财政推进小型病险水库安全运行的思考——以资中县为例探析小型病险水库除险加固财政保障路径

雷 海，李 文，朱 熠，郭明波

(四川省财政厅农业农村处，成都，610016)

引言

水库工程是水旱灾害防御体系的重要组成部分，对水旱灾害防御、供水保障和农业灌溉等至关重要。党中央、国务院对水库安全高度重视。习近平总书记多次作出重要指示批示，强调要坚持安全第一，加强隐患排查预警和消除，在“十四五”时期解决防汛中的薄弱环节，确保现有水库安然无恙。党的十九届五中全会将加快病险水库除险加固作为保障人民安全的重要内容进行部署。李克强总理指出，加强病险水库除险加固已成当务之急，明确要求对现有病险水库，在2025年底要全面完成除险加固，对新出现的病险水库，及时除险加固。为贯彻落实《国务院办公厅关于切实加强水库除险加固和运行管护工作的通知》(国办发〔2021〕8号)要求，进一步健全小型水库除险加固和运行管护常态化机制，规范小型病险水库除险加固项目管理，全面完成“十四五”小型病险水库除险加固任务，消除水库安全隐患，提升安全管理水平，水利部先后印发了《关于健全小型水库除险加固和运行管护机制的意见》和《小型病险水库除险加固项目管理办法》，明确了小型水库除险加固的指导思想、“十四五”小型水库除险加固的目标任务，为小型病险水库除险加固进行了顶层谋划和全面部署。

四川省现有各类水库8190座，居全国第4位，总库容528亿m3，其中小型水库7919座(小(1)型1240座，小(2)型6679座)。“十三五”期间，省财政投入29.91亿元(中央资金23.69亿元，省级资金6.22亿元)，完成了2172座小型病险水库除险加固(小(1)型86座，小(2)型2086座)，恢复和改善灌面9.4万hm2，保护耕地18.93万hm2、人口342万人，近年，在极端天气频繁、旱洪灾害频发，连续遭受地震、泥石流等自然灾害的严峻形势下，全省无水库因管理不善垮坝、无人因水库工程安全运行而死亡，实现粮食产量稳定增长，病险水库除险加固工作发挥了重大作用。

资中县地处沱江中下游，辖区面积1734km2，辖22个镇，是农业大县、丘区大县，属亚热带湿润季风气候，拥有水库177座，总库容3936.35万m3，水库数量占内江全市总量的48.6%，其中小型水库175座(小(1)型33座，小(2)型142座)。资中县小型水库众多、汛情多发、财力薄弱，在水库安全管理方面，具有典型性、普遍性和代表性。省财政厅农业农村处通过“解剖麻雀”的方法，对资中县小型水库除险加固和运行管护情况做了调查研究，总结经验做法、剖析问题原因、提出对策建议，旨在从财政方面推进全省小型病险水库安全运行提供支撑。

1 主要做法和成效

从调研情况看，资中县对水库除险加固、安全管理高度重视，措施有力、成效初显。“十三五”期间，共投入资金2.2亿元用于水库除险加固、管理运行，整治病险水库41座，安全隐患得以消除，水库安全管理水平明显提高。

1.1 坚持人民至上、生命至上，高度重视，高位推动

资中县始终把水库安全管理运行作为稳定粮食生产、防汛抗旱、保障人民群众生命财产安全、改善生态环境的重大举措来抓。

(1)在组织领导上，全面建立了以行政首长负责制为核心的病险水库除险加固责任制和责任追究制，层层签订责任书，逐库落实政府责任人、主管部门责任人和项目建设单位责任人，同时在设计、施工、监理等环节建立了相应的责任制。成立了由县长任组长，分管副县长任常务副组长，水利、财政、发改等部门主要领导任副组长，相关部门共同参与的病险水库除险加固领导小组，将责任层层分解到各个环节，进一步把病险水库除险加固责任落到实处。

(2)在推进措施上，按照“先急后缓、先重后轻”的原则，编制了《资中县病险水库除险加固实施方案》和年度实施计划，明确责任，细化措施，确保工作有序开展。

(3)在推进力度上，坚持把病险水库整治和水库管理列为年度综合目标考核重要内容和20项重点民生实事任务，纳入党史学习教育“我为群众办实事”，召开专题工作会，系统部署、统筹推进、督导落实。

