芝市考察调研时强调，西藏是中国重要的生态安全屏障，在党和国家战略全局中居于重要地位，要坚持保护优先，统筹山水林田湖草沙冰系统治理，守护好这里的生灵草木、万水千山。自2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》以来，林芝市配齐配全四级河湖长，建立健全“河长统筹、部门协同”的河湖管理工作机制，推动河湖管理与保护取得显著成效，但与水资源高效利用、水安全有力保障、水污染有效治理、水生态明显改善的水利高质量发展要求仍存在较大差距。通过总结、凝聚共识，对存在问题提出相应对策，以冀更好地推动河湖健康发展。

1 林芝市河湖管理与保护成效

1.1 水资源配置格局明显优化

2020年林芝市年降水量为2 713.3 mm，水域面积达7 660 km2，全市水资源总量为2447.45亿m3，占全国水资源总量的8.05%。全市人均占有水资源量为128.4万m3，是全国人均占有水资源量的573倍。全市总供(用)水量为20 552万m3，境内老虎嘴电站水库、措木及日电站水库等2座中型水库年末蓄水量为17 236万m3，林芝市水资源总量丰沛[1]。在全面推行河长制的5 a间，林芝市持续有力推进供水基础设施建设，建成农村饮水安全工程共514处，巩固提升710个村组共解决9.41万人饮水安全问题，实施米林县、察隅县、朗县城市饮用水源地工程建设，完成尼洋河流域百巴镇、布久乡等12个乡镇供水工程，农村集中供水率达到91.0%，农村饮水安全人口普及率达到100%。完成11个重点灌区与节水增效改造工程，新增和改善灌溉面积为64.7 km2，城镇供水和农牧区饮水、灌溉得到基本保障，为经济社会高质量发展提供强有力的水资源支撑。

1.2 水安全保障能力有效提升

林芝地区地形地貌复杂多样，四面环山，总面积为11.7万km2,平均海拔为3 100 m，是典型的高山峡谷地带。境内分布有雅鲁藏布江、怒江、贡日嘎布曲等25条主要河流，干流全长为3 534 km，措木及日、易贡湖、巴松措等3处为主要湖泊，水系发达，河道水网密布。在全面推行河长制的5 a间，林芝市不断完善防洪工程体系，以堤防建设为重点，开展雅鲁藏布江干流米林至林芝段及尼洋河重点河段治理，建成堤防护岸为150 km；实施波密县、察隅县、朗县、米林县新城区防洪工程，完成朗县金东曲、墨脱县嘎弄曲等8条中小河流重点河段治理、乡村防洪工程建设及朗县拉多乡、察隅县下察隅镇等5条山洪沟治理，建成堤防护岸84 km，重点河段防洪能力得到有效提升。

1.3 水污染防治成效突出

林芝市地域广阔、人口稀少，2020年人口密度为2人/km2，不到全国平均水平的1.4%，人类活动对环境影响强度相对较小，加之市域范围内实施严格的环境准入制度，不存在“三高”企业，工矿企业规模较小、布局分散，产生污染整体较小。林芝市下辖1区6县均已有建成或在建污水处理厂，已调查掌握的639个自然村中，290个村落建有排水管网，450个村落已完成厕所改造。320个村落已实现垃圾就村填埋或转运处理，255个村落已实施庭院内人畜分区放养。2020年县级以上集中式饮用水水源地水质监测持续达标，均满足Ⅲ类水水质要求，主要江河国控断面水质达到或优于Ⅲ类水域标准，全域水污染防治水平稳步提升。

1.4 水环境问题持续改善

根据地表水功能区划分，林芝市共划分为82个水功能区，其中水质类别为Ⅰ级的6处、Ⅱ级的31处、Ⅲ级的45处[2]。在全面推行河长制的5 a间，林芝市新增人工造林为185 km2、治理沙化土地为128.7 km2、森林抚育为273 km2，全市海拔4 300 m以下15个“无树村”、2 250个“无树户”植树空白全面消除，全市森林覆盖率达53.6%。完成朗县金东乡、墨脱县背崩乡等水土保持项目建设，新增水土流失治理面积为220 km2。实施完成426个农村饮用水水源点保护工程，开展林芝市重要湿地修复工程、城镇周边湿地修复工程、重要湖泊生态保护与修复工程等重点生态修复工程及八一镇河湖水系连通工程，脆弱敏感的高原水生态环境得到有效修复。

