经济新常态下基于经济学视角论“大棚房”的问题背景、形成逻辑及治理对策

文／李公国 烟台开发区综合行政执法局 山东烟台 264006

引言：

近年来，“大棚房”专项整治成效显著，多年来积累的“大棚房”顽疾问题基本上得以根治。如何理清围绕“大棚房”的错综复杂的利益关系，基于经济学视角论探析“大棚房”产生的深层次形成逻辑，将是解决“大棚房”问题的关键所在。

1、“大棚房”的问题背景

1.1 “大棚房”的含义

“大棚房”概念在《土地管理法》等法律法规中并不存在，系新时期经济发展中出现的典型政策概念，在范围界定上存在模糊、不确定性等特点，能够确定的是所谓“大棚房”一定是改变土地使用性涉嫌违法占用耕地质而建造的房屋。目前学者、政府部门、民众对“大棚房”概念多表述为：“大棚房”指个体借建农业设施或农业园区之名，违法违规占用耕地甚至永久基本农田，用于非农业建设的行为。[1]这一表述也是被社会广为接受的概念。通过2018年央视新闻曝光的北京昌平农业大棚变成“私家庄园”案例中对“大棚房”概念有更加直观的认知，在本案例中，开发商在种粮食、种菜的农业大棚内违法建设“田园庭院”等居住屋舍即“大棚房”对外租售，套取政府的农业补贴的同时又出租出售获取非法收入。“大棚房”表现形态主要是：一是在农地的农业大棚内违法违规建房；二是在农业园区或耕地上直接违法建设“私家庄园”；三是违规扩建大棚看护房。[2]

1.2 “大棚房”的发展及整治情况

截至2019年3月17日，全国共排查发现“大棚房”问题16.8 万个左右，涉及占用耕地13 万亩。根据第三次全国国土调查主要数据成果显示，我国耕地面积19.179 亿亩。全国“大棚房”占用耕地约占总耕地面积的万分之0.678。据公开报道，黑龙江省共排查发现“大棚房”问题15422 个，占用耕地面积4287.66 亩；青海省共排查发现“大棚房”问题1172 个，占用耕地面积4883.19 亩；四川共排查出“大棚房”9844.25 亩；天津市共排查清理“大棚房”和违法违规非农设施、看护房超标问题3275 个，占用基本农田面积1014 亩；其他省份此类“大棚房”问题也比较突出。分析这些数据，可以看到大棚房问题已演变为一个全国性，规模巨大的经济社会问题，“大棚房”问题十多年来多次整治整改，屡禁不止这种势头，引发了政府和社会的高度重视。“大棚房”问题整治行动是学习贯彻落实习近平总书记关于耕地保护的重要论述、重要批示、指示精神的重大举措，是一项重大政治任务，专项清理整治自2018年8月在全国范围内有序开展，清理整治成效卓越，截止到2019年3月17日，已经整改完成八成排查发现的“大棚房”问题。[3]针对个别地方“大棚房”问题有所反弹，2021年5月25日开始，全国开展“大棚房”问题专项清理整治行动“回头看”。2022年1月4日，中共中央、国务院将“巩固“大棚房”问题专项清理整治成果”写入2022年中央一号文件。

1.3 “大棚房”的经济社会危害性

耕地是中华民族永续发展的根基，“大棚房”将农地非农化，直接威胁国家粮食安全底线和耕地保护红线。粮食安全问题不容忽视，从国际上看，自2017年以来有39 个国家（地区）经历了粮食危机，2020年受影响人口达到1.47 亿人；从国内看，2021年全国粮食总产量13657 亿斤，人均粮食的占有量474 公斤高于400 公斤的国际粮食标准安全线，中国人吃不饱饭的问题彻底成为历史，同时也应该看到，2021年全国累计进口粮食约为16453.9 万吨，大豆进口八九千万吨，国内大豆自给率仅为7.87%，对外依存度较高。没有土地，焉能产粮。“大棚房”严重破坏了最严格的耕地保护制度，与“藏粮于地”战略背道而驰。同时，“大棚房”侵害了农民的根本利益和长远利益，阻碍了乡村振兴的进程，扰乱了房地产市场的健康发展，触碰了土地管理法律的底线，严重危害了社会公平和市场秩序，严重破坏了社会风气，甚至出现集体上访、聚众闹事等事件，增加了社会不稳定因素。“大棚房”的蔓延，无形中助长了贪图不正当利益的心态，一些人利令智昏顶风作案，铤而走险，少数党员干部甚至包庇纵容甚至带头参与，严重损害了党和政府的威信。

