安徽省人口流动与建设用地、房地产用地形势分析

2023-01-11安徽省国土空间规划研究院安徽合肥230601

中国房地产业 2022年9期

关键词：市辖区城镇人口常住人口

文／王栋安徽省国土空间规划研究院安徽合肥 230601

江淮耕地资源保护与生态修复重点实验室安徽合肥 230601

焦科文安徽省国土空间规划研究院安徽合肥 230601

江淮耕地资源保护与生态修复重点实验室安徽合肥 230601

1、研究思路与数据来源

1.1 研究区概况

安徽省位于中国中东部，地处长江、淮河中下游，毗邻江苏省、浙江省、湖北省、河南省、江西省和山东省，是最具活力的长江三角洲组成部分。总面积14.01 万平方公里，约占中国国土面积的1.45%。安徽现有16 个地级市，9 个县级市、50 个县、45 个市辖区。近些年安徽省区划调整频繁，考虑到数据的连续性和一致性，本研究中行政区划范围以《安徽统计年鉴—2021》中的数据为准。

1.2 数据来源及处理

结合国内学者的研究经验[1]，根据数据获取的科学性、可操作性原则，2010年人口数据来源于人口红黑库网站的六普数据，2020年人口数据来源于《安徽省统计年鉴（2021年）》；建设用地数据主要来源于第三次全国国土调查及变更调查数据，房地产数据主要来源于土地市场动态监测与监管系统数据。

1.3 研究技术思路

人口是经济和社会发展的基础。近十年来，资源配置不均和区域间发展水平的差异推动着人口从经济欠发达地区向发达地区迁移；同时产业结构升级又使得从农村不断释放出来的劳动力向各大城市转移[2]。人口流动造成建设用地、房地产用地需求变化。因此，我们系统对人口流动、建设用地、房地产用地等进行研究建设用地、房地产用地变化形势，从调控建设用地、房地产用地的角度出发为缓解人地、住房矛盾提供决策参考。

2、近十年人口流动情况分析

2.1 全省人口及流动情况

一是常住人口数量平稳增长。全省常住人口6102.72 万人，与2010年第六次全国人口普查的5950.05 万人相比，增加152.67 万人，增长2.57%，年均增长率为0.25%。

二是人口城镇化不断推进。全省城镇人口为3559.51 万人，城镇化率为58.33%。2010-2020年期间城镇人口共增加1001.80 万人，城镇化率共增长15.34 个百分点，年均增幅1.53个百分点，增速略高于全国平均增速（年均增幅1.42个百分点）[3-4]。

三是人口外流趋势略有扩大。比较2010年和2020年人口净流出情况（户籍人口和常住人口的差值），2010年净流出人口为876.59 万人，2020年为1030.09 万人。2010-2020年间全省人口净流出态势略有扩大。

2.2 各市县人口流动情况

一是人口地区聚集程度差异较大。16 个地级市中，常住人口超过800 万人的地级市有2 个（A 市、K 市），在300 万人至800 万人之间的地级市有8 个，少于300 万人的地级市有6 个。其中，常住人口居前五位的地级市合计人口占全省常住人口比重为52.90%。16 个地级市辖区常住人口2416.91 万人，全省21.75% 的国土面积承载了全省39.60%的人口。59 个县（市）中，常住人口最多的县（市）165.84 万人，最少的县（市）7.62 万人，各县（市）之间差异较大，其中常住人口超过100 万人的县（市）有8 个，常住人口在50 万人至100 万人之间和20 万人至50 万人之间的县（市）均为23 个，常住人口少于20 万人的县（市）有5 个，人口大县主要集中在皖北地区，皖南山区县（市）人口很少。

二是除省会A 市外各地人口普遍外流。16 个地级市中，除省会A 市净流入155.46 万人（常住人口-户籍人口>0）外，其余15 市均为人口净流出，其中H 市、K 市、L 市、N 市、S 市等人口大市流出人口均超过100 万人，同时9 个地级市辖区也是人口净流出，主要为资源枯竭型城市和经济欠发达地区。59 个县（市）人口全部都净流出（户籍人口-常住人口>0）,净流出人口1220.06 万人，平均流失率24.87%。

三是少量区域城镇人口出现减少现象。16 个地级市10年间城镇人口均增长，15 个地级市辖区城镇人口均增长（除F 市外），其中A 市市辖区城镇人口增长达190.61 万人，是第二名B 市市辖区城镇人口（55.00 万人）增长的3.47 倍。59 个县（市）中，出现一县城镇人口减少。同时45 个市辖区中，有10 个市辖区城镇人口减少，老城区人口向新城区疏解是最主要的原因。

