浅谈自然资源统一确权登记工作方法

文／陈文珊 广西壮族自治区自然资源产品质量检验中心 广西南宁 530200

1、自然资源统一确权登记的现实意义

1.1 推动自然资源资产产权制度建成

自然资源部会同省级人民政府负责组织开展由中央政府直接行使所有权的国家公园、自然保护区、自然公园等各类自然保护地以及大江大河大湖和跨境河流、生态功能重要的湿地和草原、国务院确定的重点国有林区、中央政府直接行使所有权的海域、无居民海岛、石油 天然气、贵重稀有矿产资源等自然资源和生态空间的确权登记工作。自然生态空间的全方位管理和保护需要采用严格的制度，对每项工作细节有效管理，根据实际需求建立自然资源资产产权制度，将自然生态资源统一确权登记，从而形成清晰的自然资源资产产权归属，将全民所有与集体所有的边界有效划清，对全面所有和政府行使所有权的边界仔细划清，以及不同集体的所有者边界划清，有效管理国家的自然资源。

1.2 明确自然资源管理和保护对象

自然资源的管理和保护工作要非常清楚对象及其内容，自然资源统一确权工作能明确各种自然资源的实况，对自然生态空间中的土地、草原和森林、水域、湿地以及海洋等资源进行清晰划分，每项调查工作根据规定标准展开，再根据实际需求制定严格的评价标准。自然资源统一确权能作为国家土地调查和自然资源专项调查工作展开的基础，对国家地理国情普查结果核查有着重要意义，可根据统一调查的结果，对国家的生态空间布局进行划分，从而有效提高国有自然资源的利用率，更好的确定自然资源用途，确保每项自然资源有准确的权属，从而实现对我国的自然资源全方位保护[1]。

1.3 支持生态文明评价

自然资源统一确权登记能获得准确的资源数据，这样能有效提高生态保护的效果，使生态保护红线严格落实，保证每项资源的用途明确规定，使自然资源的分类有效统一，且自然资源的口径能得到全方位的统一。自然资源统一确权能确保生态文明评价工作顺利进行，形成完整的评价体系，基于生态空间保护目标对自然资源进行有效的布局，根据国家发展战略对主体功能进行准确的定位，这对空间开发需求分析有着积极作用，也能更全面的了解资源环境的承载力，形成良好完整的生态文明考核评价基础资料，使各项评价工作具备专业的数据支撑，从而有效提高生态文明考核评价的效率和准确性。

2、自然资源统一确权登记工作路径

2.1 工作原则

自然资源统一确权登记工作要根据严格的工作原则展开，实际工作过程要符合规定的要求和原则，以确保确权登记工作顺利完成。实际工作中要始终坚持自然资源公有制原则，自然资源是国家社会和经济发展的关键资源，属于全民和集体所有，并不是属于某人或者某单独集体。自然资源统一确权登记工作要以物权法定为核心，每项工作和工作流程都要符合规定，以法律法规为准绳，确定自然资源的物权种类，准确划分自然资源的内容，严格明确自然资源的产权主体，确保自然资源统一确权登记工作科学合理，每项工作清晰明确。自然资源统一确权登记工作要注重统筹兼顾，选择科学合理的工作方法展开工作，避免时代发展变化对自然资源管理工作造成较大的影响，确保自然资源管理体制科学有效，保证每项工作无缝衔接，推动自然资源统一确权登记工作的顺利运转。自然资源统一确权登记工作要基于不动产权登记，根据工作实际需求构建完整的制度和体系，强调自然资源的深度保障，将确权登记与不动产登记工作有效结合，为两者共同促进提供良好的条件，使自然资源统一确权登记工作稳定展开。自然资源统一确权登记要高度重视国家发展与资源保护，保证这两者互相统一，从而更好的节约资源，提高环境保护工作的水平与质量，为自然资源统一确权登记工作的顺利开展打开新格局，使国家社会和经济发展有坚实的基础。

2.2 工作难点

自然资源统一确权登记实际工作中存在部分难点不容忽视，比如我国的自然资源统一确权登记标准规范基础较为薄弱，致使实际工作中可能有不规范操作的出现，所以自然资源调查时要寻找新思路，根据现实需求确立新要求，对自然资源中的森林和水资源、矿产资源等专业定义进行审核和修正，保证定义准确清晰，以确保各项工作能按照标准规范开展。生态空间范围有不同程度的重叠现象，比如生态保护红线和河湖、饮用水源保护区、国家森林保护区、湿地保护区等，自然资源之间有明显的重叠情况，实际工作中要高度关注调查工作的顶层设计，提高顶层设计的合理有效性，对涉及的各个专业部门进行统一协调，确保每项调查工作能顺利展开。自然资源的价值和功能并不统一，尤其是业界对自然资源的价值并无一致的观点，实际工作中主要是将自然资源的价值分成生态效益、经济效益和社会效益，这种价值体系是根据不同价值需求进行定义，所以调查工作要从实际出发，综合考虑自然资源的价值和功能，深度解决基础数据收集难和信息质量参差不齐等问题，注重信息数据管理和储存的有效协调，确保形成的调查结果高精度、高准确度，为国家生态文明建设提供参考依据。