2、“大棚房”的形成逻辑

“大棚房”的出现、发展与不断蔓延，并不时死灰复燃，有许多复杂的原因，既有经济、法律、制度、人文、历史方面的形成逻辑，也有政府执法部门方面的形成逻辑，本文尝试从经济学视角对“大棚房”的形成逻辑进行分析。

2.1 供需理论分析，土地资源的稀缺性与非农土地供求不平衡

古典经济学提出了“供给创造需求”的原理，凯恩斯提出了“需求创造供给”的思想。[4]从社会发展来看，资源的有限供应和人类的无限需求始终是固有矛盾，中国这样一个人口大国资源匮乏一直是制约经济社会发展的重要因素，特别是土地这类稀缺性的不可再生资源。土地所蕴含的巨大经济资源，消费者偏好强，再加上消费者数量巨大，造成对土地资源的需求越来越旺盛。更重要的是，随着我国发展进入新时期，工业化和城镇化快速发展，据统计，2020年我国城镇化率是63.89%，2010年是49.68%，2000年是36.09%，在这一波城市化率大幅提升过程中建设用地发挥了极为重要的支撑作用，而我国对建设用地实行总量控制为核心的指标控制体系，根据统计，2010年全国建设用地总量不超过3374 万公顷，2020年全国建设用地总量不超过4072万公顷，在有限的增量前提下每年各地可安排的新增建设用地十分有限，造成我国非农的建设用地供求矛盾突出并长时间的持续。我国农用地转用审批存在周期长、要求严、程序繁琐、审批权高度集中等特点和现实问题，造成无法用合理的资金成本和时间成本完成农用地的转用审批。在非农用地的市场需求刺激下，“大棚房”应运而生，很多地方在扭曲的利益观引导下为了加快发展步伐，快上大干造成“大棚房”滋生蔓延，看似“破解”了非农用地的系列痛点，实质上，“大棚房”在没有办理农用地转用手续的前提下以农业项目名义实施非农项目，对耕地保护产生重大不利影响，触及了土地管理法规的底线。

2.2 成本收益分析，理性经济人在非农领域最大化实现自身利益

成本收益分析的理论基石是：理性经济人对利益的追求和对影响利益的主要因素--成本的关注，决定了他们在社会经济活动中的思维、行为及态度。[5]理性的经济人在经济活动中都渴望用最低的成本获得最高的收益。谷贱伤农、谷贵伤民，农产品作为生活必需品缺乏价格弹性，特别是近代工业革命以来，工业和服务业比较经济效益远高于农业，同时，农业项目前期投资大，投资回报率低，投资风险大，投资回收周期较长，造成理性经济人在经济活动中将土地资源由经济效益低的农业行业投向经济效益高的工业、服务业，以获得更高的投资收益。“大棚房”以所谓建设“田园生活”“生态农业”的名义，将大棚改造后对外出租或出售来谋取利润，“大棚房”滋生就不足为奇了。[6]在农地转化为非农用地“大棚房”的过程中，改变“农地姓农”的底线，经过装饰装修和绿化美化后以市场商品房的价格出售，投资回收期短，投资收益远远超出农业产业的收益，而其用地成本和建筑成本低廉，土地增值收益会呈现几何式增长的趋势，形成土地发展性利益，成本收益的巨大反差驱动违法者铤而走险改变农业项目性质。

2.3 外部性分析，城乡社会经济二元化体制下集体土地三权分置的外部效用

外部性是指经济主体在自己的活动中对旁观者的福利产生了有利影响或不利影响。我国实行城市土地归国有所有和农村土地归集体所有的社会主义公有制，长期以来，城乡土地采取“双轨制”管理导致城乡土地配置方式，新时期经济新常态下工业化和城镇化的加速，农村土地实行所有权、承包权、经营权分置并行，农村土地流转愈发普遍，土地承包权主体同经营权主体正逐渐分离，经营权适用到农村集体土地实质上就是对土地的排他支配权，这种权利只限于“从事种植、林业、畜牧业等农业生产”的用途，其流转性也受到身份的限制。在建设用地指标管制下，农村建设用地指标非常少，农村集体在未取得建设用地指标的情况下就自发将集体土地用于非农建设的“大棚房”。[7]由于很多地方政府政策不明、指导缺失，让很多心术不正的农村土地承包权人和经营权人借机利用“大棚房”大肆改变土地用途为自己谋取暴利，而有些地方政府在经济发展中盲目追求高速，在“大棚房”清查整治中不作为，压案不查，查出不力，让部分不法者获利，其他企业经营者和农户抱着“法不罚众”的心态跟风跟进。