1.2 坚持量力而行、尽力而为，落实资金，保障重点

一是强化资金筹措。建立上级资金补一点、县级资金挤一点、乡镇资金筹一点、社会资金引一点的“四个一点”经费保障机制，最大程度挖掘存量资金潜力，充分调动社会各界积极性，千方百计筹集资金。2018年至2020年，累计筹集资金2013万元，其中县财政投入资金1235万元，主要用于小(1)型水库管护人员经费、安全鉴定、除险加固等支出；乡镇财政投入资金653万元，主要用于水库管护人员经费、维修和管护等支出；社会资金投入125万元，主要用于巡查和水库附属设施维修支出。

二是强化资金管理。为防止专项资金层层截流和挪作他用，严格遵照水利部、财政部关于病险水库除险加固资金管理要求，进一步完善了病险水库除险加固资金管理制度，财政、发改、审计、水利各部门紧密配合，共同监管，除险加固资金使用得到有效规范。

1.3 坚持精品工程、质量优先，规范管理，加快建设

突出“百年大计，质量第一”方针，狠抓质量监管，确保项目建成精品工程、示范工程、安全工程。“十三五”期间，资中县共实施41座小型水库除险加固，均正常运行。

一是狠抓建设管理。严格执行项目法人责任制、招标投标制、工程监理制和合同管理制，建立健全“项目法人负责、施工单位保证、监理单位控制、政府监督”工程质量管理体系，切实加强项目建设管理，着力提升项目质量安全。建立完善质量监督管理体系，细化工程质量监督标准和程序。加强工程施工、运行和项目验收管理，层层明确责任主体，严格把住验收关，坚决做到除险加固项目未经验收不得投入使用。

二是加强监督检查。县政府组织相关部门加强对病险水库除险加固工作的专项检查、稽察督导和审计整改，对进展慢、任务重、问题多的项目实行挂牌督办，发现问题及时督促整改。

三是完善配套设施。对管理用房、防汛交通、预警动态监测、大坝安全监测等设施进行完善。资中县马鞍镇石桥扁水库除险加固项目，分层分类明确质量主体、监督主体，建立起全过程监督的责任体系。建设之初，各参建单位按照合同约定和工程质量需要，以质量终身责任制为准绳，制定质量管理目标和制度，配备质量管理机构和人员，明确质量责任，并于开工前办理质量监督手续。施工过程中，项目法人派出质量技术组，现场督促各参建单位认真履行合同质量责任，发现问题及时整改；施工单位按照规范和设计施工，认真落实质量“三检”制；监理单位严格施工过程质量控制，确保施工材料、工序质量；县水利局成立质量监督组，开展全过程质量监督，查改质量问题，督促参建单位规范质量行为，确保工程建设质量管理规范有序。工程建成后，工程实体质量和外观质量良好，消除了水库病害，保护了下游人民生命财产安全，恢复灌溉面积153.33hm2，库区及周边环境卫生、水库水质、生态环境明显改善，库区内生物多样性得到有效保护。

1.4 坚持属地管理、因地制宜，创新方式，加强管护

(1)管理体制上，实行行政首长负责制。所有小型水库全部交由乡镇实行属地管理，由各镇逐库落实水库大坝安全管理的地方政府、主管部门、管理单位“三方责任”和水库安全度汛行政、技术、巡查值守“三人责任”，明确专门机构、专职人员、专项经费，负责水库日常巡查值守、运行调度、水质保护、应急抢险等工作。

(2)激励引导上，加大水库管理人员保障力度。资中县新桥镇境内有小(1)型水库4座，小(2)型水库7座，地理位置偏远，交通不便。为了让水库管理人员安心上班、切实履职，镇政府大力改善值班条件，维修值班用房，解决用水、用电问题，配备消暑降温必要设施。同时，将砍青除杂、库区清洁卫生工作统一承包给第三方，让水库管理人员专职做好运行管理、巡查等工作。

(3)管理模式上，积极探索小型水库物业化管理模式试点。通过向社会购买服务方式，将砍青除杂、库区清洁卫生工作统一承包给第三方，在试点成功的基础上进行全县推广，力争3年内所有小型水库实现物业化管理模式。