2.3 制定分布图

自然资源统一确权登记工作要注重自然资源调查结果的综合分析，制定科学严格的分布图，调查分布图是预划登记工作的重要内容，属于内部自然资源类型，同时加强自然资源调查工作的顺利开展。自然资源统一确权登记工作展开前，要对自然资源的各种资料进行收集，根据行业标准对自然资源类型进行详细说明，再基于各部门的基础数据制定分布图。根据自然资源调查表，对管理部门的数据进行综合分析，选择其中有用的信息和数据，对各种自然资源数据进行科学的整合和叠加，促使海量数据成为分布图，注意分布图要有效套合自然资源的调查范围，以确保所有自然资源在分布图上体现。

2.4 预划管理

2.4.1 预划登记单元

基于工作底图，预划自然资源登记单元，确定登记范围。登记单元预划的原则：（1）坚持资源公有、物权法定。坚持自然资源社会主义公有制，即自然资源属于国家所有或集体所有，以自然资源所有权范围为基础划定，并与已登记的不动产物权边界做好衔接。不同行使主体的自然资源或生态空间，应分别划定登记单元。（2）坚持集中连片，保持生态功能完整性。按照不同自然资源种类和在生态、经济、国防等方面的重要程度以及相对完整的生态功能、集中连片等因素划定。（3）坚持应划尽划、不重不漏。全部国土空间的国有自然资源以及自然保护地等自然生态空间内涉及的集体所有自然资源，符合自然资源登记单元条件的，均应划为自然资源登记单元，做到应划尽划，没有遗漏。自然资源登记单元范围相重叠的，应按照优先顺序划定，防止重叠。

2.4.2 登记单元的类型

自然资源登记单元类型分为：（1）海域登记单元。登记单元内的海域全部为国家所有。（2）无居民海岛登记单元。登记单元内自然资源全部为国家所有。（3）自然保护地登记单元。包括国家公园、自然保护区、自然公园登记单元等。登记单元内一般包含有多种类型、多种所有权形式的自然资源。（4）水流登记单元。登记单元内可能会包括多种所有权形式，以国家所有为主。（5）国务院确定的重点国有林区登记单元。登记单元内可能包括多种类型的自然资源或包含自然保护区、自然公园等自然保护地的，全部森林资源均为中央政府直接行使所有权。（6）湿地、森林、草原、荒地等自然资源登记单元。登记单元内自然资源以国家所有为主。（7）探明储量的矿产资源登记单元。包括固体矿产的推断资源量、控制资源量、探明资源量和油气（含石油、天然气、页岩气、煤层气）的探明地质储量。

2.4.3 资料收集清单

收集资料主要涉及自然资源、生态环境、水利、林草等部门，应当优先收集数字化成果、数据更新后的变更成果。（1）基础数据。包括正射影像图、数字线划图数据（DLG）、等基础测绘成果；（2）各类资源调查成果。包括国土调查、湿地资源调查、草地资源调查等；（3）各类资源的所有权和使用权等不动产登记成果资料。主要包括不动产的位置、面积、界址、单元号等自然状况信息[2]。（4）各部门的公共管制要求和特殊保护规定等资料。（5）国家公园、自然保护区、自然公园等自然保护地的管理或保护审批资料，河流、湖泊等水流的堤防、水域岸线、矿产资源储量估算范围等。自然资源统一确权登记工作的顺利展开要具备详尽的工作底图，参照预划登记的范围，制作详尽的工作底图，将调查分布图与预划登记的各项内容有效结合，使相关数据形成预划登记的自然资源工作底图。

2.4.4 内业预评估

自然资源统一确权登记工作顺利实施前要高度重视内业预评估，由专业人员对内业有关的数据进行与分析，以正射影像图、预划工作底图等资料，对内业影像进行初步解析，根据已有资料对预划登记工作中的问题进行有效处理，这时则得到预划登记的调查草图，将各项数据记录在自然资源权籍调查资料中，同时提出科学合理的处理策略。对自然资源进行严格的调查，能准确的核查权籍调查工作中的实际情况，分析各种处理方案是否有效，以确保实际工作中出现的各种问题能及时有效的处理，保证自然资源统一确权登记工作顺利展开。

2.5 首次登记工作通告

自然资源统一确权登记工作的关键是自然资源权属调查，调查表中的内容注重了解内业可能存在的各种问题，对自然资源的类型进行严格的调查，保证各项工作记录详细准确。实际工作要考虑部门意见，对登记工作中存在的问题及时修正，以获得自然资源的权籍调查表。自然资源调查工作开展前，要专门发布通告，确保各单位有效配合，将国家的自然资源全部登记，要求每项工作根据通告中的规定进行，严格管控自然资源的调查和审核、登簿等，确保首次登记工作顺利展开，保证每项工作有序进行。