1.5 水域岸线管理创新发展

林芝市共设置四级河(湖)长1 104人，探索建立怒江流域上下游联防联控联治机制，创新建立“河湖长+检察长+警长”协作机制，2020年水行政主管部门会同自然资源等职能部门开展联合执法巡查72次，规范河道采砂点52处，复核卫星遥感监测及国家审计组提供的问题线索700余个，不断提升河湖管理保护水平。组织完成36条河流采砂综合规划编制以及59条(处)河流(湖泊)管理范围划定工作，将境内禽畜禁养区科学调整为134块，总面积为8 283 km2，实现水域岸线管理创新发展。

2 存在问题

2.1 工程性缺水依然存在

林芝市水资源总量丰沛，但时空分布不均、开发利用程度较低，工程性缺水问题依然存在。一是受限于无稳定的资金渠道来源、自然保护区限制等多种因素，供水管网、渠道等供用水基础设施配套建设滞后，多采用直接供水，饮用水水质保障程度偏低，多数供水工程无净水设施。二是部分灌区缺少控制性骨干工程，渠系建筑物和田间工程不配套，存在水利设施标准低、施工质量不高，部分渠道缺少防渗处理，导致灌溉保证率低或未达灌溉设计标准，部分耕地无法得到有效灌溉，无法满足高效节水要求。三是城乡供水安全保障能力不足，除朗县外其他一区五县尚无备用水源，一旦发生特大干旱、连续干旱、突发水污染事故或其他风险事件，保证城乡供水安全难度较大。

2.2 防洪保安全体系尚不完备

林芝市村镇多沿河靠江分布，加上气候变化等风险不断提升，防洪存在诸多薄弱环节。一是山洪及河段治理措施不足。受青藏高原气候暖湿变化影响，冰川退缩、雪线上升、河湖扩张，堰塞湖等溃决灾害风险日益加剧。部分河道因“山高坡陡”的地形地貌特点，干支流、山洪沟坡降较大，加之当地气候及地质特点，受水力侵蚀、重力侵蚀和冻融侵蚀共同作用下，部分河(沟)段岸坡淘刷，崩塌、滑塌、滑坡等自然灾害易发。二是防灾减灾信息化建设滞后，山洪灾害防治非工程措施建设有待提高。部分村镇防洪管理能力欠缺，管理方式落后，流域性水文遥测站网、洪水预报预警系统及防洪决策支持系统等防洪非工程措施不健全、不完备。

2.3 水污染防治能力有待加强

林芝市地广人稀，水污染区域存在分散性，水污染防治能力有待加强。一是部分村镇缺乏生活污水收集、处理设施，仍未建设标准厕所，污水直接通过分散排污管、排水明沟、地面散排或在低洼处下渗进入流域，易对局部区域造成污染。二是境内畜牧养殖业发展较快，畜禽养殖以散养为主，养殖设施较简易，部分养殖污水及多数畜禽散养粪便污水等未经收集，直接或随雨水进入河道。

2.4 水生态保护水平亟需提升

高原生态环境具有脆弱性，受气候变化和人类活动影响，林芝市河湖生态退化风险不断增大，水生态保护水平亟需提升。一是部分工程建设、城乡发展、农业生产等缺乏生态意识，施工道路、河砂开采堆放及弃土弃渣等随意侵占破坏河滩湿地、沿河植被，导致河滩林草地面积萎缩，生态功能急剧退化。二是高原生态环境对外力作用的响应极为敏感，微小的环境变化可能导致生态系统结构与功能的改变，极易引起草地退化、冰川退缩、水土流失和环境灾害过程加速等问题。

3 思考与建议

3.1 强化供水保障能力，提升水资源利用水平[3]

1)推进城乡供水统筹建设。结合各县区水资源禀赋，因地制宜布局蓄引提调等供水工程，开展城市备用水源建设，增强区域水资源调配和供给能力[4]。加快农村供水工程改造提升，推进农村供水规模化发展及小型供水工程标准化改造，加强水源保护和水质监测，配套完善净化消毒设施设备，强化水源水、出厂水和末梢水水质检测监测，着力提升农村供水水质，守住农村饮水安全底线。同时建立健全供水运行管理长效机制，以乡镇为单元，推进农村供水工程统一运行管理。

2)打通用水“最后一公里”。结合供水工程，优化县乡河湖水系布局，开展灌区续建配套和现代化改造，完善灌溉水源工程、渠系工程和计量监测设施建设，推进标准化规范化管理[5]。在水土资源条件适宜地区，新建朗县洞嘎镇、巴宜区米瑞等灌区工程，促进粮食作物及其特色产业稳步发展。