1.5 坚持绩效优先、优化管理，完善措施，提高效率

建立“2+1+N”项目资金监督机制，加快小型病险水库除险加固和维修养护项目建设，提高资金使用绩效。全面梳理2020年和2021年项目，建立项目管理清单，每月2次调度项目建设和资金拨付进度情况。月底针对进度垫底的项目，召集牵头部门和乡镇召开1次碰头会，认真分析进度滞后原因，制定整改措施，落实整改责任。不定期进行现场督导，督促部门和乡镇切实加快项目建设和资金拨付进度，并对项目进度滞后的乡镇进行通报和约谈，督促其在保证工程质量的前提下，千方百计加快项目建设。强化结果运用，将各镇项目建设和资金拨付进度情况作为工作经费分配的重要因素。2021年7月以来，统计通报进度12次，召开碰头会6次，每周现场督导1次以上。

2 存在的困难和问题

2.1 小型水库运行管护乏力

小(1)型水库划由各镇管理后，管理人员也一并划入乡镇农业服务中心，但部分农业服务中心将人员统一调配安排，未设水库专职管理人员；小(2)型水库管理人员由水库所在村社干部兼任，水库管理的能力素质欠缺，水库运行管理、防汛安全工作水平有待提高。

2.2 资金投入需求较大

水库工程病害具有反复性、复杂性，无法一蹴而就，伴随水文、地质等条件变化，以及受白蚁等危害，将产生不同程度的病害。水库安全鉴定、除险加固成为常态，且地方财力有限，支出压力较大。据测算，全县每年水库安全运行相关资金需求约4000万元，资金缺口2000万元左右。

2.3 管护长效机制尚未建立

县、镇两级财力十分有限，资金统筹调控能力较差。水库安全运行所需资金来源相对单一，出现隐患问题时，大部分镇只能申请县级资金，或是等待水利救灾、维修养护等上级项目资金，不能及时消除安全隐患。

2.4 除险加固还不够精准

小型水库之间库容差距较大，大于或等于10万m3而小于100万m3为小(2)型，大于或等于100万m3而小于1000万m3为小(1)型，但同一类型的水库均按照统一投资标准进行概算设计，导致库容小的水库建设标准偏高，部分水库的道路和坝体建设标准高于除险加固和抢险救灾实际情况。

3 对策与建议

3.1 明确建设管理的主体和责任

县级人民政府是本辖区所有水库安全监管、除险加固和运行管护的责任主体，要将水库除险加固和运行管护工作纳入“十四五”规划和相关计划以及安全生产、河湖长制重要工作内容中。县级人民政府应梳理细化责任清单，加强监管能力建设，指导监督相关部门和乡镇人民政府履职尽责。乡镇人民政府履行属地管理职责，应明确专职工作人员，组织做好相关工作。涉及公共安全的小型水库，县级人民政府或乡镇人民政府应按照工程产权归属，落实安全责任。水行政主管部门对小型水库除险加固和运行管护负有监管责任，统一实施全县病险水库除险加固工程、水库维修养护等项目，应根据本辖区经济社会发展情况，制定完善小型水库除险加固和运行管护的制度、标准和规范，加强除险加固项目前期工作、施工过程的监管，逐步建立小型水库除险加固和运行管护评价体系，完成任务目标，保障工程建设质量与运行安全。对于“两项改革”后因原属县级水行政主管部门派出机构的片区水利站或水库管理站被撤销，造成小型水库管理关系发生变化，出现大量小型水库暂时划归乡镇管理的情况，建议相关县要重新梳理进行明确，小(1)型水库由县级水行政主管部门或水务平台公司管理；小(2)型水库至少由受益乡镇进行管理(乡镇不能“接而不管”，更不能下放村组等集体经济组织管理)，也可以由县级水行政主管部门或水务平台公司统一管理。不同规模水库工程的管理主体必须在方案中进行明确，确保所有水库“有人管”。

3.2 建立多元化投入机制

多渠道筹集小型水库除险加固和运行管护资金，管好用好中央和省级财政补助资金，统筹本级财政预算资金、地方政府一般债券资金，支持引入民间投资，构建多元化投入格局，切实保障小型水库安全运行。要加快推动农业水价综合改革，建立健全农业水价形成机制，提高农业水费实收率，在水费收入中统筹安排部分资金用于小型水库除险加固和运行管护。在确保工程安全、生态环境安全的前提下，探索引入社会资本参与小型水库经营，用经营收益承担部分管护费用，并督促经营者参与管护。鼓励水库管理单位在确保水质安全的前提下，采取“人放天养”模式开展生态养鱼，其收入由县级财政统筹用于全县小型水库运行维护。

