商洛市基层水利管理工作探析与对策

罗伊辰，张 丽，张 霈

（商洛市水利局,陕西 商洛 726000）

1 基层水利机构现状

1.1 全国基层水利机构总体情况

镇办水利站是基层水利工作不可或缺的中坚力量。目前,我国镇办水利站呈现多样化发展趋势。在组织体制上,形成县级水利局派出机构、镇办政府直接领导、并入农业服务中心、其它等四大类；在管理属性上,我国镇办水利站基本都属于事业单位编制；在运行经费上,主要有全额拨款、差额拨款、自收自支、企业性质等四种形式。

据不完全统计,全国镇办水利站约有23.4%作为县级水利局的派出机构,约有36.69%由镇办直接管理,约24.81%被撤并到镇办农业综合服务中心。全额拨款型比重为58.62%,差额拨款型占比为24.40%,自收自支型比例为16.78%,仅有0.20%的属于企业管理型。

1.2 商洛市基层水利机构概况

在2007年以前,商洛市163个乡镇共设水利水保服务站158个,在岗职工312人,其中有86个站受乡镇政府和县水利局双重管理；有71个站与农、林、牧等涉农基层单位统一归口,设立农业技术综合服务中心站,由乡镇政府直接管理。其办公与乡镇政府合处用房的有105个站,外出租借用房的有38个站,无单独办公地点的有15个站,不利于水利工程建设管理及后期维修管护等工作的有效开展。

2007年,根据陕西省人民政府《关于深化改革加强基层农业技术推广体系建设的实施意见》,商洛市水务局在全省率先实施乡镇基层水管服务体系改革,将全市163个乡镇158个水管站整合为76个基层水务管理中心站（其中县区10个、区域流域基层站66个）,机构、编制、牌子、印章、人员、办公场地六到位。改革后,中心站为县区水务（水利）局的派出机构,实行“条管为主”,财物垂直管理,重新定编定岗定人,全面竞聘择优上岗,确保专业技术人员达到60%以上。同时,在布局上按区域、流域合理设置,整合力量、技术和资源,实现水管员统一管理任用、项目统一规划设计、工程统一建设管理的“三个统一”模式,过去每镇（乡）建站、一站一人,基层技术力量薄弱的局面得到了根本扭转。

2014年,陕西省委、省政府决定,在全省开展以“合理调整规模、加快职能转变”为主要内容的镇村综合改革,以此全面深化农村综合改革,加快推进城乡一体化发展。随后,商洛市委市政府按照省委省政府要求,及时出台了《商洛市乡镇机构改革实施意见》（商办字〔2015〕34号）,商洛市民政局、市编办印发了《商洛市镇村综合改革实施方案的通知》（商政民发〔2015〕15号）,全面展开了各县区全方位、全覆盖的行政体制改革工作。改革后,将原农牧综合服务站、林业站、水务站和社会事务服务站予以优化整合,成立了农业综合服务站,只保留一名农业或水利员的编制。农业综合服务站主要负责农业、林业、水务、畜牧兽医、扶贫开发、移民搬迁、农业生产经营等工作；负责防汛抗旱、防灾减灾和气象公共服务与灾害防御工作；负责动植物防疫和监管工作；负责水利综合开发、技术推广、生产经营、土地流转等相关服务工作。

2 基层水利工作的主要职责

水利工作的根基在基层,服务对象也在基层,政策落实更要靠基层。基层水利是水利事业的基础力量和重要组成部分。多年来,镇办水利站作为基层水利工作最重要的服务机构,为农村水利乃至整个水利事业的发展做出了重要贡献。

2.1 基层水利工作的主要特点

一是直接服务农村群众,尤其是广大农民、基础设施改善、防洪保安及产业发展等,需要协调处理好方方面面的关系。二是业务综合性强,工作头绪多,难度大。三是工程种类多,公益性与经营性并存。四是区域差异性大,工作重点及要求都不尽相同。

2.2 基层水利工作站撤并前的主要职责

一是研究拟定全镇水利发展战略、中长期规划、年度计划及主要河道、跨镇办河流的流域综合规划,经批准后组织实施。二是统一管理全镇水资源,组织拟定全镇和跨镇办水资源长期供求计划、水量分配方案并监督实施。三是拟定节约用水政策,编制节约用水规划,制定节约用水措施,组织、指导、监督全镇节约用水工作。四是按照国家、省、市、区有关资源与环境保护的法律、法规和标准,拟定全镇水资源保护规划,监测地下水水量、水质。五是编制全镇水利基建项目建议书和可行性研究报告,组织开展水利科学技术推广。六是抓好辖区内农村饮水工程规划、项目实施方案制定等前期工作和组织实施,指导、监管农村饮水工程建设、水质消毒、运行管理、水费收缴等工作,协助卫健部门做好水质监测工作,配合生态环境部门做好水源地保护和污染防治等工作。七是承担全镇防汛抗旱指挥部的日常工作,组织、协调全县防汛抗旱工作开展,对重要水利工程实施防汛抗旱调度。八是水法规宣传、水利科技推广等相关法律法规赋予的公益性服务职能。九是协助上级水行政主管部门和镇办政府承担辖区内其他涉水工作。