2.3 人口变化预测

按照常住人口、城镇化率变化趋势保持不变的情形预测，到2025年，全省常住人口约6180 万人、城镇化率达65.60%、新增常住城镇人口约495 万人，其中：新增常住城镇人口超过50 万人仅有的有A 市市辖区（90 万人），在20 万人至50 万人之间有3 个（B 市市辖区、K 市市辖区、肥西县）；在10 万人至20 万人之间有8 个；在5 万人至10 万人之间有19 个；在2 万人至5 万人之间有20 个；在0 万人至2 万人之间有20 个；新增常住城镇人口负增长的有3 个县及F 市市辖区。从59 个县（市）来看，县（市）域新增常住城镇人口240 万人，约占全省新增常住城镇人口的48.69%，扣除前5 名新增常住城镇人口（超过5 万人）的县（市），其余54 个县（市）来合计新增常住城镇人口162万，均值约3 万人。

2.4 人口流动情况总体分析

全省常住人口总体呈增长趋势，人口城镇化不断推进，户籍人口外流加剧；各地区农村人口向城镇转移普遍存在；资源枯竭型城市和经济欠发达地区人口净流出较为严重；同时存在个别经济落后县城镇人口下降和老城区城镇人口向周边新城区疏解的情况。十四五期间，A 市市辖区新增常住城镇人口一只独秀，B 市市辖区、K 市市辖区、肥西县其次，N 市市辖区、S 市市辖区、M 市市辖区、C 市市辖区及A 市周边2 县和皖北地区2 个人口大县城镇人口增长有一定的空间，其余地区新增常住城镇人口均不超过5 万。59 个县（市）中扣除前5 名外，其余54 个县（市）新增常住城镇人口162 万总量尚可，但是均值不高。

3、建设用地、房地产用地情况及预测

3.1 建设用地情况及预测

一是建设用地潜力充裕。全省建设用地20156.66 平方公里（3023.50 万亩），人均建设用地330.29 平方米，人均城乡建设用地279.41 平方米，人均城镇建设用地124.76平方米，人均村庄建设用地495.86 平方米；人均城乡建设用地高于原建设部1993年9月27日颁发的《村镇规划标准》（GB50188-93）规定村镇上限150 平方米/人。预计到2025年，全省人口将达到6179 万人，如保持现有城乡建设用地总量不变，人均达276 平方米，仍高于人均城乡建设用地标准，现状城乡建设用地潜力能够支撑城镇化用地需求。从59 个县（市）来看，县域建设用地人均建设用地379.48平方米，人均城乡建设用地322.82 平方米，人均城镇建设用地128.93 平方米，人均村庄建设用地494.34 平方米，现状城乡建设用地腾挪利用空间也很充裕。

二是建设用地增长粗放但可控。“二调”以来，全省建设用地增加2406.67 平方公里（361 万亩），低于江苏省（550万亩）和浙江省（459 万亩）。10年来，全省城镇用地增长40.6%，大于城镇常住人口37.7%的增幅。城镇每增加一个常住人口，城镇用地增加129 平方米，超过住房和城乡建设部2010年12月颁布的人均城市用地标准上限105平方米，城镇建设用地增速快于人口增速。10年间，全省通过城乡建设用地增减挂钩腾退606.67 平方公里（91 万亩），村庄建设用地年均腾退60.67 平方公里（9 万亩），既为经济社会发展提供必要土地要素保障，又有效控制了建设用地规模增长态势。

三是建设用地指标仍有缺口。鉴于国家实行建设用地总量控制，按照“十四五”规划纲要，全国新增建设用地仅19667 平方公里（2950 万亩），根据以往分解我省占比经验值3.4%测算，“十四五”期间，国家分配我省新增建设用地不超过660 平方公里（100 万亩）。根据我省发展需求，预计交通能源水利等基础设施建设需要建设用地250 平方公里（37 万亩）；全省新增城镇常住人口495 万人，按人均城镇用地110 平方米推算，约需要新增城镇建设用地545 平方公里（82 万亩）；农村产业发展用地约55 平方公里（8 万亩）。因此，全省建设用地缺口达240 平方公里（36 万亩），需年均腾退村庄建设用地48 平方公里（7 万亩），将新增城乡建设用地规模控制在410 平方公里（63 万亩）以内[5-6]。

