体育公共服务非政府组织供给的法律地位探析

李和标

1 引言

体育公共服务非政府组织供给作为公共治理模式下的一个重要课题，将承担更多的体育社会公共事务管理职能。自改革开放以来，我国的非政府组织发展迅速。这些非政府组织在社会各领域开展积极活动，促进建立民主和法治以及社会和经济发展。在新时代，中国的改革已经进一步深化，各种社会矛盾和根深蒂固的社会问题不断暴露出来，政府本身并不能满足多样化的社会需求，面对这种情况，中共中央在党的十八大报告中强调：要加强社会建设，就必须加快社会体制改革，如何构建中国特色社会主义社会管理制度，加快形成党委领导、政府责任、公众参与、法治的社会管理制度，加快形成政府领导、城乡覆盖、可持续发展的基本公共服务制度，加快形成政治和社会权力分离、权力和责任明确、自主的现代社会组织制度。

2 相关概念释义

2.1 体育公共服务

公共服务往往基于一种共同的社会认可，即一个国家的所有公民，不论种族、收入和地位如何，都应平等和普遍地获得服务。它可以由公共部门直接提供，也可由政府提供资金，并由私营部门提供。出于社会和政治原因，即便是那些不由政府提供或政府仅提供资金支持的公共服务，出于社会和政治的原因对这些服务的管制也会比一般的经济部门多。就服务范围而言，公共服务不仅包括公共产品，也包括供应短缺的产品和服务。从广义上来说，公共服务还包括制度安排、法律、产权保护以及经济和社会政策。

体育公共服务是公共服务体系中不可缺少的组成部分。公共体育组织为满足公民的公共体育需求而提供的公共产品或混合产品，可以是公民最基本的体育公共产品，也可以是高水平、高成本的体育公共产品。根据“十二五”规划和国家基本公共服务体系的基本精神，体育公共服务的范围应限定在公众最关心、最直接、最需要的公共服务范围内。是要为公民提供这样的基本体育公共空间和高质量的基本公共服务，不包括高层次、高成本、高消费的体育需求。体育公共服务概念：以政府为主体的体育部门和体育组织为满足公民基本体育需求而提供的公共体育产品和相关服务。这个概念有两层含义：一是体育公共服务的主体是政府部门，但不限于政府部门。其他以营利为目的的体育服务形式，是体育公共服务的组成部分和必要补充。第二，公民最直接、最现实、最基本的公共服务需求不是固定的。随着社会的发展和生活水平的提高，公民对体育的公共需求不断增加，体育公共服务的基本水平也在发生变化。

2.2 非政府组织

非政府组织（NGO），又称“非营利组织”和第三部门，是指除政府和企业以外的社会组织。是超越市场体制和国家体制的重大组织体制创新。“NGO”不是指“除政府以外的所有组织”，也不是指“非政府组织”，也不是指“反政府组织”。作为英文“NGO”的中文表达，“非政府组织”是联合国的一个特殊概念。它有其明确的意义、地位和作用，不能简单地根据个人的生活经历和印象逐字逐句地解释。联合国“非政府组织”一词是指在地方、国家或国际层面组织的非营利性自愿公民组织（《联合国宪章》第七十一条）。世界银行使用的“非政府组织”一词是指世界各地的一大群组织，其中一些是正式的，一些是非正式的，它们大多独立于政府，主要目的是促进人类合作和社会利益，而不是商业使命；它们通常旨在减轻痛苦、促进穷人的利益、保护环境、提供基本社会服务或促进社区发展。

3 公共服务非政府组织供给理论依据

为了应对体育需求的多样性，政府的一些职能（特别是公共服务职能）被分离给社会组织，政府不再是唯一的提供者，体育公共服务为非政府组织（NGO）的发展提供了空间，非政府组织的发展，让人们对多样化的体育需求充满新的希望。

3.1 公共治理空间

政府负责全社会的公共服务，满足大多数人的需要。对于局部公共服务，政府可能没有太多时间顾及，但是，市场（企业）的目的是以最小的成本获得最大的产出，没有利润就难以生存。因此，市场（企业）不能也不愿意提供非营利性的公共服务，造成所谓的“市场失灵”。非政府组织的出现弥补了“政府失灵”和“市场失灵”，为解决社会问题提供了社会服务，为社会发展做出贡献。不仅要依靠政府或市场，还要依靠包括非政府组织在内的各方参与，才能取得良好的效果。

3.2 产供分离理论

经济学家罗伊斯·汉森认为，越来越多的人认可的一个共识，政府有责任提供体育公共服务和公共设施政策，但体育公共服务和公共设施可以生产可以由任何部门根据成本效益和公允价值的原则来生产，在体育公共服务方面，生产者和提供者可以分开。这一理论是20世纪中期大多数学者接受，结合生产和供给模式的分离，不仅可以提高体育公共服务的效率，而且可以灵活地调整和安排体育公共服务的生产组织模式。