3)提升水资源集约节约利用水平。坚持节水优先，按照最严格水资源管理制度，强化用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污“三条红线”刚性约束。坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，持续推进节水型机关和节水型城市建设，推动农业节水和城市节水，加快供水管网更新改造，强化用水计量，依法规范取用水行为及管理秩序，结合“世界水日”“中国水周”等主题活动强化节水宣传，增强全民节约用水意识[6]，精打细算用好水资源，从严从细管好水资源。

3.2 完善防洪工程体系，构建抵御水旱灾害防线

1)补齐河道行洪和堤防达标短板。按照“抓重点、强弱项、保安澜”的工作思路，推进雅江干流林芝段等重点河段及中小河流系统治理，提高城镇防洪保障能力，加快实施巴宜区异地扶贫搬迁安置点等城市防洪达标建设，提高乡镇防洪和应急除险、抢险能力，构建标准适宜、安全可靠的防洪减灾格局，保障人民群众生命财产安全。

2)强化山洪等水旱灾害防御能力。始终坚持“建重于防、防重于抢、抢重于救”的工作思路，加强城镇防洪能力和山洪灾害防治体系建设，结合城镇总体规划完善城镇防洪格局，推动流域山洪灾害“四预”能力建设，改进水文测报技术和手段，优化调整自动雨水情监测站网布局，建立站点常态化更新改造和运行维护机制，适时开展妨碍河道行洪问题及山洪风险隐患排查整治，健全完善防汛抗旱应急联动响应机制[7]。

3.3 推进水污染综合防治，提升江河湖泊保护治理能力

1)开展水体污染综合整治。组织排查入河湖污染源，完善污染物排放统计监测体系，逐步将工业、农牧、生活、危化等各类污染源纳入统计监测范围，严格治理农牧区和城镇生活污染、畜禽养殖污染[8]、农业面源污染、旅游开发污染，推进福清河综合治理水污染防治工程等流域综合整治，改善水环境质量，强化河流水质达标管理、正向激励和考核问责机制。

2)完善污水处理排放管理。按照林芝市地表水环境功能区划以及城市和产业布局，优化调整取水排水格局，严格环保审批验收，严控排污口污染物排放总量及污染源达标排放[9]，加快污水处理设施建设，完善巴宜区河西新区、林芝市火车站及25个乡镇污水处理厂配套管网建设，改造工布达县、朗县等县城内老旧管网。

3.4 严守河湖生态底线，助力人水和谐共生[10]

1)强化河湖水生态环境保护。在已划定的江河源头、饮用水源地及河湖水岸保护红线范围内，按照禁止开发区域严格管理。在主要河湖流域开展围栏封育、禁牧、休牧、轮牧和退牧还草、退耕退牧还湿、退耕还林、天然林保护、人工种草、植树造林、水土保持，组织开展主要河湖健康评价及水土流失动态监测，推动山水林田湖草沙冰系统治理，实施流域生态修复项目，遏制自然植被退化趋势，保障湖泊流域生态环境持续良好[11]。加大江河沿岸植树造林、水土保持与河道整治工作力度，提高水源涵养和水体自净能力。

2)提高水执法监管能力。按照“河长统筹、部门协同”的原则，善用体制机制法治，完善河湖管理保护相关法规制度，健全水行政执法与刑事司法等多部门协作机制[12]，完善案件移送、受理、立案、通报等规定。开展河湖管理信息化建设，将云计算、大数据、物联网、人工智能等新技术与河湖管理深度融合，构建完善河湖动态全面感知、信息充分共享、服务智能周到的“互联网+河长制”平台，实现科学监管[13]。推动建立河湖日常监管巡查制度，严厉打击涉河湖违法行为，坚决清理整治非法取水、排污、设障、捕捞、养殖、采砂、采矿、围垦、侵占水域岸线等活动。

4 结语

全面推行河湖长制是解决复杂水问题、保障水安全的重要抓手。林芝市通过全面推行河湖长制，在水资源配置、水安全保障、水污染防治、水环境治理、水域岸线管理等方面取得了显著成效，但与水利高质量发展的要求仍存在较大差距，结合林芝禀赋及其他河湖治理成功经验做法，在水资源、水灾害、水环境、水生态等系统治理方面提出了系列思考建议，为林芝市河湖管理与保护工作提供参考。