山东省黄河流域省际边界河道管理探讨

杨东东，韩 宇

（水发规划设计有限公司，山东 济南 250100）

山东省黄河流域总面积约占全省总面积的8.7%，行政区划包括济南、泰安、淄博、济宁、东营、德州、聊城、滨州、菏泽9 个市的26 个县（市、区），省际边界河道为黄河干流和金堤河，涉及的行政区为菏泽市和聊城市[1]。山东省黄河流域历史上洪水灾害严重，1946 年以来，随着上中游的水库建设，下游两岸堤防、险工、控导工程及东平湖、北金堤蓄滞洪工程的建设和防洪非工程保障措施的完善，山东省黄河流域防凌防汛局面得到较大的扭转，但仍面临一些挑战。

1 省际边界河道管理现状

1.1 水利工程布局

山东省黄河干流水利工程主要为沿河堤防和引黄涵闸，堤防总长701.95 km，穿堤水闸93座，引黄闸除满足农业用水需求的功能外，兼有工业用水、生活用水和生态用水。山东省黄河流域中部、东部、南部主要为山丘区，西部为黄泛平原和洼地，整体上属于资源性缺水地区，人均水资源占有量324 m3。金堤河是黄河下游的一条重要支流，为平原河道，历史上为黄河故道，流经河南、山东两省，全长158.6 km，于河南省台前县入黄河干流。其中高堤口以上至耿庄78.6 km 均在河南境内；下游高堤口至张庄闸河长约80 km，南岸筑有南小堤，北临北金堤，流经河南范县、台前和山东莘县、阳谷4 县，其中20 km 堤防在河南境内，60 km 堤防在山东境内，两省所属耕地犬牙交错。北金堤滞洪区是防御黄河下游超标准洪水的一项重要工程措施。

1.2 流域管理现状

山东黄河河务局为水利部黄河水利委员会派出的山东黄河管理机构，在山东省黄河流域管理范围内依法行使水行政管理职责，是具有行政职能的事业单位，为水利部二级管理机构。山东省水利厅内设调水处（挂省引黄办公室牌子），承担省内涉及黄河事务的综合协调工作；各市及县（市、区）水利（务）局负责其各自辖区内黄河流域水利工程及水资源的管理。

黄委在山东共发放自干流黄河地表水取水的取水许可证179 套，许可水量55.40 亿m3（不含位山闸向河北供水6.2 亿m3，含彭楼闸向山东供水量0.74 亿m3）；发放自支流金堤河地表水取水的取水许可证3 套，均于2015 年发放，许可水量0.133 3 亿m3。

2 存在的问题

2.1 “八七分水方案”与目前水资源需求不适应

根据“八七分水方案”，目前山东省是获得水量分配最多的省份。近年来，黄河流域上游省（区）经济社会发展增速较快，用水量不断增加，不断呼吁对“八七分水方案”进行调整[2～3]。山东省整体存在超引黄河水情况，但各市不均衡，济南市、德州市、滨州市存在超引现象，而济宁、泰安等市引黄指标利用不充分。

2.2 戴村坝水文站生态流量问题

根据《黄河水量调度条例实施细则（试行）》，黄河流域大汶河上戴村坝断面最小流量指标为1 m3/s，保证率为80%。戴村坝位于山东省东平县境内，大坝横截大汶河，坝下为大清河。根据山东省大汶河戴村坝历年来水量情况，达到80%保证率下戴村坝1 m3/s 最小下泄流量较难实现，建议弱化流量指标，强化水量指标，用最小下泄水量作为控制指标。

2.3 金堤河上游来水污染问题

2017 年河长制实施以前，金堤河污染严重，污染源主要来自金堤河上游，污水排入阳谷县境内的金线河、赵王河、小运河等河道，给当地环境和工农业生产造成了不利影响。黄河担负着下游大量人、畜用水和工农业用水，由于金堤河污染日趋严重，对黄河水也造成一定污染[4]。2017 年山东省河长制全面实施，阳谷县河务局加大了宣传力度，使广大群众增强了爱护河道的自觉性，金堤河水质得到了极大改善，水质基本清澈，河面无漂浮物，河岸整洁，生态绿化美观，实现河道内无垃圾，无堆积物。

2.4 张庄电排站运行管理问题

张庄电排站始建于1980 年，作用是提排金堤河下游三角地区293 km2内的涝水，同时结合张庄闸分排金堤河干流洪水。张庄闸位于河南省台前县吴坝乡（临黄堤桩号为193+981），为金堤河入黄河的退水、挡水、倒灌多用闸，1963 年设计建设，1999 年进行改建，目前属于河南省台前县政府管理。金堤河排涝时需报请濮阳市防指批准，由于电排站为耗能大户，而金堤河末端洪水长期滞留对山东阳谷县影响较大，对河南影响较小，在汛期用电紧张的情况下，考虑到地方利益，张庄电排站利用受到很大限制，不能充分发挥其应有的作用。

2.5 北金堤滞洪区建设、运用及管理问题

北金堤滞洪区位于黄河下游宽河段转向窄河段的过渡段，在左岸临黄堤与北金堤之间，是防御黄河下游超标准洪水的一项重要工程措施，涉及河南、山东两省，总面积2 321.85 km2，其中山东部分98.85 km2。当花园口发生超过22 000 m3/s的洪峰时，利用北金堤滞洪区分滞洪水，以控制过孙口的流量最多不超过17 000 m3/s。北金堤是北金堤滞洪区的主要屏障，其中山东段工程由聊城市河务局所辖的莘县、阳谷两个县河务局管辖，担负着防御黄河下游超标准洪水和金堤河洪水的双重任务。