3.3 非政府组织具有广泛的专业知识，能够有效地满足公共服务的各种需求

美国约翰霍金斯大学对非营利组织进行的比较研究，非政府组织组织性、民间性、非利润分配性、自治性、志愿性等五个特征。非政府组织是一个大的概念體，可以从其一般特征进行概括，也可以从科学、教育、文化、卫生、经济等不同的行业进行分析和定义。其具体的特点反映了非政府组织的普遍性。因此，非政府组织提供的公共服务不仅可以在整合资源和协调资源分配方面发挥更好的作用，而且可以有效地满足当代公共服务的多样性需求。

4 我国体育公共服务非政府组织供给方式

4.1 合同发包

政府承担的阶段性任务、研究项目和重大活动，全部或部分授予合同，委托相关非营利组织承担或运营，相关费用由政府承担。合同制度是政府购买公共体育服务的最典型的方式。基本做法是买方与非营利组织签订服务购买合同，非营利组织根据合同提供服务，公共体育服务的购买者根据服务完成情况向非营利组织付费。

4.2 直接资助

直接资助是地方政府从非营利组织那里购买体育服务的一种常见方式。其基本方法是，地方政府作为购买者，为承担公共体育服务职能的非营利组织提供一定的财政支持。支持的形式包括财政拨款、实物支持、免税或其他税收优惠、低息贷款等。将资源分配给承担公共体育服务职能的机构，非营利组织根据自身的职能、职业和人员特点，提供相应的体育服务。这类购买方式被各级政府广泛使用。近年来，虽然各级政府一直在探索这种供应模式，但尚未建立真正的标准采购机制。因此，该服务的具体操作还不够规范。应该说，直接资助仍然是一种过渡性的方法，但这种方法有一个政府购买公共体育运动的想法。

4.3 项目申请形式

对于一些可以量化且具有市场竞争条件的项目，买方将设计具有特定目标的特殊服务，并采取公开招标和投标的形式。非营利组织将根据项目要求提交申请，评估后将以项目形式获得资助。最基本的方法有两种形式，一是买家为公开招标设计特定的目标体育服务，符合条件的非营利组织向政府申请提供相关服务。二是非营利组织根据自身的能力和居民的需要，主动向政府相关部门申请项目审批，买方以项目资金的形式进行评估和支付。

4.4 “费随事转”形式

“费随事转”是指政府直接向非营利组织提供的部分职能和服务的转移或委托，以及政府转移支付或提供相应的财务担保或补贴。

4.5 代金券制

代金券制度又称消费服务券，是政府与一些符合条件的服务机构达成协议后，由政府向有资格消费某些服务的个人发放的一种优惠券。消费者可以选择服务机构享受相应的公共体育服务。代金券制主要应用于歐美国家的教育、食品、医疗、儿童保健、家庭护理、老年项目、娱乐、文化服务等领域，如教育代金券、食品代金券、老年代金券等。代金券制强化了消费者的主体作用，在一些直接面向公众和个人的社会公共服务中优势明显。不仅有利于鼓励消费者理性消费，而且通过讨价还价的方式用同样的钱买更多的东西，有利于服务机构之间形成竞争，促进服务成本的降低和服务质量的提高。

5 非政府组织发展的政策和法律困境

5.1 我国体育非政府组织法律地位

非政府组织的法律地位是指非政府组织作为现行法律规范的调整对象所应具备的法律权利和义务。在讨论非政府组织的法律地位时，我们需要参考我国现有的非政府组织法律规范，从这些法律规范中寻找依据。从目前的立法来看，与非政府组织法相比，主要包括宪法和其他一些的位阶低于法律的行政法规、部门规章等规范性文件，如《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》《外国商会管理暂行规定》等。关于非政府组织的法律和法规很多，但这些法律和法规的位阶较低，但一般而言，非政府组织法律地位有两项基本原则。首先，不应允许未注册的非政府组织存在。例如，《取缔非法民间组织暂行办法》第二条第二款规定，“未经登记，擅自以社会团体或者民办非企业单位名义进行活动的”是非法民间组织。第二，非政府组织应采用双重管理制度。为了在中国获得法律地位，非政府组织必须获得负责其业务的主管当局和登记机关的同意，例如《社会团体登记管理条例》第三条规定，“设立社会组织，应当经其主管业务单位审批，并按照本条例的规定进行登记”。

