新《行政处罚法》背景下的乡镇行政执法体制改革

马丽芳

（四川司法警官职业学院 法学系，四川 德阳 618000）

党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“深化行政执法体制改革”的重大任务。2019年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》，明确提出“推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉，强化乡镇和街道的统一指挥和统筹协调职责”〔1〕。2021年《中华人民共和国行政处罚法》修订并施行（以下简称新《行政处罚法》），将党的十八大以来全面依法治国、深化行政执法领域改革的重要成果均落实在法律中，其中一大亮点就是行政处罚实施权向基层延伸。新《行政处罚法》明确了行政处罚权力下放的主体、方式、条件、保障措施和监督制约等内容，标志着乡镇街道行政执法体制改革由国家战略规划层面上升为统一的法律制度安排，实现了相关政策的法治化转型〔2〕，对乡镇行政执法体制改革提出了更高层面的要求。

一、乡镇行政执法体制改革的重大意义

（一）乡镇行政执法体制改革是全面推进依法治国的内在要求

依法行政本身就是法治中国建设的重要组成部分，而行政执法是行政主体执行法律法规、履行法定职能、管理社会公共事务的主要方式。乡镇政府处于国家政权体系中最基础层级，其依法行政的水平是确保全面依法治国各项部署要求落地落实的关键，所以说“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点也在基层”〔3〕。乡镇行政执法体制改革，是进一步明晰乡镇权责配置、理顺乡镇行政执法运行机制的重要举措，也是从制度上健全行政执法工作体系，推进严格规范公正文明执法的重要内容，是建设法治政府的题中应有之义，是全面推进依法治国的内在要求。

（二）乡镇行政执法体制改革是完善基层治理体系的必然要求

2021年4月28日，中共中央、国务院印发的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》提出，“基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程”〔4〕。乡镇政府是基层治理的重要治理主体，行政执法是基层治理的必要治理手段，推进乡镇行政执法体制改革，目标是要进一步整合基层的执法力量和资源，构建职责明确、统筹有力的执法机构；规范执法程序和行为，完善行政执法各项制度，形成保障有力、监督有效的行政执法体制。这既是推进基层治理体系和治理能力现代化建设的重大实践，是加强基层政权建设、转变基层政府职能、完善基层政府功能的重要抓手，也是在实践中推动乡镇依法治理融入国家治理、地方治理的重要载体。

（三）乡镇行政执法体制改革是践行以人民为中心发展理念的迫切要求

在行政机关的各项活动中，行政执法与人民群众切身利益的联系最密切、最直接。可以说，行政执法并不是对法律机械、孤立的执行和操作，而是履行维护人民群众合法权益、维护社会公平正义等政府职能的重要方式。执法不规范、执法权滥用，不仅会侵害行政相对人的合法权益，还会影响人民群众对社会公平正义的信心、损害法律的权威。推进乡镇行政执法体制改革，就是要在涉及人民群众利益的重点领域，集中行政执法力量，解决群众问题、保障群众需求，显著提高基层群众对行政执法工作的认可度和满意度，增强人民群众的安全感、获得感、幸福感。

（四）乡镇行政执法体制改革是助推乡村振兴的现实要求

民族要复兴，乡村必振兴。实施乡村振兴战略，是以习近平同志为核心的党中央立足国情，为解决“三农”问题，实现全面建设社会主义现代化国家、实现第二个百年奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦作出的重要决策〔5〕。乡村振兴，不仅需要资源的整合、要素的聚集，也需要市场环境的优化、法治保障的完善。进一步深化乡镇行政执法体制改革，有利于形成权责统一、权威高效的乡镇行政执法体系，有力遏制和惩治各类违法犯罪行为，推动形成风清气正、规范有序的经济社会秩序，为实现乡村振兴提供坚强的法治保障。

二、乡镇行政执法体制改革中存在的问题

随着乡镇行政执法体制改革的不断推进，乡镇执法权力界限逐步明晰、执法组织机构日益合理、执法模式不断完善，在实践中取得了较好的效果。同时也要看到，部分乡镇在行政执法体制改革中还存在一些问题，与新《行政处罚法》的要求相比还有一定的差距。