3 商洛市基层水利工作存在的突出问题

镇办机构变动后,镇办水务站合并至农业综合服务站,由县级管理为主变为镇级管理为主,县级水利（水务）部门仅被赋予业务指导职责。同时,农业综合服务站和镇级水利员均由镇政府直接领导,平时主要忙于镇政府的各项中心工作,一些虽有水利技术岗位但招聘的却是非专业技术人员,除承担的防汛职能外,水利管理职能基本上名存实亡,致使水利工作在基层处于“断腿”局面。主要存在以下五方面突出问题：

3.1 基层水利工作管理难以实现全面覆盖

基层存在的大量涉水事务,尤其是脱贫攻坚工作开展以来,国家高度重视农村饮水安全工作,这项工作牵涉全市所有农户,涉及面广、工程点多且分散、建设管理难度大,仅靠县区水利部门根本管不过来。各县区水利部门尤其是负责农村饮水安全工程的机构人员相对偏少,饮水工程后期维修养护经费难以保障,建设管理工作普遍存在“盲区”。

3.2 基层水利机构中专业技术人员占比偏少,不利于基层工作的有效开展

基层水利专业技术岗位编制被非专业人员占有,身处一线的水利人员条件艰苦、待遇较差、人员更替频繁,在水利基础性工作的衔接上普遍存在“断片”现象,这既不利于基层水利队伍稳定和工程建设管理,也成为制约水利事业长远追赶超越和实现“弯道超车”的不利因素。

3.3 沟通衔接不畅,组织协调难度大

水利业务工作与镇办行政推动之间“两张皮”的现象时有发生。部分镇办农业综合服务站的水利干部不能按时参加县水利局组织的工作调度会和业务知识培训,镇办水利建设难以统筹推进,水利监管工作缺位甚至放任,对河道乱挖滥采、水利设施遭受人为破坏情况不能及时发现和有效制止。

3.4 管理体制不顺,管理经费存在很大缺口和不足

镇办水利站大多已脱离县级水利部门直接管理,加之镇办财政普遍较为困难,水利站人员工资基本上由地方镇政府财政负担,基层水利站的日常管理经费存在很大的缺口和不足,尤其是村级水利工程管理员的业务培训、日常管理费用难以持续得到补给。

3.5 技术队伍不稳定,专业管理人才易流失

基层专业技术人员自身的知识更新、业务培训、晋职提升等落实难度大,造成队伍不稳,技术人才流失较为严重。如洛南县有16个镇办,目前仅洛源镇无专职水利工作人员,其他15个镇办农业综合服务站现有水利岗位工作人员共计40人,较2015年机构改革前减少23人,减少占比达到36.5%之多。

4 对策与建议

1）为保证基层水利工作的良性健康发展,进一步强化基层组织力量,夯实基层水利工作职责,建议恢复基层水利工作站机构,性质为全额拨款公益性事业单位,编制人员按3～5人定岗,且专业技术人员不少于2人。

2）重视基层水利站的建设管理,理顺基层水利站管理体制。一是基层水利工作站作为基层水利管理服务机构,建议由各县区水利局和镇办政府双重领导,以服从县水利局的工作安排为重心,作为县级水利局在基层水利工作职能的延伸、强化和业务的承接。二是进一步完善基层水利建设管理体制。基层管理体系是否完善关系到农村水利事业的长足发展,关系到基层水利站职工的切身利益,对基层水利工作站进行全面改革,处理好人员分流及债权债务问题,突出体制创新和机制搞活,确保基层水利改革工作有序开展。

3）拓宽资金渠道,保障经费投入。一是争取各级政府和相关部门的政策扶持和支持,将基层水利服务机构管理经费申请纳入县级年度财政预算,落实相关经费。二是水利部门要在整合现有资产的基础上,加强基层水利综合服务体系建设,不断改善镇办水利站办公条件,使水利技术人员办公有定所、工作有动力、创新有保障,最大限度履行好岗位职责,发挥好主力军作用,努力促进水利事业城镇深度融合和高质量发展。三是发扬自力更生、艰苦奋斗的精神,鼓励镇办搞集体经济,结合当地产业优势发展多种经营,增加基层政府财政收入,弥补基层经费不足的短板。

4）健全管理制度,加强基层队伍建设。一是按照公开、公正、公平的原则招录专业技术人员,对招录的人员实行聘用制管理,按需设岗、因工设岗、以岗定编定人,按岗聘用,确保招录人员中专业技术人员占比不低于总人数的80%。二是将工作成绩与镇办年度目标责任考核挂钩,完善基层职称评定有关政策,落实好相关待遇。三是注重对基层水利干部的业务培训和继续教育培训工作,提高镇办水利队伍整体素质。通过政策优待、经费保障等方式,吸引优秀人才到基层工作,鼓励广大科技人员投身基层水利改革发展第一线,进而调动基层水利工作者的工作积极性,激发基层同志的干事创业的主观能动性和工作热情,稳定基层水利队伍建设。

5 结语

基层水利站处在农村水利发展的最前沿,既是基层水利工作的“千里眼”,更是水利建设管理的“突击队”,其职责只能加强不能削弱,队伍只能壮大不能迟滞。镇办水利机构撤并后,基层水利工作几乎处于“无人值守状态”,其不足和弊端在实际工作中越来越凸显。因而,必须充分认识到目前镇办水利站建设管理中存在的问题,弘扬改革精神,采取有力措施,加大资金投入和队伍建设,不断提升基层水利服务保障水平,为“十四五”乡村振兴提供更加坚实的水利支撑。