墨脱县“一河(湖)一策”实施方案后评估及修编原则研究

蔡素芳，刘画眉，宫鹏杰，欧珠多杰，丁光根

(1.广东省水利水电科学研究院，广州 510635；2.广东省水动力学应用研究重点实验室，广州 510635；3.广东省水安全科技协同创新中心，广州 510635；4.林芝市水利局，西藏 林芝 860000)

全面推行河长制是以习近平同志为核心的党中央，从人与自然和谐共生、加快推进生态文明建设的战略高度作出的重大决策部署[1]。“一河一策”是河长制精准施策的关键，“一河一策”实施方案编制工作是落实全面推行河长制，加强河湖治理与保护工作不可或缺的重要环节。墨脱县主要河湖“一河(湖)一策”实施方案(2019—2021年)对指导开展墨脱县河长制工作发挥了重要作用。为确保河长制工作的连续性并有效指导今后的河长制工作，在此前工作的基础上对实施方案进行修编是十分必要的。

1 实施方案编制概况

2017年4月20日林芝市在全市范围内印发了《林芝市全面推行河长制工作方案》，方案中明确了河长组织体系构架、主要任务等内容。墨脱县按照相关工作部署，于2019年编制完成了林芝市墨脱县主要河湖“一河(湖)一策”实施方案。

林芝市墨脱县现有“一河(湖)一策”实施方案编制采用现状年为2018年，实施周期为3 a，即2019—2021年(以下简称“上一周期”)。该实施方案以保护水资源、防治水污染、改善水环境、修复水生态、管理保护水域岸线、强化执法监管等六大任务为核心，坚持问题导向、因地制宜，制定问题清单和响应措施，解决好河湖管理保护的突出问题。

在对墨脱县某河流流域的现场调研和座谈走访中发现，上一周期实施方案已完成的任务包括全面落实最严格水资源管理制度；强化水资源“三条红线”管控；控制农药、化肥使用量，实现其使用量零增长；加强流域生态维护，预防出现乱采乱伐现象；严格入河排污口的监管；加强监督管理，保护天然河道不被破坏，维护流域内自然生态系统的稳定性；划定生态保护红线，实施红线准入制度，严格自然保护区管理；河流汛期时加强监察力度，保证河道正常行洪；落实河长巡查工作制度等。尚未完成的任务是加强农田灌溉、畜禽饮水等节水器具的推广，水质监测断面设置，河湖管理范围划定和岸线保护利用规划编制等任务。该河流流域内现状人类居住稀少，无规模化农田等，加强农田灌溉、畜禽饮水等节水器具的推广方面实际无承载主体。另外，由于财政资金受限，部分任务推进困难，但流域目前人类活动少，以上未完成任务并未对河道管理保护产生明显影响。

2 实施方案修编的必要性

“一河(湖)一策”是河(湖)长制精准施策的关键[2]，实施方案具有规划周期和时效性。按照水利部办公厅关于印发《“一河(湖)一策”方案编制指南(试行)》的通知(办建管函〔2017〕1071号)和《水利部印发关于推动河长制从“有名”到“有实”的实施意见的通知》(水河湖〔2018〕243号)，指出“一河(湖)一策”方案实施周期原则上为2～3 a，各地要及时动态调整[3-4]。2022年2月，水利部办公厅印发《2022年河湖管理工作要点》，明确要求滚动编制“一河(湖)一策”，深入推进河湖综合治理、系统治理、源头治理，打造人民群众满意的幸福河湖[5]。因此，为确保河长制工作的连续性并有效指导今后的河长制工作，在墨脱县上一周期(即2019—2021年)工作的基础上对实施方案进行修编是十分必要的。

1)实施方案修编是贯彻落实中央和省关于全面推行河长制相关文件的基础工作。

“一河(湖)一策”实施方案编制工作是落实全面推行河长制，加强河湖治理与保护工作不可或缺的重要环节。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于全面推行河长制的意见》强调，要实行“一河一策”、“一湖一策”，解决好河湖管理保护的突出问题。各行政区要按照“一河一策”、“一湖一策”原则，制定本行政区域内主要河湖河长制实施方案。通过实施“一河一策”，确保工作方案提出的各项目标指标落地生根、取得实效。“一河(湖)一策” 实施方案具有周期属性，按照方案编制指南要求及河长制工作实际需要，有必要对实施方案进行适时修编。

2)实施方案修编是问题导向、与时俱进、协同发展的直接要求。

“一河(湖)一策”方案要运用系统思维、体现超前意识、聚焦重点任务。问题导向是全面推行河长制的关键点，问题可能发生变化和转移，河湖治理除了因地制宜、因河施策外，还需要针对不同时期河湖的突出问题进行不断调整。完成“一河一策”周期任务后，应进行阶段效果评价，分析问题、总结经验，并根据河长制阶段工作要求，及时调整工作重心，为河长决策和河湖管理提供科学依据。

3)实施方案修编是河长制工作持续推进的必然需要。

近年来，墨脱县河长制工作成效明显，河湖管理水平有效提升，成绩来之不易。下一阶段需要乘势而上，继续推动河湖长制提升走实。“一河(湖)一策”是落实河长制从“有名”到“有实”的重要举措，既是全面推行河长制阶段性的工作成果，今后一定时期内河湖管护的基础，更是考核问责的基本依据。要加大河湖突出问题整治力度，切实维护河湖健康生命，及时对“一河(湖)一策”实施方案进行修编，以持续发力、久久为功的韧劲，实现河长制工作的常态长效，推动河湖长制有名有实有能。