（一）部分领导干部思想认识不到位

就行政执法权下沉而言，要解决的是事在乡镇、执法权在县区，“看得见，管不着”的问题〔6〕。乡镇一线执法人员，更倾向于能配置足够的执法权力，以方便其开展相应工作。但是部分乡镇领导干部由于对乡镇行政执法体制改革的认识不到位，担心乡镇行政执法不规范或不适当会引起群众上访、行政诉讼，造成负面影响，对行政执法权下放存在观望心态和畏难情绪，甚至拖延不配合改革，导致乡镇行政执法体制改革进展缓慢。还有部分上级主管部门出现“懒政”现象，把本应由其承担的执法任务交给乡镇，导致乡镇行政执法人员不堪重负，容易出现执法不到位的结果〔7〕。

(二）乡镇行政执法力量不足

乡镇行政执法力量不足主要表现在两个方面：一是乡镇行政执法人员的数量不足。为了规范行政执法行为，行政执法人员需要持证上岗，但事实上规范持有行政执法证的乡镇行政执法人员数量严重不足。二是乡镇行政执法队伍的年龄、性别、学历、专业结构有待优化。除持证行政执法人员数量不足之外，部分乡镇持证的行政执法人员还出现了年龄偏大、女性居多的特点。年龄和性别因素会导致相应的执法风险增大。另外，乡镇行政执法人员的文化水平和学历层次普遍不高，法律专业人员较少。由于缺乏系统的法律学习，执法理念陈旧、执法能力和经验欠缺，面对较为复杂的执法案件时，难以准确规范处理，严重影响执法效果，可能会导致行政执法权“放得下，接不住，管不好”。

（三）乡镇行政执法配套制度有待完善

一是乡镇行政执法协调协作机制有待完善。一方面，乡镇综合行政执法机构的统一指挥协调效力发挥不充分。乡镇目前还存在综合执法办、片区执法中队、各部门派驻执法机构等多元执法主体，也存在执法办独立执法、各派驻执法机构分别执法、多机构联合执法等多样化执法模式。由于不同执法主体之间的关系不顺、机制不畅，综合行政执法机构在统一指挥调度时权威和力度不足，不仅会导致执法力量分散、执法标准不一、执法文书格式各异等问题，也容易造成部门之间扯皮推诿的现象，从而导致执法缺位。另一方面，乡镇行政执法体制改革还涉及县级与乡级之间的执法协作协同，目前有些乡镇综合行政执法机构对应主管部门不明确，或者同时对应多个主管部门〔8〕；有时对于某一事件的处理，可能既涉及上级政府，又涉及相关的行业主管部门。由于县乡两个层级之间的行政执法协作机制尚未完全理顺，一事一请示，在一定程度上造成行政资源的浪费和执法效率的低下，乡镇综合行政执法机构实际上无法统筹指挥执法力量，从而影响了行政执法效果。

二是乡镇行政执法保障机制有待完善。目前乡镇进行行政执法体制改革的物资保障缺口较大，多数乡镇没有将行政执法经费纳入年度资金预算，没有专门的资金保障，行政执法制式服装、行政执法车辆以及行政执法记录仪等执法必须的装备匮乏，有些执法人员只能使用随身手机录音录像，不利于综合行政执法全过程记录和证据链保全，也不符合新《行政处罚法》中的处罚程序要求，容易导致行政执法争议，影响行政执法行为的效力。甚至在一些偏远地区还存在乡镇行政执法人员“自掏腰包”“贴钱执法”的现象。

三是乡镇行政执法监督机制有待完善。有权必有责、用权受监督是法治政府的基本要求和重要特征。乡镇行政执法监督的实际困难主要表现为：乡镇的“熟人社会”性质，不仅可能削弱行政执法人员的规则意识，也使得公众参与行政执法监督的意识淡薄、责任感不强，乡镇行政执法的公众监督难以顺利开展〔9〕。乡镇行政执法人员不足，一人多岗、一岗多责的现象还较为普遍，使得行政执法程序的制约功能无法充分发挥。部分执法事项如违建拆除、秸秆禁烧等带有突击式或阶段性特点，无法用刚性的监督机制进行约束。

三、乡镇行政执法体制改革的推进路径

（一）提高领导干部的思想认识

针对当前部分领导干部及行政执法部门对乡镇行政执法体制改革存在的思想站位不高、认识不到位等问题，需要抓住领导干部这个“关键少数”，在市县乡各层级开展全方位的学习宣传。通过学习，一方面，使他们深入了解新《行政处罚法》的立法精神和修订亮点，深刻领会行政管理体制改革相关文件精神，充分认识乡镇行政执法体制改革的必要性和重要意义，真正把思想和行动统一到贯彻落实党中央的决策部署上来；另一方面，使他们认清当前乡镇行政执法体制改革的政策规定和目标任务，理清改革思路，摒弃拖延思想，克服畏难情绪，勇于创新探索，凝聚组织力量，加快推进乡镇行政执法体制改革。