5.2 非政府组织发展的政策和法律困境

5.2.1 登记注册门槛高

法人资格登记资格必须具备一定的条件，通过一定的程序。目前，除少数免予登记的组织外，中国对非政府组织实行“归口登记”，即由国务院民政部门和县级以上地方民政部门登记，并发给社会组织法人登记证。具有法人资格意味着具有权利能力和行为能力。目前，全国只有10%的非政府组织是正式注册的，90%的非政府组织是不能注册的。民政登记难，很多民间公益组织被迫转向工商登记。更多人选择不注册，进入“非法”状态。近年来，虽然各地民政部门明确了社区社会组织的法律地位，通过降低门槛、简化程序、登记备案等方式积极培育和扶持社区社会组织，但非政府组织难以取得法人地位的现象依然严重，这说明相关的登记制度和规定严重滞后于公民参与社会管理的积极性。

5.2.2 体育公共服务法律制度不完善

缺乏系统的立法，规范非政府组织的法律法规分散，缺乏统一性和严密性，法律规定之间的冲突、不协调和不匹配非常严重，通常采用单独的立法规范，从国家对健康权的人权义务的角度来看，国家需要制定详细的法律和政策，以确保健康权的实现。因此，制定详细的体育公共服务法律制度是履行国家保护健康权的人权义务的重要制度基础。在现行的政府“管理和行政”制度下，无论是政府经营的、政府控制的、还是政府支持的体育运动，都缺乏实质性的和程序性的法律制度。虽然我国制定了法律法规，如《体育法》和《全民健身条例》，规定了国家的基本义务，在法律层面不是直接与体育公共服务联系起来，首先，我国虽然提出了“体育公共服务”的基本概念，但仍处于口号宣传相对简单的阶段，缺乏实施体育公共服务概念的法律法规支持。其次，法律制度仍然没有明确界定政府在体育公共服务中的职能和作用，一些立法地位也不够高。例如，《全民健身条例》仍然只是一种行政法规。第三，缺乏实施体育公共服务的程序性法律。《体育法》和《全民健身条例》仅规定了一些比较原则的实质性义务。体育资源的垄断地位掌握在行政部门手中。由于缺乏程序上的限制，高度集中的分配导致了体育公共服务的所有者、生产者和经营者的合并。管办不分、政事不分导致了效率低、质量低、财政负担沉重的困境。

6 完善我国非政府组织的供给应对策略

6.1 依法界定非政府组织的发展空间，健全相关法律体系

我们需要区分哪些社会保障产品必须由政府提供，哪些可以由政府以外的非政府组织承担。我们应该把政府不需要承担的项目交给非政府组织，最终确定政府和非政府组织在社会保障方面的责任的合理分配。为了合理界定和配置政府部门和非政府组织参与并提供安全产品的社会保障项目，政府首先要更新管理理念，树立“有限政府”理念，克服包罗万象的行为习惯，自觉改革行政体制，转移部分职能。由于国内相关法律的缺失，政府需要承担监管责任。但这并不意味着政府可以代替立法机构制定相关法律并实现。政府作为制度标准制定者作用主要基于以下两个方面：一是社会保障立法对发起人和参与者的影响；其次，政府应根据立法机关制定的相关法律，制定符合实际情况、可操作性强的具体政策和规范，并组织实施，发挥组织者和实施者的作用。

6.2 加强对非政府组织的全面监管

6.2.1 加强政府对非政府组织的监管

由于其行政强制性的特点，可以对非政府组织形成严格的约束，实现有效的监督。政府对非政府组织的监管逐渐从严格限制到放松监管，但这并不意味着政府可以放松对非政府部门的监管。在对非政府组织服务提供过程的监督中，政府需要严格监督非政府组织的运作和服务质量的标准化，以确保非政府组织工作的有效性。一是建立专门的行政监督机构，以规模较大的民间组织为重点，对其他组织进行抽查，有效监督其运作是否规范

6.2.2 建立行业监管和第三方监管体系

建立健全非政府组织行业监督体系。行业监管的优势在于依靠民间组织的力量对组织行为进行监督，专业化程度高，节约了监管成本。可以从以下几个方面来实现：一是建立民间组织行业协会。行业协会代表着行业全体成员的共同利益，是行业内部沟通、协调、统计、监督等职能的载体。二是制定行业管理标准。任何行业或部门的发展都需要一套技术规范和标准，非政府组织也不例外。行业规范需要明确的内部治理结构、权利和责任。最后，确定行业标准并进行行业评价。行业可以在行业内讨论，根据实际发展确定适合行业的行业标准的合适水平

中国的非政府组织自上世纪80年代出现以来方兴未艾，法制化的过程是一个不断探索和改进的过程。中国的非政府组织的发展前景非常广阔，在当今的社会主义法制化进程中，我们必须加以积极预见和应对，确保非政府组织在法制化过程中，构建一个和谐稳定的法律环境。

基金项目：校繁荣发展社科基金重点项目，项目名称：体育公共服务非政府组织供给的权利与义务探析，项目编号：2017zs03zd。

（作者单位：安徽农业大学体育部）