3、自然资源统一确权实践调查

3.1 核查自然资源的权属

自然资源统一确权登记前要对自然资源的权属进行有效核查，全面调查自然资源的所属情况，要求自然资源相关人员到场参加核查工作，每项自然资源的界线必须多方承认，同时双方在权籍调查表上签字生效。如果自然资源权属核查有界线争议，由专业人员到现场对界线争议问题进行调解，最终可以参照争议调处的办法对界线争议问题进行处理。实际工作中有一方指界人无正当理由，且未能在规定时间到达现场指界，则自然资源的权属界线以到场一方的认界为准，最后的确界结果以书面形式告知另一方。如果未达到现场一方认为书面内容不准确或不符合实情，则在15日内申请对自然资源权属界线进行重新划分，未能在规定日期内申请相关内容，则认为对确权界线并无任何异议。

3.2 调查自然资源界址

自然资源统一确权登记工作要注重自然资源界址的调查，同时准确了解自然资源的属性，由专人和资源管理部门对各项情况进行调查，将自然资源的实际情况详细记录。自然资源界址调查时，要着重了解自然资源的空间状况，准确分析自然资源的属性，记录自然资源的坐落和面积、类型以及数量、质量等资料，基于公共管制的属性确定自然资源的属性。

3.3 绘制自然资源登记草图

自然资源统一确权登记工作中的登记草图重在记录自然资源的位置和界址、相邻资源等方面资料，附有自然资源与周围地物的关系描述，此类资料严禁随便涂改。预划登记图与登记调查草图和实际调查数据密切相关，一般是权籍调查表中的附图资料，有界址点的各方面情况说明，重在确保权属资料清楚无异议，保证界址点准确无误，要求各种注记描述清晰规范。自然资源的登记图一般包括多方面资料，比如单元编号和界址点以及界址线等，再者是登记单元中的自然资源界址点以及界址线、直接关系地物等，要求各种资源类型注记清楚明确，附带详细完整的北线和图例等。

3.4 建立自然资源调查数据库

自然资源统一确权登记工作的有序展开要具备完善的调查数据库，纳入自然资源属性与权属等方面数据，将各方面调查信息详细整理后传输到数据库中，随机生成数据库成果格式，有利于各种自然资源统一确权登记工作的顺利运转。采用地理信息技术和专业的平台软件，结合各项调查结果和数据，建立完整有效的数据库，注意严格检查数据库的坐标系和空间拓扑等，要确保数据库的完整性，对自然资源属性能进行有效的检查。将自然资源统一确权登记信息传输到数据库中，与数据库中的不动产登记信息有效结合，形成互相验证的信息管理平台，使各种数据和信息在数据库中数据共享、有效衔接。

3.5 自然资源确权登记

自然资源确权登记通常是不动产登记机构线登记审核，核查数据中是否有国家的秘密自然资源数据和信息，国土部门的自然资源登记工作机构发布公告，让社会大众对相关工作内容有所了解，公告时间≥15日，注意对公告中的内容拍照保存。自然资源确权登记工作公告期间，自然资源的权利人可对登记事项提出异议，由专业的工作人员对各种问题进行仔细调查，准确核查实际工作中存在的问题，对实际问题进行严格处理。公告期间提出的异议经调查不成立或无异议的自然资源，则有技术部门和登记机构对自然资源的各方面信息和资料进行登记，包括自然资源的基本状况和权属以及公共管制等内容，注意保证自然资源登记内容准确无误，不可将有异议或问题的数据信息登记在册，保证登记簿信息的准确性[3]。

3.6 自然资源确权登记资料归档

自然资源统一确权登记工作完成后要第一时间对各项成果进行全面整理，信息登记部门要根据国家要求构建完善的档案管理制度，对自然资源确权信息全面管理。自然资源统一确权登记资料归档要注重多方面资料的完整性，包括权籍调查表和实地测量结果等，根据自然资源的实际情况附上专业的图册等，将上述资料制成成果样式，全方位的体现自然资源情况。将形成的全部纸质资料提交上级部门，同时对各种电子数据严格审核后也上交统一保管。自然资源确权登记资料要求完整准确，由专业人员对登记成功整理和立卷、编目等，最后将全部的纸质资料和电子资料统一归档。

结语：

自然资源包括土地资源、水利资源和矿产资源等，能在技术条件的利用下产生经济价值，对人类的未来可持续发展有着积极作用。我国高度重视生态文明建设，自然资源统一确权工作责任重大，实际工作中要参考不动产登记工作的经验，根据自然资源调查登记的主要情况，对工作内容和流程、方法等情况进行有效调整，提高自然资源统一确权登记工作的规范性。