（二）充实优化乡镇行政执法队伍

推进乡镇行政执法体制改革，加强行政执法队伍是关键。面对当前乡镇行政执法人员严重不足的难题，要用好用活人才政策，可以从以下方面探索解决方案：从省市级层面扩充编制并往乡镇倾斜，着力解决乡镇编制总量不足和结构性缺编问题；县乡两级尽可能统筹配备有效力量，确保选派下沉人员及时充实到基层执法一线；提升乡镇行政执法人员待遇，执行好基层服务年限相关政策；尝试探索县（市、区）统一招考辅助行政执法队伍方案；加强行业主管部门对乡镇行政执法人员的业务指导，可以通过线上线下培训方式，建立定期普训制度，切实提升乡镇行政执法队伍的专业水平和综合素质；探索实施行政执法资格证动态管理制度，严格执行行政执法人员领证需培训并考试合格的准入机制，建立健全行政执法证件的管理和退出机制。

（三）完善乡镇行政执法配套制度

一是完善乡镇行政执法协调协作机制。其一，要健全乡镇综合行政执法统一指挥协调机制。实行综合行政执法是乡镇行政执法体制改革中的一项重要举措，为贯彻“一支队伍管执法”的改革原则和要求，加强综合执法、联合执法、协作执法的组织指挥和统筹协调，实效高效执法，有必要进一步明确乡镇综合行政执法机构的统筹指挥地位，完善执法统一指挥协调机制。首先，机构及人员方面，对于不必要单设的派出机构应予以撤销，人员编制并入综合行政执法机构；确有必要的县级行业主管部门派驻乡镇的执法机构，应尽可能地由“县管”逐步转变为“共管”直至“乡管”，工作考核和主要负责同志任免要听取所在乡镇和街道党（工）委的意见。其次，工作制度方面，应建立健全乡镇综合行政执法联席会议制度，定期组织召开联席会议，通报综合行政执法工作开展情况，协调解决存在的问题；建立健全跨部门执法联动响应和协作制度，不断推进跨部门执法协作。其二，要强化行政执法协作配合机制。权力配置层面，要明晰县乡两级行政执法权力边界，这是构建行政执法协作机制的基础。管理主体层面，要理顺县级政府综合行政执法机构、行业主管部门与乡镇综合行政执法机构的关系，落实管理主体责任。对于行政执法权不能简单地一放了之，县级政府综合行政执法机构、行业主管部门应当担负审查审批、业务指导、沟通协调、事后监管等职责，并且积极配合完成部分乡镇行政执法事项需要配合完成的检验、检测、鉴定等技术支撑工作。应建立乡镇综合行政执法机构与市直部门的执法联络机制，推动镇街与市直部门执法业务对接规范化、常态化。执法协作层面，要健全各层级行政执法机构间行政执法案件移送及协调机制。县级综合行政执法机构或行业主管部门发现属于乡镇行政执法范围的违法事项，应及时告知或移送乡镇综合行政执法机构办理，乡镇综合行政执法机构办结后应将处理结果及时告知相关县级综合行政执法机构或行业主管部门。乡镇综合行政执法机构与相关行业部门对违法案件处理发生争议时，可由县级司法行政部门协调处理。

二是完善乡镇行政执法保障机制。应加强组织领导，乡镇综合行政执法机构负责人可由乡镇领导班子成员兼任。加强执法经费保障，将综合行政执法工作经费纳入财政预算予以保障，按要求配备执法车辆、执法记录仪等执法装备，为推进严格规范公正文明执法打好物资保障基础。采取有效激励保障措施，完善综合行政执法人员职级晋升、干部交流、工资待遇、岗位补贴、社会保障等制度，以提高行政执法人员的履职积极性，增强行政执法队伍的稳定性。

三是完善乡镇行政执法监督机制。要发挥程序制约功能，全面推行并有效落实行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核“三项制度”，从执法权力来源、执法过程、执法结果三个关键环节来规范行政执法。推动行政执法规范化发展，落实执法资格、执法流程、执法文书、执法装备、场地配置五个标准化建设。加强执法检查与考核，常态化开展案卷评查、执法检查，全面推进“双随机、一公开”跨部门联合监管。逐步推行行政执法人员执法质效考评制度。落实首问责任制度、执法过错或错案责任追究制度，严格规范行使自由裁量权。强化社会监督，完善行政执法投诉举报和处理机制，拓宽网络民意表达和诉求渠道。