3.3 除险加固规划应动态调整

实行小型水库除险加固规划动态调整管理机制，下放权限，允许各地根据轻重缓急，调整规划，优先用于更急、更险的水库，特别是优先用于因遭受暴雨洪涝、地震等灾害出现险情的水库。同时，各地要统筹安排使用资金，加大项目整合力度，协调推进除险加固项目。目前，小型病险水库除险加固投资标准为：小(1)型500万元/座，小(2)型190万元/座，中省资金按照投资的90%左右进行补助。县级政府可根据每座小型病险水库实际情况，按照“一库一策”的模式，合理编制设计方案和投资概算，统筹安排使用中省除险加固资金。项目完成后的结余资金，应继续用于规划外以及新增的小型病险水库除险加固，尤其是对因灾害造成险情急需整治的小型水库。同时可以开展安全鉴定和项目申报工作，做到项目建设和程序流程“齐步走”，确保水库安全运行。对于防洪道路建设，可积极探索通过整合项目和吸引社会资本投入的方式实施。

3.4 深化管护体制改革

鼓励基层根据自身实际情况，积极探索创新管护机制，对分散管理的小型水库全面推行区域集中管护、政府购买服务、“以大带小”等专业化管护模式。鼓励有条件的地区，由县级人民政府、乡镇人民政府或其授权部门明确具有一定能力的机构，以县域或乡镇为片区，对片区内的小型水库实行统一管护，加强管护机构能力建设指导，建立绩效考核机制。鼓励通过政府购买服务的方式，有序引导符合要求的企业、机构、社会组织等社会力量参与小型水库运行管护，并根据本辖区相关制度、标准和规范确定购买内容，编制指导目录和合同范本，规范购买服务流程，明晰双方职责。鼓励符合就近代管条件的小型水库，委托给大中型水利工程管理单位管护，发挥其专业技术和人力资源优势，对小型水库实施专业化管护。

3.5 加大绩效考评力度

牢固树立“花钱必问效”“无效必追责”的理念，进一步完善除险加固和运行管护资金绩效预算监督管理体系，加大绩效考评力度，确保资金管得住、用得好、效益高。健全财务公开、问题举报、查处反馈等机制，增强项目建设的透明度。进一步加大监督检查力度，积极引入社会组织等第三方力量，开展除险加固和运行管护资金绩效评价工作。强化结果运用，将绩效考评情况作为水利相关资金分配的重要因素。

4 结语

四川省小型水库量大面广，80%的小型水库建于20世纪50至70年代，建设标准总体偏低，运行时间较长，设施老化严重，除险加固不彻底，大部分小型水库由乡镇人民政府和农村集体经济组织管理，管护能力不足。由于先天不足、后天失养，小型水库安全隐患依然突出，是防汛抗旱的薄弱环节。近年来，省财政厅、省水利厅按照中央、国务院和省委、省政府的有关部署，加大资金支持力度开展小型病险水库除险加固，切实保障了水库安全，有效发挥了水库防洪、供水、灌溉等综合效益。但全省小型水库量大面广，随着岁月推移，许多水库接近或达到设计使用年限，或因超标洪水、地震等原因，工程老化毁损，仍有部分水库陆续进入病险行列。因此，按照党中央、国务院决策部署，以及水利部“十四五”期间水库除险加固和运行管护的总体要求和目标任务，各级政府和部门应理顺和完善管理体制，切实落实地方政府属地管理责任和部门监督指导责任，将水库除险加固纳入“十四五”规划和相关计划，做好组织实施；建立稳定的资金渠道，健全常态化工作机制，确保水库病险隐患早发现、早除险、早恢复，充分发挥水库工程在水旱灾害防御、供水保障和农业灌溉等方面的作用，提升资金使用效益，推进经济社会高质量发展。

致谢：本文在调研过程中得到了资中县财政局、资中县水利局等单位和相关人员的大力支持，在此表示诚挚的感谢。