3 修编原则

水利部《“一河(湖)一策”方案编制指南(试行)》明确指出，“一河(湖)一策”方案编制需要遵循坚持问题导向、坚持统筹协调、坚持分步实施、坚持责任明晰等4项编制原则，提出问题清单、目标清单、任务清单、措施清单、责任清单。

1)坚持问题导向

立足于墨脱县水资源总量充沛，水污染程度较轻，水环境总体较好，水生态修复难度大，水域确权推进缓慢，执法管理难度大等河湖特点[6]，围绕河湖治理保护管理工作实际，梳理河流河段管护的主要矛盾，对存在的问题进行全面的排查，重点解决影响河湖健康的突出问题[7-8]。

2)坚持统筹协调

牢牢把握山水林田湖是一个生命共同体的理念，统筹经济社会发展和生态环境保护要求，统筹协调所在河流的上下游、左右岸、干支流、水上与岸边、保护与发展的关系[9-10]，统筹近期与远期的目标任务关系，系统推进河道管理保护。

3)坚持分步实施

按照轻重缓急，统筹考虑投资规模、实施效果、前期工作、资金来源与保障措施，以近期为重点，兼顾远期目标，优先安排解决群众反映强烈的突出问题的措施，优先安排提升河湖健康水平显著的措施，优先安排经济指标较好，社会、经济、环境效益较显著项目。最终确定措施安排优先顺序，形成各年度实施计划安排。对规模和投资相对较大，而又必需解决的重大问题，可分期实施建设，并能近、远期相结合。

4)坚持责任明晰

按照综合治理的要求，打破部门、区域、层级的壁垒，充分利用已有规划和治理方案成果，充分考虑工程及管理措施的可行性，将河湖管理存在问题、考核目标、对策措施及重点工程等，均逐一落实责任部门，明确责任分工及要求，实行清单化管理，确保措施落地和目标实现。

作为实施方案的修编，还需遵循以下修编原则。

1)承前启后

认真梳理上一周期“一河(湖)一策”实施方案取得的成果，深入研究修编新周期河湖管理保护所面临的新形势、新问题，准确把握发展规律，坚持目标导向和问题导向相统一，确保新一轮实施方案的修编思路既保持连续性，又体现创新性。在对上一周期的实施效果进行总结的基础上，对河湖管理保护具有积极成效的任务和措施应持续加强；对可操作性较弱或不适应新发展需求的任务和措施需适时调整。

2)与时俱进

坚持与时俱进，在方案修编方法和程序、内容和表现形式等方面积极探索，使实施方案更加适应生态文明建设要求。由于实施方案的周期性，管理保护任务和措施也具有一定时效性。因此，方案修编时应调整主要任务和措施清单，如建立河长制相关管理制度、机制等已完成的阶段工作，则不再作为主要任务措施；持续保留需长期坚持的河湖管理保护任务，如严格管理、加强监督等方面；及时纳入水利部、自治区及林芝市相关河湖管理保护工作部署要求的新任务。

3)注重提升

按照新时期水利高质量发展和美丽西藏建设总要求，对于“一河(湖)一策”实施方案修编，应体现新的发展理念，目标定位进一步提升，保护措施提高要求，以必要性、可操作性、科学性、发挥实效为基础，实现更高质量、更有效率、更可持续的发展。

4 实施方案修编建议

推行河长制是一个长期的动态过程，要使河长制的推行工作取得实效，就必须坚持“双管齐下”，一手抓综合整治，一手抓长效管理[11]。“一河(湖)一策”实施方案作为推行河长制的重要抓手，需要重视方案的针对性、有效性、可操作性[12]，及时进行修编。结合墨脱县的河湖主要特点及存在主要问题，对墨脱县主要河湖的“一河(湖)一策”方案修编提出以下几点建议。

1)墨脱县各主要河流均属于山区河流，河谷狭长，坡降较大，源短流急。区域新构造运动强烈，断裂发育，大部分山洪灾害属洪灾和地质灾害相结合，且易因河流的顶冲，岸线崩退，造成险情，防洪治理难度大。建议在人口聚集的流域，新增保障防洪安全为主要任务，全面提升山洪灾害防御能力。

2)墨脱县地广人稀，部分河湖流域内人烟稀少，河湖管理保护存在巡河难、监管难的状况。建议加强智慧河湖建设，利用新技术、新手段为河湖管理保护提供支撑，提升河湖管理信息化水平。特别是人迹罕至的流域，目前对河湖的现状基本情况掌握不清，常规实施方案的六大任务在该类型河湖管理的适用性不强，近期实施方案建议立足河湖管理定位，重点放在采用新技术手段开展河湖基础资料采集，逐步查清河湖情况，为后续河湖监管提供基础数据支撑。

3)墨脱县各主要河湖的水域岸线保护与利用规划尚未开展，建议近期逐步开展水域岸线规划编制，加强河湖岸线分区管理保护和节约集约利用，提升河湖管理保护能力，推进科学治水依法管水，强化水行政监督执法，预防非法取水、超标排放、侵占水域、违法设障、非法采砂等违法行为，维护良好河湖管理秩序。

5 结语

墨脱县河流密布，湖泊广泛分布，县域各主要河湖的“一河(湖)一策”方案修编应针对不同流域特点及存在主要问题，科学制定对策措施。而修编原则是“一河(湖)一策”修编的准绳，对实施方案的修编有着科学指导作用。因此，深入理解“一河(湖)一策”修编的必要性，在对上一轮实施方案的总结回顾基础上，结合墨脱河湖管理的特点，明确实施方案应遵循的修编原则，对促进墨脱县“一河一策”行动计划的有效实施具有重要意义。