2.4 消费者偏好分析，“大棚房”满足了城市居民的“田园”梦想

消费者偏好理论指消费者对商品的需要是无限的，但收入是有限的，消费者在既定约束条件下，选择购买不同的商品，以最大限度地满足自己的需要。农村“大棚房”的购买者以城市居民为主，据统计，占比达到70%以上，现在的城市生活充斥着雾霾、吵闹、压力和拥堵，没有人能置身事外，在城乡二元的土地和户籍制度下，城市居民难以正常到农村落户，更没有办法获得农村宅基地，而城市房价居高不下，“大棚房”的出现恰恰契合了城市居民的消费偏好，城市居民用远远低于城市房价的价格，享受着在城市想得到却得不到的私家庄园、农田豪宅，干净的水源，新鲜的空气，美丽的风景，绿色的农产品和食物，这一切是在城市无法拥有的，对他们而言是具有无穷的魅力。

3、“大棚房”的治理对策

“大棚房”问题时间跨度长，地区差异大，形成逻辑复杂，专项整治行动阶段性成效卓越。未来相当长的时间内，巩固和提升整治成效，防止“大棚房”问题死灰复燃，是成为工作的重中之重。

3.1 扩大土地资源配置市场化，提高土地资源配置效率

资源尤其是土地稀缺资源的配置效率是影响经济发展质量和速度的重要因素，市场经济本质上是市场决定资源配置的经济，要进一步深化土地要素市场化配置改革，特别是要加大农村土地市场化配置程度，打破井田制的土地要素配置局限，积极推动土地全国市场化流动，提高土地资源配置效率，充分利用市场利益驱动来引导社会各界合法用地，利用市场手段减少“大棚房”违法行为的收益，加大“大棚房”违法行为的成本，从而弱化“大棚房”违法行为的内生动力，从根本上遏制和杜绝违法“大棚房”问题。

3.2 加大三农扶持，补齐三农短板，实现城乡协同发展

对“大棚房”治理反思不仅包括“大棚房”农地非农化使用等表面问题，更应深思的是如何进一步缩小城乡收入差距、增加农民财产性收益等城乡融合的制度改革。[8]改革开放以来，二、三产业加速发展，工业化和城镇化快速推进，而农村和农业发展仍然是薄弱环节。中央自2004年开始连续十九年发布以三农为主题的中央一号文件，凸显了对“三农”工作的重视，但目前我国的“三农”发展仍存在不少短板。解决好“三农”问题，要统筹工业化、城镇化、农业现代化建设，完善强农惠农政策，加大三农支持力度，在资源配置上向三农倾斜，逐步形成现代农业生产结构，释放农村生产力，壮大集体经济，完善盘活农村闲置低效土地存量资产，拓展集体资源的运作空间。

3.3 加强落实监管责任，加强部门协作，强化监督管理

监管不容忽视，力度仍需要进一步强化，实行耕地保护党政同责，签订耕地保护“军令状”，严格考核，终身追责，对渎职、失职的责任人要坚决查处。自然资源、国土、农业等部门要把贯彻耕地保护、遏制耕地“非农化”和基本农田“非粮化”作为工作的重中之重来抓，切实加强用途管制，强化土地流转用途监管，明确监管责任，落实责任主体的同时，建立“日记录、周汇报、月考核、季通报”等工作机制，做到反馈情况及时，并不定期分析问题总结经验。部门间加强协调沟通机制，形成政策协同合力，形成了上下联动、各负其责、协调配合的工作局面。充分利用卫星遥感等技术手段，加大卫片执法力度，采取网格化治理，加大实地检查频次，制定系统的巡查方案，对巡查的人、时间、方式都要清晰明确。充分发挥好村一级的发现、报告责任，设立电话、网站等便民举报平台，接受群众对违法线索的举报，并及时向群众答复查处结果。对已发现的问题，实行销号管理，整改一个，销号一个。

3.4 强化用地政策、法规宣传，营造良好用地管理氛围

通过制定专项宣传活动方案，强化土地管理法规宣传教育，组织宣传人员深入辖区及乡村通过广播电视、入户、召开知识讲座以及借助微信工作群、微信朋友圈、微信公众号等新媒体宣传国土资源相关的法律法规知识，通过多途径多方式积极向群众宣传国土资源保护政策、节约集约用地理念。乡镇、街道以及国土、农业等部门要定期对村两委成员、村民代表等人员进行建房用地申请、国土资源法制知识等方面的培训，在违法用地比较集中的村居可采取设立法律工作站的方式，安排专业人员驻站工作，能够第一时间为用地单位提供相关咨询服务和讲解相关土地政策，加强广大群众对土地管理法律法规的认识，增强法治意识，形成良好的社会氛围。