自1951 年北金堤滞洪区开辟以来，至今未进行分滞黄河洪水运用，特别是小浪底水库建成投入运用以后，北金堤滞洪区的运用几率更是大大降低，黄河花园口站不超过千年一遇洪水，不需要使用北金堤滞洪区滞洪。但是由于黄河干流上游东平湖滞洪区的石洼、林辛、十里堡分洪闸在分洪时都是无拦河坝控制的侧向进水，存在过闸分洪流量不准确的问题，如果过闸流量小于预定分洪流量，会使艾山站下泄流量超过其以下黄河干流的设防流量10 000 m3/s，这时需要采用张庄闸倒灌分洪，使得超出10 000 m3/s 流量部分的洪水从张庄闸倒灌分入北金堤滞洪区，以确保艾山站以下黄河下游河道的防洪安全，黄河洪峰过后，水位低于滞洪区水位时，将滞洪区蓄滞的洪水退入黄河，因此滞洪区仍是防御黄河特大洪水的有效措施。北金堤滞洪区的运用及管理涉及河南、山东两省河务局，金堤河的治理还涉及两省地方政府，在治理及运行管理过程中需要上级将北金堤滞洪区和金堤河治理及运行管理作为整体统盘考虑、全面协调，制定合理规划、相应措施和管理养护标准及经费，以便使建设管理工作正常有序进行。

2.6 金堤河存在无证取水现象

山东省省际边界河道黄河和金堤河，其关键控制性水利工程均由流域机构直接调度，地方水行政主管部门主要是配合流域机构，而不参与水利工程的日常管理，因此对该部分水利工程掌握信息不足。金堤河水资源管理模式为由流域机构核发取水许可，地方水行政主管部门负责日常监督管理。审批与监管分离造成取水混乱，且存在无证取水的取水口。

2.7 建设管理体系互通机制不完善

黄委在山东省设立流域管理机构，对流域内骨干河道控制性水工程建设运行和骨干河道水资源开发利用进行管理；省、市、县（区）水行政管理部门根据河道级别对辖区内的水工程建设运行和流域内水资源开发利用进行监督管理，整体建设管理体系相对完善，但由于缺乏高效的互通机制，水工程调度运行和水资源监督管理机制尚不完善。目前山东省初步建成覆盖全省各级水行政主管部门的水利信息化网络和防汛视频会议系统，初步形成了全省地表水常规监测、机动巡测与应急监测相结合的水文监测体系；大中型水利工程部分已实现视频监控，取水口基本实现安装用水计量措施，但均未实现全省联网，对于雨水情、工情监测能力不足，水工程及水资源管理还处于较为传统的管理模式。

3 措施及建议

3.1 措 施

1）完善省际边界河湖统一规划。统一规划是解决边界水利矛盾的科学依据和技术指导，能够最大限度地减少和避免水事纠纷的发生。根据河道管理权限，在不损害毗邻省份利益的前提下，遵照统一的设计标准、规程、技术，根据河道所在行政区域的经济发展状况，制定边界水利工程和水资源开发利用规划，并充分考虑照顾有关各方的利益，最大限度地满足国民经济各部门和地区的需要。

2）加快山东省水利信息化系统建设。信息化系统建设的具体措施：一是完善防汛预警预报体系、水利监测体系建设，并实现省、市、县三级水利业务应用系统互联互通，提升水利管理的自动化、智能化和科学化水平；二是建设水资源管理与控制平台，根据取水许可审批权限，实现全省联网，各级取水许可信息可视化，避免出现重复发证现象；三是建立水资源开发利用数据库系统，掌握山东省水资源供、用、耗、排实时信息，以控制水资源合理开发利用并科学制定相关规划。

3）完善省内水利工程调度运行和水资源监督管理协调机制。一是在金堤河莘县和阳谷县设立专员。负责日常监督与巡查，与流域管理机构保持持续性沟通，及时了解行政区域内水利工程及水资源的形势变化，并上报山东省水利厅有关处室，发现问题及时解决并留存数据便于后续深入研究。二是设置省级边界河道管理机构或者岗位，负责省际边界河道调查、研究、规划、工程建设、水工程调度运行管理及水资源管理等事务，制定省内边界水利相关规划及政策措施，建立信息联络员制度，对内全面掌握省际边界河湖发展现状及存在的问题，对外做好与毗邻省份的沟通协调，对上配合流域水利管理机构开展水利工程。

4）完善省际边界河湖水工程及水资源管理法律法规政策体系。各流域水利管理机构完善省际边界水工程及水资源管理相关的法律法规，规范省际边界河湖水工程调度运行、水资源开发利用和水事纠纷处理的基本准则，处理省际边界水事做到有法可依、有据可循[5～6]。

3.2 建 议

1）加大边界河湖水利工程资金投入。建议加大对边界水利工程的资金投入，视不同情况，采取不同的政策，加强水利资金统筹整合，遵循“谁受益谁负担，多受益多负担，少受益少负担，不受益不负担”的原则合理决策，以促进河道治理或其他工程的实施。

2）提高水资源管理的公众参与度。建议从中国的基本国情及省情出发，突破传统的水资源管理模式，深入调研目前水资源管理中存在的问题，寻根溯源，探索适合当下水资源发展实际的公众参与方式。如对大众普及水资源常识、加大水资源节约保护的宣传力度等，以提高公众对水资源的敏感度和在水资源管理方面的重视程度。政府既要加强政府自身对于水资源管理和控制，也要通过多种途径对公众进行引导，让公众真正参与到水资源管理中。