3.2 房地产用地情况及预测

一是房地产用地量加大。全省城镇住宅用地1778.01 平方公里（266.70 万亩），人均城镇住宅用地49.95 平方米，高于《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011）规定上限40 平方米/人。2009-2020年，新供应住宅用地21620 宗、689.09 平方公里（103.36 万亩）；2009年之前已使用住宅用地1088.91 平方公里（163.34 万亩），占比达61.24%。16 个地级市中，除省会A 市（人均城镇住宅用地32.21 平方米）外，其余15 市均超过规定上限40 平方米/人。

二是房地产用地供应总量充足。2009-2020年，全省供应住宅用地规划建设面积14 亿平方米，平均容积率2，按照全国人均城镇住宅面积40 平方米水平推算，期间供应住宅用地可以满足3504.14 万人居住，基本接近全省城镇人口总数（3559.51 万人），可以看出全省房地产用地供应总量充足。经数据比较，M 市市辖区、E 市某县2009-2020年供应住宅用地可承载人口超过现状常住人口；16 个地级市中有9 个地级市2009-2020年供应住宅用地可承载人口超过现状常住城镇人口。

三是房地产供需层次不齐。经测算，全省26 个市县2009-2020年供应住宅用地可满足十四五城镇化新增常住城镇人口住房需求，43 个市县在2009-2020年供应住宅用地基础上，新增城镇住宅用地需求均不足10 万人（即2 平方公里）。为弥补供应住宅用地不足，十四五规划期间，A 市市辖区预计需增加住宅用地18 平方公里、肥西县预计需增加住宅用地4.5 平方公里、B 市市辖区和长丰县预计均需增加住宅用地3.7 平方公里、肥东县预计需增加住宅用地3 平方公里、临泉县预计需增加住宅用地2.2 平方公里。

4、协调人口与用地的建议

4.1 完善建设用地配置方面

一是实行差别化进城落户人口城镇新增建设用地标准。按照现状人均城镇建设用地水平，确定进城落户人口新增城镇建设用地标准为：现状人均城镇建设用地不超过100 平方米的市县，按照人均100 平方米标准安排；在100-150 平方米之间的市县，按照人均80 平方米标准安排；超过150平方米的市县，按照人均50 平方米标准安排，全省进城落户人口人均新增城镇建设用地标准压缩到110 平方米以内。

二是合理安排城镇建设用地规模。在编制国土空间规划时，充分考虑区域经济社会发展水平、土地利用现状、节约集约用地要求和人口规模等因素，特别是进城落户人口数量和流向，科学测算和合理安排新增城镇建设用地规模。

三是大力推进农村建设用地整理，对宅基地空间进行置换和布局优化。整治验收后腾退的建设用地，在保障农民安置、农村基础设施建设、公益事业和农村一二三产业融合发展等用地的前提下，节余的建设用地指标可以在全省范围内有偿调剂。

四是加大对批而未供、供而未用、闲置土地的处置力度，对城市布局散乱、利用粗放、用途不合理的工业及城镇低效用地进行治理，推动城市更新，盘活存量建设用地。

4.2 支持房地产用地保障方面

一是编制住房建设用地国土空间专项规划。与市县国土空间总体规划同步编制住房建设用地国土空间专项规划，摸清人口城镇化、房地产供应底数，明确房地产用地规模，确定居住用地布局及标准。将住房建设用地国土空间专项规划内容纳入市县国土空间总体规划中，在审查市县国土空间总体规划时，加强对住房建设相关内容的审查。

二是实施差异化住宅用地供应政策。根据房地产用地存量水平、进城落户人口规模的状况实施差别化的土地供应政策。暂停2009-2020年供应住宅用地可满足十四五城镇化新增常住城镇人口住房需求的26 个市县的商业性住宅用地供应；严格监控需新增安排住房需求均不足10 万人的43 个市县的城镇人口变化情况，精准调节房地产用地供应总量、时序；加大A 市市辖区、肥西县、B 市市辖区、长丰县、肥东县、临泉县房地产用地支持力度，鼓励优化城镇内部各类用地结构，提高房地产用地土地储备。

三是合理安排住宅用地供应。结合差异化房地产用地供应政策，优化住宅用地供应结构，根据房地产市场的变化情况，把握好住宅用地的节奏和时序，调整供地方式，严控住宅用地价格的过快上涨。

四是推进老旧小区更新改造。合理安排国有建设用地供应在城镇低效用地和老旧小区中的空间布局，加强土地收储工作，挖掘城市存量土地利用潜力。